在國有企業改革措施中，國有企業要成為真正的企業主體必須實 行政企分開。事實上，政企職責分開是政府職能轉變的重要課題。然 而，在國有企業改革實際運作中政企分開卻難以落實。45換言之，政府 部門仍在改革中透過各種途徑對企業進行干預。例如原企業管理部門 改為公司後，以行政手段歸併下屬事業單位成為其成員，並截留給企 業的權力、財務和政策。46此外，政府部門下放企業自主權亦始終未能 全面落實。4 7
裁撤專業經濟部門，並斷絕其與企業的直接關係，是 1998 年機構 改革實現政企分開的設想。48在此一規劃下，「煤炭工業部」、「機 械工業部」、「冶金工業部」、「國內貿易部」、「輕工總會」和
「紡織總會」，皆納入「國家經貿委」下轄局級建制。其職能的調整 具體表現在「國家經貿委」及其管理的各國家局負責制訂行業規劃和 規章，實行行業管理。這些國家局不再直接管理企業，其所制訂的行 B arry N au ghto n, “H iera rc hy an d the Ba rgai nin g Ec on omy: Go ve rnmen t a nd Ent erp rise in t he Re form Pro ce ss,” in Ke nne th G . Lieb ert hal &
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辛向陽，《新政府論》，頁 13 7；楊建平，〈機構改革的有利條件與制約因 素〉，中央機構編制委員會辦公室編，《中國行政改革大趨勢》（北京：經 濟科學出版社，199 3 年），頁 786 。
王遠枝，〈企業減負初戰告捷，治理工作依然艱鉅〉，《瞭望新聞週刊》，
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朱鎔基，〈在省部級及幹部推進政府機構改革專題研究班學員座談會上的講 話〉，「國務院」辦公廳秘書局、中央機構編制委員會辦公室綜合司編，
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業規劃和規章以「國家經貿委」的名義發佈。此外，由於專業經濟部 門不再直接管理企業，政府與國有企業的關係是：政府按投入企業的 資本享有所有者的權益；向企業派出稽察特派員監督企業資產營運和 盈虧狀況；負責企業主要領導幹部的考核、任免（請見圖 2）。492001 年 2 月，中共「國家經貿委」進一步撤銷「國內貿易局」等九個專業經 濟之「國家局」（請見表 1），期能落實政府職能調整之政策。
圖 2 中共黨、政、企互動關係與變動趨勢
說明：1998 年「國務院」機構改革後，專業經濟管理部門對本行業國有企業採行間 接管理，其職責主要包括：（一） 制訂行業規劃和行業政策，進行行業管 理；（二）引導本行業產品結構的調整；（三）維護行業平等競爭秩序。
明顯的，中共透過「國務院」部委的重組與運作規範之調整，將 有助於政企關係正常化以及落實政府職能轉變的目標。然而，必須指 出的是，在 1998 年機構改革後，黨政企三者之互動關係仍未產生結構 性改變。一方面，中共黨的組織、紀檢與宣傳部門仍可透過「人事 部」黨組，以及「中央大型企業工作委員會」達到操控國有企業的目 的；另一方面，稽察特派員制度能否有效運作仍有待考驗。事實上，
稽察特派員並非市場經濟體制的產物。加之，將「國務院」各部委辭 退之部級、副部級幹部擔任專業性的財務稽核工作，且一年內僅赴企 業兩次，50其效果便令人質疑。51儘管如此，朱鎔基推動機構改革辭退 副部級以上幹部，並轉任稽察特派員，將有助於規避其干預原部委之 運作，且稽察特派員新職在一定程度上具有安撫辭退幹部之政治效 用。
1998年機構改革對於政企運作與壟斷性行業開放競爭，仍未產生 良性效應。以「電力部」為例，雖然機構改革撤銷「電力部」成立電 力總公司，不過對原有電力企業而言，電力總公司既是「婆婆」又是
「老闆」，政企關係與體制並未理順，電力企業的自主權和積極性仍 受影響，內部矛盾仍多。換言之，此次電力部門之機構改革只是形式 上轉換名稱，但對原有企業的干預制約並未得到改善，難以彰顯機構 改革的成效。在電信業方面，1994 年雖成立「聯通公司」開展了電信 業競爭，但「聯通公司」在發展過程中仍面臨種種限制和掣肘，對掌 握獨佔優勢的「中國電信」難以構成真正的威脅。儘管近期以來電信
羅幹，〈關於國務院機構改革方案的說明〉，《中央政府組織機構（199 8 年）》，頁 12- 13。
〈國務院向國有重點大型企業派出稽查特派員的方案〉，《中華人民共和國 國務院公報》，總第 905 號，1 998 年 5 月，頁 55 0。
劉社建，〈稽查特派員制度的經濟學分析〉，《改革雙月刊》總第 104 期，
20 00年 7 月，頁 39。
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價格已數次調降，但其價格絕對水準仍高。此外，電信公司徵收的許 多費用名實不符。此一作為顯然是獨佔企業憑藉壟斷稀有資源剝奪和 侵佔消費者利益。52