本文主張移民與公民身分之間的距離，是民族國家基於政治考量 的決定；而規範移民之公民身分的政策，則需要放在移居國與移出國 的關係中來探討。這項研究以中國與台灣政策制度如何改變以管理移 居中國的台灣人為例來闡述這項命題。一個以地域範圍為基礎的民族 國家，如何面對希望跨越兩地同時擁有某種成員身分的遷移者？中國 與台灣管理移居中國的台灣人公民身分有哪些主要的政策？為什麼有 這些改變？本文探討台灣人移居並持續流動於兩岸之間所涉及的公民 身分制度與政策中有關經濟權與社會權的問題，但是兩岸政府在形塑 規範這些移居者的經濟與社會權時，並不只是思考這些人最關心的經 濟與社會權益，國族建構的政治考量扮演重要的角色。
在 中 國 的 移 民 政 策 方 面， 由 於 中 國 政 府 自 始 即 將 台 灣 人 界 定 為「 台 胞 」， 可 見 中 國 將 台 灣 與 中 國 視 為 分 裂 的 國 族（divided nations）。本文發現，近年來，中國政策制訂者將台灣移居者從一開 始的台胞身分逐漸轉化成更具法定地位的「台灣地區居民」，擁有與 中國「其他公民」某些重疊的權利義務，但與此同時，他們仍有別於 來自港澳兩地的移居者，和擁有中國戶籍的中國公民之間仍維持定居 者與移居者的法定地位界線，對於想要跨越那條界線申請入籍的台灣
居民設下嚴格的條件。另一方面，與其他外國人相較，台灣人的身分 相當於Hammar（1989）所謂的擁有特殊權利的非公民。有關雙重身 分的規定上，台灣遷移者在取得更多中國所賦予的經濟與社會福利權 的同時，不需要切斷與台灣移出國的公民身分以及所享有的所有權利 保障，甚至以中央政府的態度而言（儘管地方規定仍可能有差異），
入籍之後的台灣人可以不用放棄台灣的戶籍。中國這樣的政策賦予台 灣移民具備雙重公民身分的可能。中國政府在兩岸競爭關係中處於結 構中的優勢，因此中國容許台灣人民在兩岸都設籍，符合Hammar 的 理論預期，畢竟這樣做有利於爭取「台胞」的認同，又不致於危及中 國的優勢。另一方面，由於中國本身的公民身分制度與國籍乃不同的 制度，有中國國籍的人民，其公民身分內涵因戶籍制度有差異。因此 允許台灣移民保有台灣的戶籍並不會挑戰他們認為台灣人也是中國國 民的認定。但是儘管中國政府近年來對於台灣人民的居留簽註採取逐 漸寬鬆的政策，台灣人民想要在中國「落戶」、「定居」卻相當困難。
有關台灣政策的部分，由於台灣政府傾向以兩個主權國家的立場 看待台灣與中國的關係，但面對人員流動的壓力，一直在順應全球化 和維持民族國家目標兩端之間擺盪。一方面，台灣政府朝向接受人員 流動作為參與全球化的必要活動，為台灣人移往中國設下限制，將會 對台灣參與全球化的國家利益帶來不可承受的代價；另一方面卻又不 能完全排除跨國流動者身分重疊帶來的問題。台灣在特殊化的兩岸政 治軍事對立關係處於弱勢的一方，因此依照Hammar（1989）的理論 預測，應該傾向於採取居於守勢的政策，目前執行的政策，也確實是 採取母國認同政策，不接受雙重戶籍。這種對於移居中國之台灣人的 對待，有別於台灣對於旅居外國的僑民採行承認雙重國籍。由於兩岸 政治關係的敵對性與特殊性，台灣政府選擇採取差別性的政策，避免
「權利義務衝突」是主要的顧忌，尤其是「義務」此一概念指涉到了 現代國家公民的根本定義，以及所涵蓋的對於國家的「忠誠」議題。
因此，我們看到台灣對於移居中國之台灣人民的戶籍議題，經過一番 政策搖擺之後，最終仍擺盪到母國認同政策。
然而，值得注意的是，兩岸政府基於爭取移居者政治支持，對於 台灣人民的社會經濟權利，卻同時採取寬鬆而籠絡的政策。中方對於 台灣人的就業權方面，近年來開始採取寬鬆的「準國民待遇」，不像 對待其他國家的人民所採取的較為嚴格的限制。類似地，台方在福利 體系方面，尤其表現在健保政策上，對於居留中國的台灣人民，只要 仍保有戶籍並且不加入中國戶籍，都仍可以享有健保資格。在目前的 兩岸政治格局中，遷移中國的台灣移居者，仍不具有政治權利意義上 的公民身分，但擁有國民成員的部分權利。就社會經濟權益而論，大 部分的台灣移居者，處在一個相對優勢的地位，同時在兩岸享有制度 所創造出來的雙重利益。
