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目 录 CONTENTS2011年07月 季刊 第二期 109
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我国城投债现状研究...李宇飞
一、中国城投债的发展历程... 4
二、现状分析... 5
三、中国城投债的意义... 9
地方政府融资平台建设的模式分析...杨建华 一、引言... 12
二、国外主要的融资模式比较... 13
三、我国地方政府主要融资模式... 15
四、各种融资模式应用中存在的问题与建议... 18
地方政府投融资平台与城市化发展研究...肖上贤 一、中国城市化发展现状... 20
二、地方政府投融资平台在城市化发展中发挥的作用... 21
三、城市化发展中地方政府投融资平台存在的问题... 22
四、如何进一步发挥地方政府投融资平台在城市化发展中的作用... 24
美国市政债券与中国城投债对比...唐春连 一、市政债券... 27
二、城投债... 27
三、美国市政债券与中国城投债对比... 28
地方政府投融资平台债务风险问题研究...刘洪芳 一、地方政府投融资平台发展现状... 35
二、地方政府投融资平台债务风险状况... 36
三、19号文及相关细则对控制投融资平台债务风险的要求... 37
四、防范地方政府投融资平台债务风险的政策建议... 40
地方投融资平台的规范化发展策略研究...毕 柳 一、地方投融资平台的发展历史及功能... 42
二、地方政府投融资平台发展过程中出现的问题... 43
三、针对相关问题的规范化发展策略研究... 45
地方政府融资平台的债务风险分析...叶晓珊 一、地方政府融资平台产生背景... 48
二、地方政府融资平台的债务风险... 49
城投债税收问题研究...李慧杰 一、我国城投债税收问题... 54
二、给予城投债税收优惠面临的难题... 56
三、应采取的措施... 58
散文...汪 涛 食忆... 60
我国城投债现状研究
文/鹏元资信评估有限公司 研究发展部 李宇飞
摘 要：城投债是在我国当前特定的经济环境下的产物，对缓解我国城市化过程中地方政府资金不足起到 了非常重要的作用。本文就我国城投债的发展历程作一全面回顾，然后就城投债的现状进行详尽分析，最后阐 述了大力发展城投债的意义。
关键词：城投债 城市化 市政债券
Abstract: Urban construction investment bond is the product of our current special economic environment, and plays the important role on the ease the local government shortage of funds on the urbanization process. This paper made a comprehensive review on the development process of the urban construction investment bond, then analysized its status detailedly, and at last explained the significance of the dvelopment of urban construction investment bond.
Keyword: Urban Construction Investment Bond Urbanization Process Municipal Bond
一、中国城投债的发展历程
中国的城投债诞生于上海。1992年7月22 日，为拓宽城市建设融资渠道，经上海市人民政 府批准和授权，上海市专门成立了一家对城市建 设和维护资金进行筹措和管理的城市建设专业投 资和开发控股公司——上海市城市建设投资开发 总公司。1993年4月15日，该公司第一次发行城 市建设债券，发行金额为5亿元，发行期限2年，
票面利率为10.5%，成为中国第一只城投债，从 而揭开了中国债券发展的新篇章。自此，各地政 府纷纷效仿上海，一时间中国的城投公司如雨后 春笋般不断涌现，城投债发行规模不断增加。中 国的城投债主要依托于企业债券市场，从品种上 看，主要包括企业债、中期票据和短期融资券，
其发展大致经历了四个阶段。
（一）起步阶段
2005年以前，中国城投债基本为中央企业 债，发债主体集中于直辖市和大型省会城市，发 行量非常有限。
（二）快速发展阶段
2005年后，地方企业债的启动使城投债发 展步伐明显加快。上海市城市建设投资开发总公 司于2005年7月率先发行了总额30亿元的地方企 业债，此后城投债全部被纳入地方企业债范畴。
企业债发行政策的调整降低了债券发行门槛，推 动城投债发行数量和规模快速增长和扩大。从企 业债来看，城投债成为企业债的重要品种，2008 年城投类企业债共发行363亿元，占企业债发行 总额的15.24%。截至2008年末，中国城投类企
业累计发行企业债、中期票据和短期融资券共计 126只，累计金额金额达到1,609.9亿元。
（三）跨越式发展阶段
进入2009年，中国实施积极财政政策，扩 大投资规模，地方政府也加大了基础设施投资。
2009年3月，中国人民银行联合银监会发布《关 于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快 发展的指导意见》（ 银发[2009]92号）的文件，
提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发 行企业债、中期票据等融资工具”。在宽松货币政 策和积极财政政策的大背景下，大规模基础设施建 设资金需求带动企业债市场升温，发行制度变革1 以及债券增信方式创新在本年度被广泛应用并进一 步深化，而货币供应量延续了高速增长的态势，充 裕的流动性推动了信用债市场的快速增长，企业债 市场发行总量突破4,000亿，规模和期数均创历史 新高。在企业债的强势带动下，2009年城投债也 发展迅猛。2009年1至12月，全国共发行城投公 司企业债券108只，发行金额为1,530亿元，发行 期数和发行金额分别是2008年全年发行量的5.14 和4.21倍；城投公司中期票据共发行12只，发行 金额为512亿元；城投公司短期融资券共发行11 只，发行金额为173亿元。
（四）规范发展阶段
2009年各地方政府大规模的基础设施建设，
导致地方融资平台债务规模迅速膨胀。为有效防范 财政金融风险，加强对地方政府融资平台的管理，
国务院于2010年6月10日下发了《国务院关于加 强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，
导致城投债发行一度陷入了停滞。2010年7月30 日，财政部、发展改革委、人民银行、银监会四部 委下发了《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资 平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》，
城投债发行又逐渐恢复。2010年11月20日国家发
1 企业债由“批准制”变为“核准制”，发行制度更加市场化，
“核准制”以市场需求为导向，只要企业符合相关发债条件，不 违反国家有关产业政策即可以申请发行企业债。
改委办公厅下发了《进一步规范地方政府投融资平 台公司发行债券行为有关问题的通知》，分别对加 强地方融资平台管理的一些细节进行了说明，城投 债发行进入一个规范发展阶段。
截至2010年12月31日，我国共发行城投债 421只，累计金额6111.4亿元，其中，企业债有 311只，金额共计4118.4亿元，中期票据33只，
