在綜合討論美國聯邦破產法第九章與我國最新破產法修正草案 第四章之後，本章將進一步檢視我國公法人債務清理程序設計上的 妥適性與特殊問題。
美國加州政府宣布破產一案已打破地方政府不會破產的迷思，
同時也讓民眾開始思考台灣各級政府有無可能發生和加州政府一樣 的財務危機96？更重要的問題是，如果政府機關發生財務危機，破 產法修正草案第四章是否能在我國當今實務上提供一套完善的解決 程序？
總括先前對美國破產法第九章與我國破產法修正草案第四章的 討論，本部分計畫就這個問題總結從兩個不同層次探討：第一，從 公法人的認定這個層面來看，第二○一條對適格聲請人的規定在實
96 請參閱「如果有一天政府破產」，中國時報，A15版，2003年7月3日。
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務上是否合宜？其次，從公法人此法律主體這一層面來看，我國破 產法修正草案第四章是以破產和解的設計為主，就我國目前的整體 破產法制而言，破產法上僅有破產和解與破產清算兩種主要制度之 設計。至於重整，則是規定在公司法上。就自然人以及私法人而 言，可就適合的程序自行選擇。此時，公法人是否應享有同樣多重 程序選擇之可能性？此亦是值得討論的重點。
首先，由公法人的實務認定這個層面看來，第二○一條規定
「債務人為中央或地方機關或依法為公法人者，其債務之清理，得 聲請和解，不適用本法所訂清算及破產程序。但法律有特別規定，
或債務人為金融機構或其他無關人民生活必需之公用事業者，不在 此限」，在實務應用上，本文認為有三點矛盾之處。第一，破產法 修正草案第四章名為公法人債務清理，顧名思義為我國公法人債務 清理所依據之篇章，然第二○一條中之適格聲請人，除依法為公法 人者外，尚包含中央與地方機關，蓋依照我國行政法學的解釋，國 家、地方自治團體等為公法組織，而附屬於此等團體之組織亦為公 法組織，但公法組織並不一定必然具備公法人資格，國家、地方自 治團體雖為公法人，但例如屬於行政組織中之各級中央或地方機關 即非公法人97，也就是說，第二○一條中實際聲請人之範圍遠較公 法人廣泛，此即章節名詞運用上與實際內容上的矛盾處，若依照章 節標題來看，第四章公法人債務清理極易造成誤解，以為只有公法 人才得依照該章進行債務清理，但實際條文內容卻涵蓋非公法人之 團體，本文以為這是值得注意的地方。
其次是所屬管轄法院的矛盾。簡單說來，現行破產法第一章總 則第二條規定，和解及破產事件，專屬債務人或破產人住所地之地 方法院管轄，而由於破產法修正草案第四章中並未有對公法人債務
97 請參照吳庚，同註86，頁169-170。
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清理程序所屬法院的相關規定，本文推論應適用破產法第二條之規 定由地方法院管轄；然而，實務上有關公法人之相關訴訟案件，則 多屬於高等或最高行政法院管轄，此形成所屬管轄法院上的矛盾，
其所衍生的問題包括審理破產案件的地方法院職權是否過大，以及 相對的依法律成立之公法人聲請破產，卻由地方法院監督其債務清 理，此皆為本文所認為應多加探討的地方。
最後，本文認為破產法修正草案第二○一條之但書與公法人債 務清理程序的目的間存在另一矛盾，其理由如下：按照我國行政法 學者的解釋，各級政府機關為國家所設置之組織，是不具公法人資 格的98，但實務上各級政府機關仍是屬於中央機關，理當可以依照 第二○一條的規定被列為第四章債務清理的適格聲請人。但第二○
一條同時設下但書，規定若法律有特別規定或債務人為金融機構或 其他無關人民生活必備之公共事業者不在此限。本文以為，此但書 可能有兩種解讀方式：其一，法律有特別規定或債務人為金融機構 或其他無關人民生活必備之公共事業不受第四章公法人不適用清算 及破產程序之限制，應依循清算或破產程序；其二，法律有特別規 定或債務人為金融機構或其他無關人民生活必備之公共事業不受第 四章公法人得向法院聲請和解之規定限制，而得選擇聲請第四章和 解或是清算與破產程序。就此，本文認為若採第一種解讀方式，則 表示舉凡法律有特別規定之機構、金融機構或無關人民生活必備之 公共事業都被第四章公法人債務清理排除在外，而適用一般之清算 或破產程序。這意味著債務人所有為推行公共機能之公有財產，將 不受到破產法修正草案第二○六條的保護99，而可能有妨礙公共事
98 請參照同前註。
99 破產法修正草案第206條規定，債務人所有之公用財產，為推行公務所必需或
