2005 年 8 月 29 日，卡崔娜颶風襲擊密西西比灣(Mississippi)並對 紐奧良市(New Orleans City)造成空前的災難，不僅考驗聯邦、州與 地方政府的回應能力，也是其對颶風或天然災害應變能力的檢視。卡 崔娜颶風災情對美國國土安全體系造成嚴重衝擊與影響，例如：聯邦 緊急應變管理總署的組織定位、反恐與防災的資源分配、防災預算的 編列與執行、地區防災計畫的修訂等。國土安全之目的攸關國家安全 與人民福祉，如何在反恐任務與防災工作間尋求平衡點，則是因應國 際安全環境變化與氣候變遷之當務之急。
卡崔娜颶風反映美國緊急應變管理機制失靈，究其原因之一，聯 邦政府在地方緊急應變管理事務當中的角色產生變化，轉而由國土安 全部負責統一協調。首先，國土安全部要協調各級政府間的關係，包 括聯邦政府、州政府及地方政府之間的關係。當發生危機時，美國有 聯邦政府和州政府同時應對，美國地方政府有很多的自治權，可對多 數問題獨立作出決策，其中包括危機管理中的一些問題，例如災害整 備及應變層面的問題。其次，聯邦緊急應變管理總署在 2007 年 3 月
《後卡崔娜緊急應變管理改革法》(Post-Katrina Emergency Management
U.S. Department of Homeland Security Office of Inspector General, “FEMA:
In or Out?” U.S. Department of Homeland Security, February 2009, pp.
11-12, <http://www.dhs.gov/xoig/assets/mgmtrpts/OIG_09-25_Feb09.pdf>.
Reform Act of 2006)生效之前，
49作為國土安全部緊急整備及應變司 管轄的三級機構，在實際運作方面很難得到應有的重視，其在進行緊 急應變管理協調任務時遭遇諸多挑戰，易形成各自為政、各行其事的 現象，造成危機處理時之挑戰。有關卡崔娜颶風相關應變作為的檢討報告陸續出爐，例如：白宮 的〈聯邦政府對卡崔娜颶風的應變：經驗與教訓〉(The Federal Re-sponse to Hurricane Katrina: Lessons Learned)、50眾議院〈倡議失 敗：眾議院特別調查委員會報告〉(A Failure of Initiative: Final Report of the Select Bipartisan Committee To Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina)、51參議院〈卡 崔娜颶風：國家仍未準備齊全〉(Hurricane Katrina: A Nation Still Unprepared)、52國土安全部〈聯邦緊急應變管理總署應對卡崔娜颶風
U.S. Congress, “Post-Katrina Emergency Management Reform Act of 2006,”
U.S. Government Printing Office, July 25, 2006, pp. 1-232, <http://www.
gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-109s3721is/pdf/BILLS-109s3721is.pdf>.
2005 年 9 月 7 日美國總統布希宣布成立「白宮調查委員會」，於 2006 年完 成調查報告，內容除描述災害發生、受災行政區，以及影響範圍外，並指出 此次災害中之失誤及未來如何達到整合各層級政府部門的應變作為等改革方 向。其中在論及國家災害整備機制時，認為以往在聯邦制度下地方政府是災 害整備的主要機構，聯邦政府是輔助機構，到國家應變計畫與聯邦緊急應變 管理總署的產出，希望能達到箝制與整合目的，並列出 17 項在卡崔娜颶風 中遭到的關鍵缺失及挑戰，並逐項說明這些缺失及挑戰的解決方法。請見 The White House, “The Federal Response to Hurricane Katrina: Lessons Learned,” St. Mary’s University Library and Instructional Services, February 23, 2006, pp. 1-217, <http://library.stmarytx.edu/acadlib/edocs/katrinawh.pdf>。
U.S. Congress & U.S. House of Representatives, A Failure of Initiative:
Final Report of the Select Bipartisan Committee to Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina (Washington DC: U.S. Government Printing Office, 2006), pp. 1-364, <http://www.c-span.org/pdf/katrinareport.pdf>.
的災害管理行動之檢視〉(A Performance Review of FEMA’s Disaster Management Activities in Response to Hurricane Katrina)等，53綜 合各方檢討重點如下：
相關部門執行《國家應變計畫》與「國家事故管理系統」呈現的問題 相關部門對《國家應變計畫》與「國家事故管理系統」的基礎原 則與計畫缺乏了解。事實上，《國家應變計畫》僅是「基礎計 畫」(base plan)，需要進一步的操作與發展。國會調查報告指出，
卡崔娜颶風時，《國家應變計畫》不是執行太晚、就是無效率，
甚至無法發揮作用；54反映《國家應變計畫》的弱點，亦即對特定 議題與跨州的災難管理並未提出具體的管理作為。55
白宮報告指出，「在基本層次上，決策者對卡崔娜颶風的危機應 變並未做出規畫」，56換言之，決策者必須建立有效能的共同指揮
U.S. Senate Committee on Homeland Security and Government Affairs,
“Hurricane Katrina: A Nation Still Unprepared,” U.S. Government Printing Office, May 1, 2006, pp. 1-732, <http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/CRPT-109srpt322/
pdf/CRPT-109srpt322.pdf>.
U.S. Department of Homeland Security of Inspector General, “A Performance Review of FEMA’s Disaster Management Activities in Response to Hurricane Katrina,” U.S. Department of Homeland Security, March 2006, pp. 1-210,
<http://www.dhs.gov/xoig/assets/mgmtrpts/OIG_06-32_Mar06.pdf>; Charles R. Wise, “Organizing for Homeland Security after Katrina: Is Adaptive Management What’s Missing?” Public Administration Review, Vol. 66, Issue 3, May-June 2006, pp. 304-307.