金额894亿元，短期融资券77只，金额为1099亿 元。从表1可以看出，在已发行的城投债中，无 论是从发行期数和发行金额来看，企业债都占据 了绝大部分，占比分别为73.87%和67.39%；中 期票据发行期数较少，只有33只，但是由于单笔 发行金额较大，总金额占城投债总额的14.63%；
而短期融资券虽然发行期数远多于中期票据，但 由于单笔发行金额较小，因此两者在发行总金额 上相差不大。
表1：截至2010年12月31日城投债发行分类汇总表
城投债 类型
发行期数
（只）
发行金额
（亿元） 期数比例 金额比例 企业债 311 4118.4 73.87% 67.39%
中票 33 894 7.84% 14.63%
短融 77 1099 18.29% 17.98%
汇总 421 6111.4 100% 100%
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二、现状分析
（一）企业债
从2002年-2010年各年发行的企业债的期数 和金额来看，2009年之前，城投企业债虽然发展 较快，基本上保持一个稳定的速度，基本上属于 一步一个台阶。而到了2009年，城投企业债则得 到一个爆炸式发展，使得2009年成为城投债发展 的里程碑的一年。2009年发行了108期，发行金 额为1530亿元，为2002年-2008年发行总期数 的1.45倍和发行总金额的1.51倍。这其中原因主 要是中国为了应对经济危机所采取的扩张性财政 政策和宽松性货币政策的原因。2008年11月，
中央政府出台4万亿经济刺激计划，其中，中央 投资1.18万亿元，其余资金来源于地方配套和民 间资金，而城投企业作为地方政府的融资平台承 担了筹集资金的职能。
表2：2002-2010年城投债发行期数和规模
年份 发行期数（只） 发行金额（亿元）
2002年 2 30
2003年 4 83
2004年 2 34
2005年 9 109
2006年 13 162
2007年 23 232.5
2008年 21 363
2009年 108 1530
2010年 115 1516.5
总计 297 4060
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从城投企业主体信用结果来看，由于我国 对发债主体限制较严，只有达到A级以上的企业 才可以有资格发行企业债券，因此已发行债券的 城投企业的主体级别都在A级以上。但是，从整 体来看，城投债的主体评级一般都不是很高，主 要集中在AA-、AA和AA+三个级别。而A、 A+、
AAA则相应递减，基本呈正态分布。这主要原因 在于一般城投公司的收入结构比较单一，其从事 公共产品提供的特征使得利润较薄，政府财政补 贴是公司利润的主要来源。
表3：截止2010年12月31日城投企业主体级别分布表
主体 级别
发行期数
（只）
发行金额
（亿元） 期数比例 金额比例 - 22 254.4 7.07% 6.18%
A 2 13 0.64% 0.32%
A+ 22 187.8 7.07% 4.56%
AA 121 1605 38.91% 38.97%
AA- 78 846.2 25.08% 20.55%
AA+ 41 710 13.18% 17.24%
AAA 25 502 8.04% 12.19%
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相对于企业主体评级，城投债的债项等级则 比较高，多数集中于AA与AAA之间。这是因为 城投企业在发行债券时多数采取了不同方式的增 信，从而大大提高了其债券级别。其中在2008 年之前，担保方式比较单一，主要依靠银行提供 不可撤销的连带担保，从而使得这些债券的级别 为AAA，在这段时期内有53只债券都经过银行担 保，所有信用等级为AAA。而在在2007年10月 12日银监会发布《关于有效防范企业债担保风险 的意见》，叫停银行担保之后AAA级别的债券则 大幅下降，有50只。这样，企业债券的级别也多 集中于AA和AA+，和城投企业的长期主体评级基 本保持一致。
表4：截止2010年12月31日城投债债项级别分布表
债项 级别
发行期数
（只）
发行金额
（亿元） 期数比例 金额比例
A+ 2 10 0.64% 0.24%
AA 101 1150.3 32.48% 27.93%
AA- 5 35 1.61% 0.85%
AA+ 100 1304.6 32.15% 31.68%
AAA 103 1618.5 33.12% 39.30%
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从增信方式来看，在2007年10月银监会叫 停银行对债券进行担保之前，几乎所有城投企业 发行债券都采取银行担保方式。在2008年后，
由于银行退出对城投债的担保，从而使得城投企 业不得不寻求其他方式进行债券增信。这主要有 第三方担保、抵押担保、质押担保以及这三种方 式的混合使用。在银行担保之外的增信方式中，
第三方担保有95只，发行金额为1335.4亿，分 别占总数的30.55%和32.43%，其次为质押担保 和抵押担保以及两者的混合使用，这三者共发行 95只，发行金额为1178.8亿，所占比例分别为 31.19%和28.63%。最后，无增信方式发行债券 也有49只，总金额为737亿元。
表5：截止2010年12月31日城投债增信方式
增信方式
发行 期数
（只）
发行金额
（亿元）
期数 比例
金额 比例
抵押担保 23 262.8 7.40% 6.38%
抵押担保、
质押担保 9 92.5 2.89% 2.25%
第三方担保 95 1335.4 30.55% 32.43%
风险准备金 1 15 0.32% 0.36%
设立偿债基金 10 149.7 3.22% 3.63%
无增信方式 49 737 15.76% 17.90%
银行担保 54 657.5 17.36% 15.96%
银行流动性支持 4 35 1.29% 0.85%
质押担保 65 823.5 20.90% 20.00%
质押担保、
第三方担保 1 10 0.32% 0.24%
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从单笔发行金额来看，所有城投债发行规模 都大于3亿2，绝大部分城投企业发行债券的总金 额在7-10亿，其次是10-15亿，单笔高于15亿的 债券有65只，而发行金额在3-5亿的比较少，只 有26只。这主要是由于城投企业多数投资于城市 建设等基础设施上，而这些项目的主要特点是投 资期限长，投资资金较大，较小资金很难满足资 金需求，因此，城投企业在发行债券也主要集中 7亿以上的债券。
表6：截止2009年12月31日城投债单笔发行金额分 布表
单笔发行金 额（亿元）
期数
（只）
金额
（亿元） 期数比例 金额比例
<=5 26 108.4 8.36% 2.63%
5-7 20 125.8 6.43% 3.05%
7-10 114 1074.7 36.66% 26.10%
10-15 86 1199.5 27.65% 29.13%
>15 65 1610 20.90% 39.09%
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2 在1998年-2002之间有4期发行金额在3亿元以下，而且期限 较短都为三年，均已经到期。这4期分别为98湖南建设、98大连 建设债券、98苏交投债和99川投债。
从债券期限来，也主要以中长期为主，其中 7年期和10年期则占据了绝大部分，这也是由于 城投债的资金使用目的决定的。具体来说，7年 期的总共发行了137只，发行金额为1850.7亿，
占城投债总额的44.05%和44.94%；10年期的 共发行了82只，发行金额为1253亿，占总额的 26.37%和30.42%。而3年期、8年期和20年以上 的债券最少，分别只有8只，9只和2只。