我們的研究也發現「台胞」作為一個特殊的人口群體，在中國的 成員身分地位，已經逐漸表現出一種相對穩定的身分，但是他們大多 數仍然沒有放棄台灣的戶籍與身分證，也沒有在中國移居地登記戶籍 並取得中華人民共和國的護照。台灣移居者一方面繼續保留台灣的公 民身分，另一方面在中國以特殊的「中國公民」群體享有多於其他外 國人的若干權益，這有利於他們遊走兩岸，取得工作、經商、就學、
就醫等方面的最大的方便與利益。設若兩岸政治關係長期維持目前的 格局，則「台胞」將持續在中國境內享有相對的身分優勢。在可預見 的未來，「台胞」和移民其他國家的台灣人不同的是，他們將不斷挑 戰台灣對於公民定義的內涵。
附錄：中國和台灣對台灣移居者成員身分管控之重要政策變遷（1987至2008年） 時間事件 說明 中國台灣 1987年10月中共國務院辦公廳公布《台灣同胞到大 陸探親旅遊接待辦法的通知》台灣人台灣可自由赴大陸探親旅遊，但須申請辦理 旅行證件。由中國外交部駐香港簽證辦事處或中國 駐外使館辦理證件。1987年11月台灣政府開放民眾赴大陸探親 1991年12月中共國務院發布《中國公民往來台灣地 區管理辦法》規定兩岸人民往來中國與台灣的具體辦法。台灣居 民赴大陸必須憑國家主管機關簽發的旅行證件，從 開放的或者指定的入出境口岸通行。 1993年2月行政院頒布《台灣地區人民進入大 陸地區許可辦法》台灣人民向境管局申請，得許可進入大陸地區。但 公務員與國安有關人員例外。 1998年10月中共公安部宣布將簡化台商入境手續放寬在大陸投資的台商辦理多次入出境簽注、暫住 加注的有效限，簡化審批辦理與時限。 2000年12月 1. 頒布《試辦金門馬祖與大陸地區 通航實施辦法》。 2. 《兩岸條例》第二條修改規定， 台灣地區人民，在大陸地區設有 戶籍者，如其台灣戶籍仍在，其 台灣地區人民身分不因而喪失。
1. 開始實施小三通。 2. 2001年以前兩岸條例第二條規定「台灣地區人 民進入大陸地區四年後即轉換身分為大陸地區人 民」。
時間事件 說明 中國台灣 2001年9月頒布《關於取得內地醫學專業學歷的台 灣香港澳門居民申請參加國家醫師資格 考試有關問題的通知》
取得中國醫學專業學歷的台灣人，在中國實習一年 後可參加中國國家醫師資格考試。 2001年12月頒布《台灣居民來祖國大陸定居須知》符合該須知條件的台灣居民可於中國設籍定居。 2003年6月頒布實行《中華人民共和國居民身分證 法》遷入中國定居的港澳台人士，應依法規定申請領取 中國身分證。 2004年2月中共公安部在國台辦記者會上宣佈推出 五項簡化兩岸人員往來的便捷措施授權福建省公安廳簽發有效期為五年的台胞證、擴 大台灣居民在大陸長期居留和多次入出境簽註適用 範圍、擴大五年以內有效居留簽註的適用對象。 2004年4月《兩岸關係條例》第二十四條、第 三十五條及第六十九條修訂台灣開始要求單一戶籍。 2005年5月
頒布實行《台灣居民來往大陸通行證、 簽注受理審批簽發工作規範》健保局公佈《申請大陸地區自墊醫 療費用核退案件公證驗證相關規 定》
1. 將台灣居民入出境、居留手續合二為一。以台胞 證在大陸居留一年以上的台灣居民可申請一年 上，五年以下的居簽；憑居留簽注入出境無需再 辦理入出境簽注手續。 2. 在大陸住院滿五天以上必須備有大陸之公證與海 基會驗證方能核退醫療費用。
附錄：中國和台灣對台灣移居者成員身分管控之重要政策變遷（1987至2008年）（續）
時間事件 說明 中國台灣 2005年6月頒布實行《台灣香港澳門居民在內地就 業管理規定》台灣居民享有在中國自由就業、參加社會保險的權 利。 2006年3月公安部宣布換發二代（身分）證台胞換領大陸身分證，仍可保有台灣身分證。 2006年12月頒布《台灣地區居民取得註冊建築師資 格的具體辦法》台灣居民可通過全國統一考試方式取得相應級別註 冊建築師資格證書。 2008年2月台灣醫生在中國可免試取得醫生證照符合在台灣取得合法行醫資格滿五年；具備台灣地 區專科醫師資格證書及目前在台灣醫療機構執業， 即可透過申請取得大陸醫師執照。 2008年6月頒布《台灣居民參加國家司法考試若干 規定》台灣地區居民可以報名大陸司法考試，取得中國律 師資格。
附錄：中國和台灣對台灣移居者成員身分管控之重要政策變遷（1987至2008年）（續）