地方政府融资平台为地方经济和社会发展筹 集了大量建设资金，在加强基础设施建设以及应对 国际金融危机冲击中发挥了积极作用。然而，地 方政府融资平台公司的快速发展也带来了一些挑 战。一方面，地方政府融资平台在数量出现了大 幅增长，根据审计署发布的35号公告，截至2010 年末，全国省、市、县三级政府共设立融资平台 6,576家。另一方面，地方政府融资平台融资规 模大幅增长，根据审计署发布的35号公告，截止 2010年末，地方政府融资平台债务余额为49,711 亿元，已给地方政府带来了较大的债务风险。
表1：2010年底全国地方政府性债务举措主体情况表 （金额单位：亿元）
举债主体 政府负有偿还责任的债务 政府负有担保责任的债务 其他相关债务 三类债务合计
金额 比重 金额 比重 金额 比重 金额 比重
地方政府融资平台 31,375 47% 8,144 35% 10,192 61% 49,711 46%
地方政府部门和机构 15,818 24% 9,158 39% 0 0% 24,976 23%
经费补助事业单位 11,234 17% 1,552 7% 4,404 26% 17,190 16%
公用事业单位 1,097 2% 305 1% 1,096 7% 2,498 2%
其他单位 7,585 11% 4,212 18% 1,003 6% 12,800 12%
合计 67,110 100% 23,370 100% 16,696 100% 107,175 100%
资料来源：审计署发布第35号公告
（二）地方政府融资平台风险类型
地方政府通过平台贷款方式筹集资金，对弥 补基础设施建设资金缺口，有效扩大内需，促进经 济平稳较快发展发挥了重要作用。但与此同时，由 于地方政府融资平台贷款规模大、期限长，用途监 督存在一定困难，信用风险仍需予以关注。另外，部分地方政府融资平台运作机制不健全，缺乏可持
续发展能力，自身风险也不容忽视。
地方政府融资平台风险形成和积聚涉及多层 面因素，包括宏观、中观和微观三个维度，并可 分为外部环境和内部运行两个角度，从宏观经济 环境和法律政策、地方财政状况和平台运营状况 三个层面构建地方融资平台风险类型与影响因素 的分析框架 （如表2）。
1、经济环境和法制政策风险
表3：2009年至今部分政策一览
日期 内容
2009年初
中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较 快发展的指导意见》，提出了“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工 具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。
2009年6月 强化对地方融资平台的授信风险管理，督促商业银行切实防范风险，针对贷款风险评估、贷款期限以及确 保第一还款来源等方面做出了较为细致的要求。
2009年10月 国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议指出，要规范地方政府及其平台公司的举债和担保承诺行为。
2009年10月 审计署对地方融资平台展开调查，主要查重复申贷、违规放贷、违规占地等问题。
2010年两会 张平、周小川、谢旭人三部长解读当前地方融资平台面临的问题，及下一步要采取的控制措施。
2010年5月 国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，部署加强地方政府融资平台公司管理。
2010年6月 国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求严格区分公益性和商业性项 目，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性项目，不再通过融资平台公司融资。
2010年7月
财政部、发改委、人民银行、银监会四部委联合下发《关于贯彻<国务院关于加强地方政府融资平台公司 管理有关问题的通知>相关事项的通知》，要求各省（区、市）人民政府在12月31日前上报加强地方政府 融资平台公司管理工作的落实情况报告。
2010年11月
国家发改委颁布的《国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问 题》，进一步规范投融资平台公司的债券融资行为，有效防范投融资平台公司和地方政府债务风险，更好
随着各地方政府投资金额的增加，可支配财 力远远无法满足庞大的资金需求。要对地方政府 融资平台及时清理和规范，控制地方政府融资平 台过度负债的风险。2010年6月，中央开始对 地方政府融资平台集中清理，很多地方政府已开 始着手整合和升级各类融资平台，潜在的债务风 险可能加快暴露。虽然地方政府表示债务整体上 基本可控，但在地方政府融资平台清理整合的操 作过程中，要防范政策层面上平台公司的债务风 险。以省市级实力较强的融资平台整合区县级融 资平台，区县级政府融资平台较多、较小，运作 大多不规范、不透明，其中实力较弱的融资平台 将可能取消，要防范债权悬空或者担保悬空的情 况。