表7：截止2010年12月31日城投债发行期限分布表
债券期限
（年）
期数
（只）
金额
（亿元） 期数比例 金额比例
3 8 50.4 2.57% 1.22%
5 26 306.5 8.36% 7.44%
6 31 304.8 9.97% 7.40%
7 137 1850.7 44.05% 44.94%
8 9 98 2.89% 2.38%
10 82 1253 26.37% 30.42%
15 16 230 5.14% 5.58%
20 2 25 0.64% 0.61%
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从城投企业所处的行业分布来看，绝大部 份企业都是城市基础设施建设类，其次为建筑 与工程和多领域控股行业，这三类城投企业发 行期数和发行金额占总到发行总数的83.28%和 83.41%。这主要也和城投企业设立的初衷和定位 又很大关系的，城投企业在设立之初就是定位于 为城市基础设施建设进行融资和投资，因此也就 集中于这个行业。具体来说，城市基础设施建设 类城投企业发行了167只，发行金额为2116.4亿 元，分别占城投债发行总额的53.7%和51.39%；
建筑与工程类城投企业发行了51只，发行金额为 676亿；多领域控股类城投企业发行了41只，发 行金额为643亿。房地产开发、复合型公用事业 以及资产管理等行业类城投公司，无论是发行期 数和发行金额所占比例不到10%。
表8：截止2010年12月31日城投企业行业分布表
行业分布 期数
（只）
金额
（亿元）
期数 比例
金额 比例 城市基础设施
建设 167 2116.4 53.70% 51.39%
多领域控股 41 643 13.18% 15.61%
房地产开发 11 123 3.54% 2.99%
复合型公用事业 6 85.5 1.93% 2.08%
公路与铁路 4 47 1.29% 1.14%
建筑与工程 51 676 16.40% 16.41%
综合类行业 22 302.5 7.07% 7.35%
资产管理 9 125 2.89% 3.04%
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从城投债的地区分布来看，主要集中在四 个直辖市以及东南沿海发达地区。这主要是由于 这些地区经济较为发达，城市化进程较快，城市 建设也需要大量资金。另一方面这些地方财政收 入也相对比较多，可以对城投企业发行债券给予 必要的财政支持。不过，令人意外的是，作为一 个经济欠发达的省份，安徽省的城投债规模比较 大，仅次于江苏、浙江和北京，据全国第四位，
这主要是由于安徽地方政府比较重视，积极推动 的结果。
从城投债发行主体所在的地区的行政级别 看，主要位于地级市和直辖市。具体来看，地 级市城投企业共发行了140只债券，发行金额 为1663.8亿元，分别占据了总数的45.02%和 40.4%。而直辖市城投企业发行了66只债券，
金 额 共 计1065.2亿元，分别占到21.22%和 25.86%。从发行期数和发行金额来看，地级市城 投企业发行的单笔金额要小于直辖市城投企业，
这主要也是因为直辖市拥有更多的财政收入可以 对该地区的城投企业给予更多的财政支持。
图1：截止2009年12月31日城投债地区分布图
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60 50 40 30 20 10 0 800
700 600 500 400 300 200 100 0
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此外，进入2009年后，城投债表现出来的 最大特点就是其发行企业所在的城市级别迅速下 降， 09年之前地级市城投企业发行债券只有20 期，而2009年地级市城投企业城投企则新增48 只，几乎之前的2倍。而县级城投企业则增加更 为迅猛，09年之前只有1家县级城投企业发行1只 城投债，而2009年则新增发行了16只城投债。
这一方面反映出09年城投债的发展迅猛，另一方 面，随着城投债所处的城市级别的下降，城投债 风险也不断增加，必须引起足够的重视。
表9：截止2010年12月31日城投债所处城市级别状 况及变化
所属级别 期数
（只）
金额
（亿元） 期数比例 金额比例 地级市 140 1663.8 45.02% 40.40%
省会城市 58 846.8 18.65% 20.56%
省级 30 346.6 9.65% 8.42%
县级市 17 196 5.47% 4.76%
直辖市 66 1065.2 21.22% 25.86%
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从评级公司来看，现在市场进行评级的公司 主要有五家，大公国际无论是评级期数还是评级 金额都占据领先优势，中诚信国际和联合资信的 所占份额其次，上海新世纪份额和鹏元资信则相 对较少。
表10：截止2010年12月31日城投债评级机构分布表
评级机构 期数
（只）
金额
（亿元） 期数比例 金额比例 大公国际 99 1345 33.33% 33.13%
联合资信 66 857.8 22.22% 21.13%
鹏元资信 24 272.5 8.08% 6.71%
上海新世纪 40 629 13.47% 15.49%
上海远东 2 30 0.67% 0.74%
中诚信国际 66 925.7 22.22% 22.80%
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（二）中期票据
2008年12月22日，上海市城市建设投资开 发总公司发行第一只城投中期票据。截至2010 年12月31日，共有19家城投企业已经发行33只 中期票据，累计发行金额894亿。从发行期限来 看，这些中期票据的期限绝大部分都是5年，其 余为3年期和8年期的，分别有9只和1只。这主要 是因为，这些城投企业发行中期票据多数用于补 充运营资金，偿还银行贷款，调整资产结构，因 此期限不是很长。从发行金额来看，这些中期票 据的发行金额绝大部分都在10亿以上，50亿以上 的有8只。从主体级别来看，这些城投企业的主 体级别都比较高，一半以上的城投企业为AAA级 别，只有广西投资集团有限公司级别较低，为AA 级，但是公司发行的债券经中债信用增进投资股 份有限公司提供担保后，债项级别提升为AAA。
其余的城投公司主体级别均为为AA+。除了10 桂投资MTN1外，其余中期票据都没有采取增信 措施，因此发行的债券的级别也和其主体级别一 致。从区域分布来看，主要是分布在直辖市。
其中，北京最多有4家城投企业，共发行10只债 券，占总数的35.35%；其次是上海有3家城投 企业，发行发行了5只债券，发行金额占总数的 20.13%。从城投企业所分布的行业分布来看，有 7家属于多领域控股行业，6家属于综合类行业；
从评级机构来看，主要是由大公国际和中诚信国 际所占据。
（三）短期融资券
截止2010年12月31日，共有32家城投企业发 行了77只短期融资券，发行金额达到1099亿元。
由于短期融资券发行期限较短，多数都在一年内，
因此，大部分已经到期。从发行金额来看，单笔发 行金额绝大多数在5-20亿之间，最高为68亿，最少 为3亿。从承销方式来看，短期融资券都采取余额 包销方式。从发行企业的主体级别来看，整体级别 介于企业债和中期票据之间，其中有6家企业主体 级别为AAA，12家企业主体级别为AA+，主体级别 为AA有12家，其余AA-和A+分别有3家和1家。从 债券的评级结果来看，所有级别都为A-1，为短期 信用级别中最高的。从短期融资券地区分布来看，
主要集中在中东部发达省份，其中江苏省最多，共 发行了19只债券，累计金额为352亿元，其次是北 京和上海分别发行了12只和11只，发行金额分别 为210亿和123亿元。从城投企业所处的行业分布 来看，综合类行业和公路与铁路占据了绝大部分，