其移轉違反公共利益者，不屬於和解、清算或破產財團。債務人所有之非公用
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務之進行與所害公共利益之危險。
以中央健保局為例，中央健保局為衛生署的附屬機關，為營利 之公營事業，其組織若依照中央健保局組織條例第二十七條之規定 為比照公營金融保險機構，若中央健保局被歸類屬於公營事業中之 金融機構，則依照本文先前的討論，將有可能不適用第四章公法人 破產程序。按照這樣的邏輯看來，中央健保局可能是第四章公法人 債務清理排除在外之金融機構，不適用公法人債務清理程序，而得 聲請清算或破產程序。換言之，一旦財務發生困難，中央健保局將 遭遇私法人一樣的破產選擇，包括美國破產法第九章與我國破產法 修正草案第四章所刻意排除之由債權人聲請非自願性破產，以及與 一般私法人一樣所有財產由破產財團支配的遭遇等等，都將有可能 大大影響公眾的權益，似乎與破產法修正草案中增訂公法人債務清 理一章維護公共服務之目的相違背，此為本文呼籲需特別注意的地 方。
綜上所述，本文認為，現階段的破產法修正草案第二○一條的 設計於未來實務運用上將會造成很大的困擾，必須進一步就適格聲 請人在文字上加以釐清。本文認為，若是將範圍縮小至為公共服務 而成立之地方團體，如美國破產法第九章所規定的地方自治團體，
可以清楚以中央與地方作為資格劃分，但又不免縮減了新增第四章 的立意；其次，若是將範圍擴大至凡是為公共服務而設立之政府機 關，如此可以使任何需要財務整頓的政府機關進行債務重整，然 而，由破產法院主導包括中央層級機關的債務清理程序，如同本文 於先前所討論的，將會產生法院職權過大的情況，仍需要斟酌。因 此，本文主張，較理想方式是採取列舉方式，或是參考美國聯邦破
財產及不屬於前項之公用財產，債務人、清算人或破產管理人為處分者，不受 國有財產法、土地法或其他法令有關處分規定之限制。
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產法第九章的特別授權，似乎為較安全的方法。其中，所謂列舉即 是在第二○一條中以但書方式直接列出不適格之組織單位，或是在 第二○一條但書「但法律有特別規定，或債務人為金融機構或其他 無關人民生活必需之公用事業者，不在此限」之後，舉出例外之適 格單位。然而為避免因適格或不適格單位之增減而必須修改條文內 容，本文認為折衷的做法是在各機關組織之基本法中即註明該機關 是否得適用破產法修正草案第四章之公法人債務清理程序；或者是 直接授予司法院定期審查的權利，由司法院負責定期審查並公布破 產法修正草案第四章的適格或不適格之聲請單位，此為本文對第二
○一條的具體建議。
另一方面，從法律主體這個層次來看，美國聯邦破產法第九章 提供法律上適格的行政機關一個可以重新整理債務的機制。此對於 一般美國民眾與破產法學界而言，皆屬破產法中極為特殊的程序，
在設計上，特別允許政府機關在處理債務問題的同時，仍可以持續 性的提供對於一般民眾所應擔負責任的公共服務。整體而言，美國 聯邦破產法第九章背後的立法意旨與同法中第十一章有關於非政府 機構的重整程序一樣，是為了使債務人得以在遭受債務催討時，獲 得足夠的喘息空間以取得向全體債權人提出可行性償還計畫的機 會。但是，仍值得謹記在心的是，美國聯邦破產法中對於地方自治 團體債務重整的程序還是與對於一般自然人、合夥、私人公司企業 的重整程序在實質上有很大的不同。也因此，美國破產學者認為，
事實上使用「破產」用語於美國聯邦破產法第九章債務整理程序是 弔詭的100。這是因為公法人的存在有其公共之特殊用途，故不似 私人企業可以在經歷財務危機，判斷無重生可能時，即可以破產清 算的方式結束該私法人的法律生命。倘若是公法人如同私法人一
100 請參照David S. Kupetz，同註4，頁19。
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般，因其法人的法律地位，而得以在破產程序後，特別是以清算程 序處理時，解散並消滅其法人主體，則其影響將可能涵蓋為數不少 的相關民眾。因此，一直以來，無論是存在已有相當歷史的美國聯
般，因其法人的法律地位，而得以在破產程序後，特別是以清算程 序處理時，解散並消滅其法人主體，則其影響將可能涵蓋為數不少 的相關民眾。因此，一直以來，無論是存在已有相當歷史的美國聯