2、地方政府财政风险
地方政府融资平台的债务还款主要包括三种 情况 ：一是项目本身无任何收益来源，由地方政 府承诺还款；二是项目本身有部分收益，但不足 以覆盖全部还款来源，部分债务仍需得到地方政 府的支持；三是项目自身收益足以偿还债务。但 总体来看，自身收益足以偿还债务的项目很少，
大部分债务的偿还仍需地方政府支持。因此，地 方政府的财政收入就直接影响融资平台的偿债能 力，地方政府支持融资平台偿债的资金主要来源 于地方一般预算收入和土地出让金收入两个方 面。
尽管国家法律法规和国务院文件均要求严格 限制地方政府的违规担保，但地方政府融资平台的 债务本质上就是地方政府的隐性负债，地方政府融 资平台债务的增长实际上使得地方财政的风险不断 积聚，特别是当地方政府融资平台债务增速大大超 过地方财政收入增速时，巨大的本金和利息支付使 得地方政府财政负担和压力大大增加。
地方政府融资平台资产盈利质量不高的原 因还集中在地方政府往往将一些盈利能力不高或 不能产生盈利的资产注入所属地方政府融资平台
以壮大后者资产规模，这使得地方政府融资平台 公司盈利资产结构单调，普遍集中在土地储备、
污水处理等资产上，盈利资产单一，风险分散程 度不高，抗周期波动的能力不强。而土地使用权 出让收益成为了地方政府融资平台盈利的重要 来源。根据审计署发布第35号报告，有78个市 级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于 100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。
而且，部分地方的债务偿还对土地出让收入依赖 较大。至2010年底，地方政府负有偿还责任的债 务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的 债务余额为25,473.51亿元，共涉及12个省级、
307个市级和1,131个县级政府。土地出让收益 是地方政府偿还融资平台贷款的重要来源之一，
为偿还融资平台贷款，地方政府具有进一步推高 土地出让价格的动机，中央与地方在土地价格上 的博弈将使得国家对房地产行业的宏观调控效果 受到影响。
表4：2007～2010年土地出让收入、地方财政收入 年度 2007年 2008年 2009年 2010年 土 地 出 让 收 入
（万亿元） 1.30 0.96 1.59 2.91 地 方 财 政 收 入
（万亿元） 2.27 2.33 3.26 4.06 占比 57.27% 41.20% 48.77% 71.67%
资料来源：国家财政部，鹏元整理
2010年，全国土地出让收入高达2.91万亿 元，同比增长了83.02%，而地方政府融资平台通 过转让土地使用权获得的转让收入更多，这使得 地方政府融资平台的盈利水平在很大程度上受房 地产市场景气程度的影响。2010年4月以来，随 着新“国十条”等房地产调控一系列“组合拳”
的出台，地产市场格局出现变化，一些地方优质 地块出现“流标”，地块“流标”的出现给以土 地财政为主的地方政府融资平台敲响了警钟，地 方政府负债率不断攀升，影响地方政府平台的还 债能力。
此外，地方政府融资平台普遍存在着通过土 地抵押进行贷款融资的现象，这使得银行承担了 土地价格变动的市场风险。随着银行对地方政府 融资平台风险控制程度的加强，一些地方政府融 资平台的信用风险可能会凸显。
3、地方政府融资平台经营风险
（1）出资不实
一些地方政府融资平台在设立之初就不规 范，主要表现就是出资不实。常见的情况有将一 笔资金来回周转，用作几个融资平台的注册资本 金，甚至将地方政府融资平台关联公司获取的银 行贷款挪用做资本金；另外，还有地方政府将政 府部门办公楼等公益性设施注入融资平台充当资 本金，而且只是名义上划转，没有合法有效的产 权过户手续和验资程序，使得地方政府融资平台 项目贷款资本金难以真实反映3。
同时也注意到，目前很多地方政府融资平台 往往同时进行多个项目建设，很多地方政府融资 平台在一个项目获得银行贷款后，将融入的资金 作为另一个项目充当资本金，进行滚动开发。随 着建设项目增多，项目配套资本金到位压力明显 增大，可能存在融资平台为绕过项目资本金不足 的障碍，以种种途径套取银行资金充当项目资本 金的行为，有的项目完全依赖银行信贷资金，项 目资本金到位情况难以核实，这对后续的信贷管 理将带来很多的风险隐患。
（2）主体定位模糊
目前各类融资平台基本上都由地方政府筹 划、建立并直接或间接出资，主要负责人由地方 政府相关部门领导兼任，受地方政府委托从事市 政项目开发和建设任务。特别是一部分地方政府 融资平台还实行“一人马、两块牌子”的体制，
既作为融资平台为地方政府建设项目进行融资，
又作为地方政府行政部门承担城建资金的归集和 管理职能。这样一来，地方政府融资平台名义上
又作为地方政府行政部门承担城建资金的归集和 管理职能。这样一来，地方政府融资平台名义上