两者总发行57只，合计发行金额为920亿元，所占 比例达到74.03%和83.71%。从评级机构来看，中 诚信国际最多，其次是联合资信。
三、中国城投债的意义
当前中国地方财政普遍面临较大压力，市 政建设的投资空间有限，依靠银行贷款并不能完 全解决巨大的资金缺口。城投债的出现有利于融 资渠道多元化，也更适合市政建设的资金需求特 点。与此同时，城投债促进了金融市场发展，有 利于提高直接融资比例，转移银行体系风险，降 低地方政府隐性债务规模。此外，城投债所募资 金用于基础设施建设，这一领域的投资对于中国 经济社会发展具有基础性和先导性作用，符合
“保增长、扩内需”的政策要求。
（1）扩展融资渠道，缓解地方政府财政 困境的必然选择，推动城市建设
现阶段是中国城市化进程的重要阶段，处 于城市化发展的高速时期，对城市基础设施建设
的需求不断高涨。根据有关预测，“十一五”时 期，仅全国城市污水处理设施建设和垃圾处理设 施建设的投资需求就在2,000亿元左右。城市建 设投资的总量需求如此巨大，单靠地方政府本身 的财政收入和中央政府的转移支付额远远不够。
从世界各国的经验看，城市财政赤字的弥补 方式主要是发行市政债券。可以说，市政债券从来 就是与城市财政缺口和城市财政赤字密切相关的经 济范畴，完全由政府包揽基础设施建设基本无法实 行。目前中国采取由中央政府发行国债，再转借给 地方政府的办法实属无奈之举，非长久之策，因为 这种变相操作的代价和风险也是很大的。
而在短期内，地方政府又不能突破《中华人 民共和国预算法》的限制，发行地方政府债券，
而城投债的出现以及其特有的先天优势，对于中 国现阶段地方政府缓解城市建设资金，推动中国 城市化建设来说，无疑具有重要的实际意义。
（2）深化政府财政体制改革
1994年财税改革取得了巨大成就，但是，
分税制在制度配套改革方面还有待完善，与十七 大报告提出的“健全中央和地方财力与事权相匹 配”的财政体制还有很大差距。一方面，政府间 事权划分不规范、不清晰，政府间事权交叉的现 象时有发生；另一方面，税权高度集中于中央，
相对独立的地方税体系尚未建立，地方财权、财 力相对于中央而言有所削弱。这就造成了地方政 府财力和事权责任的严重不对等，导致地方政府 尤其是基层政府的财政困境。
由于目前中国各级政府间事权划分不清，财 政职能不明确，特别是普遍性的财力匮乏，各级 地方政府基本无力提供这些公共产品。有的无可 奈何地继续“欠帐”，有的则不切实际地“把公 共产品推向市场”。此乃中国经济转轨时期典型 的财政职能缺位现象。当地方政府在现有体制下 难以通过努力解决自身的财力问题时，而发行市 政债券又被法律禁止的前提下，城投债的出现，
部分原本由财政来安排的基础项目，通过社会资 金来完成，从而缓解了财政状况，进而有利于财 政体制改革的进一步深化。
（3）稳定经济发展，加快经济恢复
城投债作为目前中国特殊国情的产物，是 中国的准市政债券，在一定程度上承担了市政债 券的职责，充当了贯彻财政政策方针的重要工 具。它可以与税收、财政支出、政府预算等其他 财政政策相配合，通过发行或偿还债务、选择投 资方向和规模、发行不同的债券等，共同影响财 政政策的扩张或紧缩效应，调节社会总需求，优 化产业结构，稳定经济波动，促进区域经济的健 康、稳定和协调发展。一方面，地方政府可以根 据区域经济运行状况，在地方债券的期限结构、利率设计和发行规模等要素中进行权衡和选择，
从而可以对地方经济进行一定反周期调控；另一 方面，城投债作为中国债券市场的组成部分，还 可以改变储蓄和投资结构，优化区域资源配置。
对于储蓄利率较高而投资不足的地方，政府就通 过城投公司这个融资平台发行城投债券，吸收民 间资本，因势利导，扩大投资规模，优化投资结 构，并进一步带动社会投资的增加，提高资金使 用效率，促进区域资源的高效配置。
（4）对中国债券市场乃至金融市场的补 充和完善
改革开放后，中国的债券市场得到快速发 展，取得了巨大成就，但是总的来说，中国的债 券市场规模较小，发展远远落后于西方发达国 家。截至2010年末，债券余额达到20.17万亿 元，而同期我国GDP为39.90万亿，债券市场规 模占GDP的比重约为50%，远远低于而西方发达 国家债券市场总规模占GDP的比重；2010年美 国和日本的债券市场规模占GDP的比重都已超过 200%，分别为245%和243%。债券市场作为一国 金融市场的重要组成部分，中国债券市场也正逐 步融入国际金融市场。发展经济和宏观货币政策 的实施都需要债券市场的发展和繁荣。而城投债
作为债券市场的一部分，城投债安全性比市政债 券债低，但是比一般企业债券要高。加快城投债 发展，可以丰富债券市场，为投资者提供一个安 全性高，收益稳定的投资品种。同时，也是将民 间资本引入地方基础设施和公用事业建设的一条 有效途径。
（5）为今后发行市政债券提供宝贵经验
现阶段，一方面，随着中国城市化进程的加 快，基础设施的资金缺口不断增加；另一方面，中国债券市场的发展和完善，各项规章制度的进 一步健全，金融产品不断丰富，投资主体日益多 元化。这些都表明中国已基本具备了发行市政债 券的外在条件，特别是发行收入债券的条件。但 是发行市政债券的主要障碍就是地方政府缺乏相 应的管理和运行经验。而从1993年上海市城市 建设投资开发总公司发行第一只城投债开始，中 国城投债的发展已经经历了将近20年。而经过这 近20年的发展，城投债无论是在具体运作和风险 控制上都取得巨大成功，得到了空前发展。城投 债作为中国的准市政债券，无论是在发行程序和 资金用途上，还是偿债资金来源以及信用级别等 方面更都接近于收入债券。因此，城投债的发展 经验可以作为地方政府发行市政债券的试金石，
为中国在今后适当的条件下，以收入债券为突破 口，推动中国市政债券发展提供宝贵管理经验。
（6）发展城投债可以为中介机构提供广 阔的发展空间
从目前债券市场来看，城投债作为中国债 券市场的重要组成部分，其发展对整个债券市场 乃至金融市场的发展都起到很大的推动作用。城 投债的快速发展，必然会推动中国债券市场的迅 速蓬勃发展。而债券市场的发展过程中，需要大 量中介机构参与其中，这包括债券发行过程中的 服务咨询公司、法律财务会计事务所、信用评估 机构及证券商经纪人，他们在债券的发行人和潜 在投资者之间提供相关信息和服务，起到沟通和 缓冲作用，可以降低投资中的信息不对称，从而
起到降低风险的作用。然而，现阶段中国的中介 服务机构比较缺乏，缺乏足够的专业中介服务机 构，进而在很大程度上限制了债券市场发展。因 而，城投债的发展将会对中国的中介服务机构发 展起到重要的推动作用。
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地方政府融资平台建设的模式分析
文/鹏元资信评估有限公司 证券评级二部 杨建华
摘 要：融资模式是化解地方政府融资困境的手段。本文对国外地方政府的主要融资模式进行比较，对其 适应性进行探讨和经验总结。在此基础上，对这些融资模式在国内的适应性进行分析。最后就国内地方政府融 资模式发展中存在的问题进行总体分析，并提出相应的政策建议。
关键词：融资 融资模式 地方政府
Abstract: Financing models are the keys to financing difficulty for local government. This article introduces the main financing models of government abroad, and then studies their characteristics and suitability in China. At the end, we gives countermeasures according to the existing problems in the market.