U.S. Congress & U.S. House of Representatives, A Failure of Initiative:
Final Report of the Select Bipartisan Committee to Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina, pp. 1-7, 131-149.
Charles R. Wise, “Organizing for Homeland Security after Katrina: Is Adaptive Management What’s Missing?” p. 304.
The White House, “The Federal Response to Hurricane Katrina: Lessons
與管制機制，參與回應建構協同運作關係。
國土安全部認為卡崔娜颶風應變所產生的問題，80%以上是需要有 預先規畫的準備；57亦即面對卡崔娜颶風時，在執行《國家應變計 畫》與「國家事故管理系統」的過程中，因未作事先規畫與應 變，導致災情嚴重無法有效控制，二者具有因果關係。
聯邦政府和州政府職責方面
聯邦政府對災難事件的發生應積極主動回應，而非坐視等待地方 請求支援才行動。
聯邦政府對防範颶風未有長期計畫，近年來用於防災減災的資金 比例呈現下降趨勢。
聯邦政府忽視應對災難的預演和基本的防範措施，對颶風災難警 告置若罔聞。
聯邦政府對災情估計不足，救災效率不足，行動遲緩，包括硬體 設備及人力資源在內的防災資源無法有效運作。
州政府對市民的滯留問題之最大失誤主要在市民的撤離計畫層 面。
州政府和聯邦政府的溝通聯繫工作明顯出現斷層。58 政府失靈的相關具體問題
政府對災難缺乏聯合的統一管理，聯邦政府僅能憑藉薄弱的命令 與控制鏈處理災害問題。59
Learned,” pp. 1-3.
U.S. Department of Homeland Security of Inspector General, “A Performance Review of FEMA’s Disaster Management Activities in Response to Hurricane Katrina,” pp. 1-3.
The White House, “The Federal Response to Hurricane Katrina: Lessons Learned,” pp. 40-45.
Dwinght Ink, “An Analysis of the House Select Committee and White House Report on Hurricane Katrina,” Public Administration Review, Vol.
輕忽災難預警，災難預警系統不完善，缺乏因應強度颶風必要的 長期準備和應變措施，對災難程度缺乏評估，亦是導致救災不力 的原因。60
各級部門資訊通聯斷層、不暢通，這種溝通、通聯失靈的現象，
不僅在政府部門之間發生，同時也發生在政府與民眾之間，亦即 正確的資訊未能迅速、有效地傳達到相關公、私部門。61
資源分配和運用不利，政府在重大災變事故中所展開的相關救援 行動，常會涉及多層級單位的溝通協調，以及資源的統籌運用。
相關層級節制及法令規章是否能配合執行，成為救災行動能否成 功的重要因素。62
政府對災難救援行動缺乏常態性的檢測與實施。63
相關搜救、醫療衛生援助、公共安全、軍隊等在緊急應變中的管 理、政府層級聯繫協調，以及媒體溝通等都必須進行缺失檢討。64
66, Issue 6, November-December 2006, p. 802.
Dwinght Ink, “An Analysis of the House Select Committee and White House Report on Hurricane Katrina,” pp. 800-807.
Dwinght Ink, “An Analysis of the House Select Committee and White House Report on Hurricane Katrina,” pp. 800-807; Charles R. Wise,
“Organizing for Homeland Security after Katrina: Is Adaptive Management What’s Missing?” p. 304; U.S. Congress & U.S. House of Representatives, A Failure of Initiative: Final Report of the Select Bipartisan Committee to Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina, pp.
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Dwinght Ink, “An Analysis of the House Select Committee and White House Report on Hurricane Katrina,” pp. 800-807.
Frances Fragos Townsend, “Letter to President George W. Bush,” The White House President George W. Bush, February 23, 2006, <http://
georgewbush-whitehouse.archives.gov/reports/katrina-lessons-learned/letter.
html>.
整備及應變的相關問題 通訊系統的中斷。
資訊不足的落差，卡崔娜颶風事件中危機擴大的共通原因是各級 政府可靠的資訊未迅速傳達到各相關單位。
缺乏部門間的協調聯繫。
行動方案失靈。
管理作為的不當。
有關災難性的整備工作應可賦予更多預防性的明確權力，使整體 災害防救的回應更迅速與明確。65
具專業經驗的人才嚴重流失
聯邦緊急應變管理總署自併入國土安全部後，高階官員相繼離 職，導致緊急應變領域具有專業經驗的人才嚴重流失。在卡崔娜颶風 肆虐時，國土安全部職司整備、應變與復原的聯邦緊急應變管理總署 相關部門的主管大多無參與重大災害搶救的實務經驗。66
U.S. Congress & U.S. House of Representatives, A Failure of Initiative:
Final Report of the Select Bipartisn Committee to Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina, pp. 151-160.
Dwinght Ink, “An Analysis of the House Select Committee and White House Report on Hurricane Katrina,” pp. 801-802; Donald C. Menzel, “The Katrina Aftermath: A Failure of Federalism or Leadership,” Public Administration Review, Vol. 66, Issue 6, November-December 2006, pp.
808-812; U.S. Congress & U.S. House of Representatives, A Failure of Initiative: Final Report of the Select Bipartisan Committee to Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina, pp. 151-160.
國土安全部部長布朗(Michael Brown)為共和黨籍律師，無災難應變管理經 驗；聯邦緊急應變管理總署署長契托夫(Michael Chertoff)未曾在緊急應變管 理總署任職，二人皆缺乏專業技術處理危機訊息與評估卡崔娜颶風，以致無 法準確動員所需的聯邦資源。此外，卡崔娜颶風時，職司整備、應變與復原 的聯邦緊急應變管理總署相關部門的主管早已離職，空出 500 個職缺，其中