內部治理機制對中國大陸的各級官員有所制衡，但效果不彰。以 信訪為例，從中央的觀點看，信訪是把體制內問題向省和中央一級上 報的眾多渠道之一。在不能直接控制眾多地方官員的情況下，透過民 眾信訪可發現政府施政的問題所在，了解地方官員訊息。65圖 1 是 1978-2009 年見諸中共中央的主要喉舌－－《人民日報》關於民眾信訪 事件的報導。可以發現，相關報導數量持續增加。了解中國的人都知 道，一件事情若被《人民日報》關注，通常表示已到事態較嚴重的地 步。然而，信訪制度的影響力主要來自於黨的政治權力和個別官員，
它反映地是黨的領導人個人干預，以及解決特定紛爭的能力，而不是
錢穎一，〈政府與法治〉，《比較》（北京），第 5 期，2003 年 3 月，頁 1-13。三者的關聯將於第陸部分予以討論。
Laura M. Luehrmann, “Facing Citizen Complaints in China, 1951-1996,”
Asia Survey, Vol. 43, No. 5, September/October 2003, pp. 845-866.
法律規範；它代表了人治而不是法治。66因此，依靠信訪制度根本無法 有效限制或規範政府行為。在中國大陸每年發生眾多信訪案件中（在 2003 年信訪超過 1,000 萬件），能夠切實解決的問題僅有千分之二。67
0 100 200 300 400 500 600
1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
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圖1 《人民日報》關於信訪的言論及報導（1978-2009 年）
資料來源：作者整理自馮仕政，〈國家政權建設與新中國信訪制度的形成及演 變〉。
透過貪污數據亦可看出現存內部治理機制在約束官員上的局限 性。表 1 列舉了中國大陸 1995-2014 年的貪污指數(Corruption Percep-tions Index)。由此可知，中國大陸的得分都落在後段，顯示中國大陸
Carl F. Minzner, “Xinfang: An Alternative to Formal Chinese Legal Institutions,” pp. 1-92.
于建嶸，〈中國信訪制度的困境和出路〉。
的政府官員之貪腐程度處於較嚴重之列。雖然就世界範圍來看，中國
1995 2.16 40/41
1996 2.43 50/54
1997 2.88 41/52
1998 3.5 52/85
1999 3.4 58/99
2000 3.1 63/90
2001 3.5 57/91
2002 3.5 59/102
2003 3.4 66/130
2004 3.4 71/145
2005 3.2 78/158
2006 3.3 70/163
2007 3.5 72/179
2008 3.6 72/180
2009 3.6 79/180
2010 3.5 78/178
2011 3.6 75/180
2012 39 80/176
2013 40 80/177
2014 36 100/175
資料來源：作者整理自 Transparency International the Global Coalition against Corruption,
“Corruption Perceptions Index (1995-2014),” March 11, 2015, Accessed, Trans-parency International the Global Coalition against Corruption, <http://www.tran-sparency.org/research/cpi/cpi_early/0/>。
說 明：分數越低，表示貪污越嚴重，2012 年之前分數為「十分制」，2012 年後改為
「百分制」。衡量指標包括官員收賄、公共採購回扣及濫用公款等。
內部治理機制的失效，導致官府權力無法受到足夠限制；而貪腐 資料來源：作者整理自 Daniel Kaufmann, Aart Kraay, & Massimo Mastruzzi, “Governance
Matters VIII: Aggregate and Individual Governance Indicators, 1996-2008,”
pp. 92-94；The World Bank, “The Worldwide Governance Indicators,”
July 13, 2015, Accessed, The World Bank, <http://info.worldbank.org/
governance/wgi/index.aspx#home>。
說 明：衡量維度意指對法治水準進行衡量時，選取的指標來源的數目。
更能凸顯內部治理機制無法約束政府官員行為的例證，是當中央 政府實施大規模反貪腐措施後曝露的驚人數據。根據中國大陸最高法 院院長和最高檢察院檢察長於 2015 年 3 月 12 日在第十二屆全國人民代 表大會第三次會議的報告，2014 年中國大陸各級檢察院查辦各類職務 之犯罪案件 41,487 件，涉案官員 55,101 人；同年各級法院審結貪污與 賄賂之犯罪案件 31,000 件，涉案公職人員 44,000 人（請見表 3）。其 中被查辦的官員，包括許多中央級高幹。例如：前中共中央政治局常 委及前中共中央政法委書記周永康、前中共中央軍委副主席徐才厚、
前國務院國資委主任蔣潔敏等要員。70
Daniel Kaufmann, Aart Kraay, & Massimo Mastruzzi, “Governance Matters VIII: Aggregate and Individual Governance Indicators, 1996-2008,” World Bank Policy Research Working Paper, No. 4978, June 2009, p. 6, The World Bank, <https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/4170/
WPS4978.pdf ?sequence=1>.
汪德華、張再金、白重恩，〈政府規模、法治水平與服務業發展〉，《經濟 研究》（北京），2007 年第 6 期，2007 年 6 月，頁 51-64。
〈曹建明作最高人民檢察院工作報告〉，《財新網》，2015 年 3 月 12 日，<
http://topics.caixin.com/2015-03-12/100790530.html>；〈人大全體會 周強 作最高人民法院工作報告〉，《中國新聞網》，2015 年 3 月 12 日，<http://
www.chinanews.com/gn/2015/03-12/7122482.shtml>。
表3 2014 年中國大陸貪腐案件之相關數據 終極目標－「善治」(good governance)。
善治有八項特徵（請見圖 2），包括：參與(participation)、遵循法 治(fellow the rule of law)、透明(transparency)、回應(responsiveness)、