Keyword: Financing Financial Model Local Government
一、引言
目前，中国正处于工业化、城市化快速发展 的时期，工业化、城市化水平的不断提升对公共 物品提出了更高的要求。地方政府一直发挥着公 共物品供给的重要作用。同时，地方政府投资对 区域经济增长、供需总平衡、产业结构的优化等 方面作用重大。
充足、稳定的资金来源是地方政府投资职 能和公共物品的供给得以实现的前提和基础。然 而，1994年分税制改革后，地方财政收入的增长 明显滞后于支出需求的快速增长。2001-2010年 期间，地方财政收入年均复合增长率为20.11%，
而地方财政支出年均复合增长率为21.11%，财 政收支缺口达到3.3万亿元。考虑了预算外收入 后，2001-2008年，地方政府收入年均复合增长 16.76万元，支出年均复合增长率达到18.60%，
2008年收支缺口达到2.42万亿元，地方政府资
金不足的矛盾日益突出。公共职能扩张与财力不 足的矛盾十分突出，客观上要求政府深化投融资 改革, 搭建融资平台,开拓资金渠道, 为基础设施、
公共设施建设和重点领域战略性开发筹措资金。
融资模式，是指社会资金由盈余部门（资 金供给者）向赤字部门（资金需求者）转移的形 式、手段、途径和渠道，也可以说，是储蓄向投 资转化的形式、手段、途径和渠道。地方政府融 资模式，就是地方政府作为资金需求者从资金供 给者手中直接或间接获取资金的形式、手段、途 径和渠道。地方政府融资模式的选择与一般企业 或个人融资方一样，是在融资成本、融资便利 性、控制权的保护、资金使用期限等约束性条件 下寻求最优方案。但是，地方政府融资模式的选 择具有更强的特殊性，受到宏观政策、政府信用 和投融资项目等方面的制约。
本文从融资模式的角度探讨地方政府融资，
比较国外融资模式，有利于发现我国现有地方政 府融资模式的成因、发展；有利于总结现有模式 的经验与不足，并探讨未来地方政府融资模式发 展的趋势，从而为地方政府融资方式的多样化、
合理化和可持续发展提出相应的政策建议。
二、国外主要的融资模式比较
在美国、日本、英国、德国和澳大利亚等发 达国家都有很发达的地方政府融资体系。但是，
这些融资模式又因为其制约条件、创新环境和政 策约束等影响，而各具特色。比较这些成熟的融 资模式，对我国地方政府融资模式的发展方向具 有一定的借鉴作用。
（一）市政债券融资模式
市政债券（Municipal Bonds）是地方政府及 其授权机构为筹集资金而发行的债券，是地方政 府公债体系的重要组成部分。世界上规模最大和 最完善的市政债券市场在美国，2008年末全美市 政债券的未偿付余额为26,361亿美元。
按偿付资金来源和担保形式不同，美国市政 债券分为收益债券( Revenue bonds)和一般责任债 券( General obligation bonds)。两者的信用基础是 不同的：一般责任债券的信用基础是地方政府当 局的征税权利，在这一点上，一般责任市政债券 与国债具有某些相同之处。收益债券的偿还资金 来源于融资投入的市政项目所取得的收益。
市政债券的融资模式主要有以下几个方面的 特点：（1）对市政债券的举债权、举债规模和 资金使用范围的限制。地方政府发行债券须通过 公众投票；为了遏制美国市政债券历史上的“地 方政府无节制发债”现象, 美国许多州宪法都对 市政债券规模加以限制；联邦政府和许多州政府 以法律形式严格禁止州和地方政府通过债务融资 来弥补财政赤字。（2）广泛的信用增级与保险 服务。市政债券的发行一般都要有金融担保和商
业保险。投保债券一旦违约，保险公司就有代为 偿还债务的责任。通过保险，市政债券偿付能力 增强，违约风险得到降低。（3）专业信用评级 机构也会给市政债券进行信用评级。评级机构对 一般责任债券进行评级时，主要考虑发行人即发 债地方政府的债务结构、发行人坚持稳健预算政 策的能力、税收收入与其他收入、宏观社会经济 环境。
美国市政债券得到了长足发展，其主要原因 在于：（1）拥有发达的债券市场和投资者。发达 的金融体系和成熟的中介机构为市政债券发行提 供了完善的金融服务。本身规模庞大的债券市场 和众多的机构投资者和个人投资者为市政债券提 供了广泛的需求。（2）严格的监管体系。首先，
由州议会对债权发行权和发行规模的进行限制有 效防范了债券滥发，制约了地方政府的负债结构 和规模；其次，证券交易委员会（SEC） 市政债 券办公室和市政债券规则委员会（MSRB）严格的 双重监管为债券投资者的利益提供了保护机制。
（二）银行借贷模式
银行借贷是企业主要的融资方式，也是地方 政府进行地方经济和社会建设的主要融资来源之 一。为地方政府提供融资的银行机构一般包括两 类，一是专业的开发银行，二是商业银行。
专业开发银行是筹集基础设施项目资金的一 个重要渠道，特别是在供水、垃圾收集处理以及 地方道路等设施方面。通过专业开发银行融资的 期限普遍较长，也要求专业开发银行具备相应的 长期资金来源。在西欧等发达国家，开发银行资 金主要来自于合同性储蓄机构和其他长期资金；
在日本，邮政储蓄、邮政储蓄基金和部分养老金 基金是开发银行资金的主要来源；但是在发展中 国家，这种基础设施专业开发银行多数以政府资 金为主，成为了一种准政府投融资机构。商业银 行贷款常被用作地方政府借贷融资的补充，主要 以项目建设流动资金贷款为主。
银行借贷模式在日本的地方政府融资中应用 较多，而且其运作模式较为特殊。日本政府为实 现一定的产业政策和其它目标，通过国家信用方 式筹集资金，由财政统一掌握管理。按照政策性 与有偿性兼顾的原则，政府将资金贷款给专门的 财政投融资机构进行特定项目的投资，并以项目 收益偿还本息。日本地方政府之所以较多采用银 行借款方式进行融资，一方面是由于日本大规模 城市化时期发生于20世纪50-60年代，国内经济 市场化程度还比较低的背景所决定的。政府直接 参与投融资活动较多，大量投资项目建成投产后 无现金流或只有少量现金流入。另一方面，日本 实行主银行制度的公司治理结构，发达的银行体 系相对于其他融资渠道更加便利。但是近年来，
日本政府开始重视公债和金融市场的作用。在某 一部门已经具备从金融市场筹集资金能力时，地 方政府就把该部门推向市场，减少其政策性融资 额度。
（三）私人融资动议（PIF）与公私合营
（PPP）融资模式
私人融资动议（Private Finance Initiative，简 称PFI），即政府以合同的方式向私营部门长期 购买高质量的公共服务。PFI源于英国，其后，
由撒切尔首相提出的国营企业民营化、民间资本 参与公共建设等施政措施将私有化运动高潮，私 有化被推向许多自然垄断部门，出现了公私合营
（Public Private Partnerships，简称PPP）。这一模 式后来被广泛应用于欧洲和北美的大型基础设施 建设项目建设。PFI和PPP鼓励私营部门涉足公共 领域，提供以资产为基础的长期服务，政府向私 人投资者定期支付一定的费用或优先采购服务产 品，PFI和PPP有利于解决政府面临的财政困难，是 更广泛意义上的地方政府融资方式。
图1：公私合营（PPP）的融资与经营模式
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（四）租赁融资模式
租赁融资是一种比较成熟的地方公共投资 融资方式，值得我国借鉴。这种模式最初用于污 水和垃圾处理设施，建设项目一般先由银行或私 人企业投资兴建，之后再由管理部门租赁或以分 期付款的方式买回使用权。租赁融资一般租期较 长，租赁期满后由政府留购并交由其他专业机构 进行项目运营，一般采用融资租赁方式。租赁融 资模式开始于德国，后来被多个国家政府采用。
如1971年，因为资金紧缺，英国官方宣布英国铁 路五年内需要的全部车辆和建设设备不是购买而 是租赁。
融资租赁模式的优点在于：减少政府的项目 风险，风险转移给了投资的银行和建筑企业。二 是可以减少政府负债（法律规定，政府财政要收 支平衡）。
（五）澳大利亚国库公司债券发行模式
澳大利亚国库公司发行债券，为地方政府及 相关公司提供融资渠道的融资模式也很有特色。澳 大利亚国库公司由澳大利亚各州依据特定的《州国 库公司法》设立，主要职能是作为州政府融资平 台，通过发行公司债券方式从资本市场上筹集资金，然后再通过贷款借给州政府机构(主要是预算 部门和财政部门)、市政公司、州所属国有企业、
地方政府机构等，满足这些机构的资金需求。
国库公司由各州国库厅控股，董事会成员须 经国库厅厅长的批准方能任职。国库公司实行公司 制方式运营，融资和贷款活动完全按照市场化方式 进行。国库公司发行的所有公司债券均由州政府提 供担保，且由专业的信用评级公司进行评级。
澳大利亚地方政府国库公司“公司债券”
融资模式的成功经验在于：第一，在直接发行债 券融资的方式以外，开辟了地方政府债券融资另 一模式，融资平台公司的建设是可行之有效的方 法。第二，融资平台公司的相对独立性和市场化 运作是确保投融资效益的必要保障。
（六）国外地方政府融资模式发展的基 本经验
美国、西欧、澳大利亚和日本等发达国家和 地区的地方政府融资体系都很发达，一些新兴的 工业化国家和其他发展较快的发展中国家地方政 府自我筹资能力也越来越强，总的来看，具有以 下几点基本的经验：
第一，债务融资是地方融资的主要方式，
具有完善的法制化管理体系。作为主要的融资方 式，国家财政法规和地方自治法都赋予地方政府 债务融资相应的位置，法律就其融资来源、资金 管理、资金投向及偿还等都有明确的规定。为促 进地方债的发行和推销，各国分别从债券利率、
税收政策等方面给予优惠。
第二，鼓励私人部门参与公共基础设施建 设。通过融资租赁和PPP等模式，吸引私营部门进 入公共领域，提供以公共优质资产为基础的长期 服务。融资与投资相结合，在拓展了地方政府资 金筹集范围的同时，实现了公共服务产品供给体 制的变革。
第三，资本市场相对成熟，有较完善的信用 风险监督管理体系。欧美发达国家一般都拥有比 较发达的资本市场，包括良好的制度环境和专业 的中介机构，地方政府根据各国特点，相应的成 立特殊行政机构，用于监控地方政府融资风险。
地方政府融资的各个利益主体的权益能得到有效 保障。
三、我国地方政府主要融资模式
王铁军对国内地方政府融资模式进行了总 结，并将其归纳为四类。第一类为债权融资，包 括国内银行贷款、国际贷款、发行债券、信托计 划融资和民间资本融资等11种模式。第二类为股 权融资，包括产权交易融资、增资扩股融资和投 资基金融资等4种模式。第三类为项目融资，包 括BOT等4种模式。第四类为资源融资模式，包括 土地资源融资等3种模式。其中，银行贷款贷款 融资、发行城投债融资、股票市场融资、BOT模 式融资是目前国内地方政府的主要融资模式；近 年来产业投资基金则成为一项创新的融资模式开 始兴起。
（一）银行贷款
银行贷款是我国地方政府最主要的债务融 资方式。根据审计署35号公告，在2010年底地 方政府性债务余额中，银行贷款为84,679.99亿 元，占79.01%。在获取贷款方面，地方政府可以 通过获得国内银行（银团）贷款、国际银行（银 团）贷款、外国政府贷款和国际金融机构贷款
（世界银行，亚洲开发银行等）进行融资。在这 些贷款方式中，最主要的是国内银行贷款。国内 银行贷款主要包括商业银行贷款和政策性银行贷 款。两者的区别主要在于前者的盈利性更强，而 后者更侧重于公益性。但近年来政策性银行步入 改革转型时期，市场化日益深入，其贷款政策和 贷款模式逐渐趋近于商业贷款模式。
投融资平台是地方政府银行贷款融资的主要 债务人。我国地方政府融资平台产生于20世纪 80年代，审计署35号公告指出，至2010年底，
全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司 6,576家。2010年底融资平台公司政府性债务 余额49,710.68亿元，占地方政府性债务余额的 46.38%。
银行贷款的优点包括：第一，使用灵活方 便。在贷款程序上，相对于其他的融资方式而言 比较简单，融资程序和时间相对较短。第二，资 金量充足，有充足的资金供应量。第三，基础设 施具有一定的垄断性，而且有政府信用为后盾，
较易获得银行授信。特别是近年，地方政府融资 平台挟土地资源优势，利用土地和房产抵押获得 的银行贷款大幅增加。第四，适用范围广。这一 模式可适用于国内大多数地方政府，包括基层的 地方政府融资，有利于化解基层政府进行小规模 的项目建设面临的融资难题。
但是，银行贷款模式也存在不足：第一，商 业银行资产负债期限不匹配。地方政府融资的贷款 数量大、回收期限长，而商业银行负债的主要部分 是活期和短期存款，发放长期贷款将造成资产和负 债在期限结构上的严重失衡，增加银行经营的风 险。商业银行贷款一般作为短期资金来源，长期贷 款规模较小。但是，政策性银行的资金主要来源于 权益性资金和长期债务融资，可投放长期贷款。第 二，商业银行贷款对基础设施建设来说融资成本偏 高，一定程度上限制了基础设施的建设和发展的资 金供给。第三，银行贷款信息透明度较低，未纳入 预算管理，债务的举借和使用过程中，所受的监督 和制约较少，容易造成“贷款滥借、资金滥用”的 不良后果。目前社会普遍担忧的地方债务风险就主 要由银行贷款形成。
（二）城投债
城投债，是由地方政府设立的企业作为融资 平台发行，由地方政府提供隐性债务担保，募集资
金用于地方基础设施建设的债券，在国内被视为准 市政债券。城投债包括企业债券、中期票据和短期 融资券。目前，城市基础设施建设的投融资平台依 靠地方政府信用，发行城投债融资成为一个重要 的融资方式。根据审计署35号公告，2010年底地 方政府性债务余额中，城投债余额为7,567.31亿 元，占地方债务总额的7.06%。通过这些投融资平 台发行的城投债已经具有了一定市政债券的性质，
特别是符合市政收益债券的特征。
同银行贷款相比，发行城投债利用资本市场 进行融资具有明显优势。资本市场规模大，资本 市场发行的债券期限较长，债券发行方进行项目 融资时，可以充分利用债权设计的灵活性，提高 信用等级，降低融资成本。因此，城投债是从资 本市场筹集资金，弥补建设资金不足，支持城市 建设的一条有效途径。
然而，发行城投债融资也有其约束性。首先, 发行主体资格要求较高。按照相关法规，企业公 开发行城投债需在资本规模、债务规模、盈利能 力和资金用途等几个方面满足监管要求。城市基 础设施领域内企业的现状是各地发展不均衡，在 企业规模、财务状况等关键指标上差别很大。大 多数地方政府融资平台，特别是县级政府融资平 台，由于地方财政收入、企业盈利状况、存续期 限等因素的制约，暂时并不具备发行城投债融资 的条件。
（三）股权融资
城市基础设施建设的股权融资主要指利用股 票市场和资产交易市场融资，资本市场有效地连 接着中长期资金的供求双方。一般来说，进入证 券交易市场的城市基础设施都是可经营性项目，
具有收益上的稳定性和长期性，可以保证投资者 持有证券的保值和增值。
上市公司股权融资是建立在股票公开发行和 交易的基础之上的，基础设施建设项目通过改制 设立为股份有限公司，在境内外发行证券筹集建
设资金。目前，沪深两市A股有城投概念的上市 公司总数近100家，其中包括各类市政设施建设 的专业类上市公司，如城市供水板块，公路桥梁 板块，还包括综合类的城市投资上市公司，如北 京城建（600266）、云南城投（600239）、新 疆城建（600545）和渝开发（000514）等。
总体而言，地方政府融资平台利用股票市 场筹资拓展了筹资渠道，而且针对基础设施行业 的具体投资特点，它亦有一些优势。第一，股票 融资可提供长期性资金，符合基础设施行业资金 占用时间长的特点。第二，单次发行能为基础设 建设提供大规模资金支持，在短时间内筹集基础 设施建设所需巨额资金。第三，股权资本不需要 偿还本金，支付利息，有利于分散基础设施建设 的财务风险，减少地方政府的债务风险敞口。第 四，可以提高基础设施企业的知名度和信用等 级，有利于企业进行再融资活动，实现地方建设 的滚动发展。
（四）建设－经营－转让模式（BOT）
BOT是政府将一个基础设施项目的特许权 授予承包商，由承包商在特许期内负责项目设 计、投资、建设、运营，并收回成本、偿还债 务、赚取利润，特许期结束后将项目所有权移交 政府。这种融资模式在国际上较为普遍，如英法 海底隧道、马来西亚高速公路和香港东区海底隧 道等都是以这种方式投资建设的。在国内，很多 地方政府也开始在运用这种方式来解决建设资金 不足的问题，如深圳沙角B火力发电厂，全国多 个地方的污水处理厂等都是采用BOT模式进行融 资建设的。
BOT模式是目前国内采用最早也是最多的 一种公私合作（PPP）模式。BOT模式在基础设 施转让给地方政府部门前，所遇到的法律、规 制以及债务问题较多。尽管如此，在新建基础 设施方面，BOT仍然是当前世界上最为常见的 公私合作模式式。与出售和授予永久特许权相 比，在BOT 模式下地方政府对这些项目拥有战
略上的控制权，这也是BOT得以广泛应用的重 要原因。这一模式在我国具有较强的普适性，
但是也还存在着经营期限较长导致政策不确定 性较大，利益分配机制不完善等问题，成为吸 引私人资本进入的障碍。
（五）产业基金
我国于2005年6月颁布的《产业投资基金 试点管理办法》，对国内的产业投资基金做出 了明确规定。产业投资基金包括三种类型，即 创业投资基金、企业重组投资基金和基础设施 投资基金。
近年来，产业投资基金成为地方政府融资模 式的主要创新之一。2005年11月，经国务院特 别批准由天津市筹办设立的渤海产业投资基金，
2006年12月在天津设立，获批总规模为200亿 元人民币，首期基金规模为60亿元人民币，这 是我国首只产业投资基金。据不完全统计，目前 国内各类产业投资基金已达200余只，总规模达 15,000亿元。
产业投资基金具有以下主要特点：投资对 象主要为非上市企业，投资期限通常为3-7年，
积极参与被投资企业的经营管理，投资的目的 是基于企业的潜在价值，通过投资推动企业发 展，并在合适的时机通过各类退出方式实现资 本增值收益。
图2：基础设施投资基金运作模式图
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资料来源：王丽娅，民间资本投资基础设施领域研究[M]，北 京：中国经济出版社，2006年
产业投资基金的特点使之成为适合地方政府 融资的工具之一。产业投资基金具有规模大，投 资周期长的特点，很适合基础设施投资要求。并 且产业基金的投资不以控制股权为目的，较少参 与企业管理，从而较好地解决了基础设施敏感 的控制权问题。此外，由于产业基金是股权融 资，没有硬性的利息负担，投资者的回报与项目 的赢利程度相关联，因而降低了基础设施的融资 成本。
四、各种融资模式应用中存在的问题与建议
（一）我国地方政府融资模式运用中存在的 问题
1．各种融资模式配套的政策法律体制还不 健全，监管不到位
对投资于城市基础设施的资金来说，国内还 没有一套建立在公共财政框架上的严格的预算管 理体系。我国地方政府在现存的财政体制下有多 发债、多支出的天然冲动。
预算制度对我国现行地方政府融资模式的 影响尤其重大。我国《预算法》明确要求地方 政府不得负债，这使得依靠市政债券融资的方 式无法实现。融资平台建设如火如荼，城投债 快速发展，实质是绕开《预算法》的规定，由 地方变相举债，背后由政府提供隐性担保，甚 至直接承担债务偿还义务。《预算法》不但没 能制约地方政府的举债冲动。反而导致地方融 资模式不完善，无序融资、无度融资遍存。进 而导致地方债务摸不清底，资金收支用度信息 不透明，监管难执行，甚至最终导致局部社会 矛盾、滋生官员腐败。
2．融资模式适应性差，过度依赖银行贷款 从数量上看，我国企业的融资方式不少，但 从适应性看，我国企业的融资方式相对匮乏。国
外主要的城市基础设施融资方式，我国目前基本 上都有，大部分的融资方式都有在城市基础设施 领城应用的“足迹”。但是，由于我国城市基础 设施融资制度目前尚未形成体系，某些融资方式 与我国现行法律法规的许多方面存在冲突。这就 导致基础设施项目在融资之前都得花大力气扫清 融资障碍，必须争取政府主管部门的特批，实在 没办法的时候还要采取变通的办法。这在一定程 度上增加了融资成本，更削弱了许多融资方式的 可操作性，使得许多“新型”城市基础设施融资 方式在我国试点后都不能得到推广，仅仅留下寥 寥“足迹”，如ABS、ADR和PPP等。
由于其他融资模式的适应性差，地方政府对 银行贷款的依赖性加大，银行负担过重，对整个 经济体系的稳定性都造成不良影响。
3. 我国地方政府信用缺失严重
我国经济和社会都处于转型时期，政策波动 性较大。而且地方政府权力制约机制还不健全，
导致地方政府职能行为不规范、政策连续性差，
影响政府信用。在社会主义市场经济体制下，地 方政府信用与融资有着必然的联系。地方政府信 用程度较高，私营部门才敢去投资，融资渠道才 会畅通，融资模式创新和发展才会持续。
（二）对融资模式实践发展的政策建议
1．建立健全统一的地方政府债务管理体制 针对目前地方政府对各种融资方式管理分 散的状况，建议由中央政府组织相关部门，成立 统一的地方政府债务监督管理机构。通过监管机 构，进行债务规模宏观调控，建立合理的地方债 务监控指标体系；调整融资渠道和结构，清理、规范地方性债务的法律法规，建立起健全的地方 债务法律体系，为地方债务融资模式创新和多样 化发展扫清体制障碍。
2．建立健全地方政府债务偿付机制，提升 地方政府信用水平
建立健全债务偿还机制、担保机制和决策责 任制。一是地方各级财政部门应通过年度预算安 排、财政结余调剂以及债务投资项目效益的一定 比例划转等途径，建立偿债基金。一旦地方政府 发生债务危机，以偿债基金代为偿还。二是根据 项目的性质和特点，建立健全分级担保、反担保 和实物担保等担保制度。政府融资在投放时，实 行贷款者抵押或担保制，对于违约者，政府有权 依法处置抵押资产或要求担保人代为偿还。
3．大力发展城投债
发行城投债可以满足地方政府在基础设施建 设中的资金规模、资金时间以及资金成本上的要 求，充分体现效率的原则，同时由于城投债面向社 会大众，比银行贷款更具有约束力，从而可以降低 金融风险，因此，建议大力发展城投债市场。
4．大力发展项目融资，吸引私营部门资金 从国际经验看，项目融资是民间资本参与基 础设施投资的重要手段。项目融资是利用项目本 身的资产价值和现金流量安排有限追索贷款，这 为超过项目投资者自身投资能力的大型项目提供 了融资便利。地方政府还可以通过大力发展基础 设施投资基金以推动民间资本参与投资城市基础 设施。进一步完善BOT项目融资衍生方法。
参考文献
[1] 韩东朔:我国政府融资模式及策略研究[D], 吉林大学，2010
[2] 崔国清：中国城市基础设施建设融资模式 研究[D],天津财经大学，2009
[3] 杨国海：地方政府城市建设融资问题研究 [D],复旦大学，2008
[4] 王元京、阳耀：完善地方政府融资模式的 构想[J],宏观经济管理，2010
[5] 杨小明：我国地方政府融资问题研究[D], 武汉大学，2004
[7] 王铁军：中国地方政府融资22 种模式 [M],中国金融出版社，2009
地方政府投融资平台与城市化发展研究
文/鹏元资信评估有限公司 研究发展部 肖上贤
摘 要：投融资平台作为地方政府筹集资金进行城市基础设施建设的重要方式，为中国的城市化发展做出 了巨大的贡献。但目前却存在治理结构不完善、盈利能力差以及过度举债等问题，同时也加大了地方政府债务风 险，在一定程度上阻碍了城市化的继续推进。为进一步发挥地方政府投融资平台在城市化发展中的作用，笔者认 为首先应摸清其债务规模，有针对性地规范其发展，并通过大力发展城投债市场来缓解目前的资金需求压力。
关键词：地方政府投融资平台 城市化 城投债
Abstract: Investing and financing platform as an important means of local governments raise funds for the urban infrastructure construction, made a great contribution for China’s urbanization development. But there are some problems, such as governance is not perfect, profitability is not strong and overleverage, increased the risks of local government debts, to some extent obstruct the development of urbanization. In order to strengthen the role of investing and financing platform in the development of urbanization, first of all, we suggest obtaining the debt scale of investing and financing platform, and then further regulating and developing its, at the same time, accelerating the development of the city construction investment bond market to raise funds.
Key words: Investing and Financing Platform of Local Governments Urbanization City Construction Investment Bond
一、中国城市化发展现状
1949年新中国成立以来，中国的城市化进 程大致经历了四个发展阶段：第一阶段为城市化 起步阶段，从1949年至1961年；第二阶段为城 市化停滞发展阶段，从1962年至1978年；第三 阶段为城市化稳步发展阶段，从1979年至1999 年；第四阶段城市化快速发展阶段，从2000年 至今。
图1：1949-2009年中国城市化率
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
194919521955195819611964196719701973197619791982198519881991199419972000200320062009 DŽڇ࿋ǖ%Dž
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数据来源：国家统计局
