美國自一九三七年開始了聯邦破產法層級的地方自治團體債務 整理程序，縱然至今聯邦破產法第九章之破產聲請案件相較於其他 聯邦破產法之債務整理程序數目偏低，但其債務整理程序執行後產 生的影響卻關係更多的人，包括涵蓋一般民眾。也因此，第九章地 方自治團體債務調整程序的設計與規劃，多有其特別之處，以達成 地方自治團體財務重建與維持公共服務機能之雙重目的。至於我 國，直至目前為止，尚未以破產法的角度處理解決公法人所可能遭 遇的債務危機。有鑑於我國公法人之種類已朝多方面型態之發展，
且其因經濟或其他因素面臨財政破產的機會也相對的提高，因此司 法院破產法研究委員會特別於此次最新之破產法修正草案中，新增 有關於公法人債務清理程序於第四章，本文對此予以高度肯定。本 文至此已於第「貳」部分和第「參」部分分別就美國現行聯邦破產 法之地方自治團體與我國破產法修正草案中之公法人債務調整程序 做整體論述。接著，本文將進一步就個別主要項目：一、聲請要 件；二、法院職權；三、債務人自主權；四、債務調整計畫書等為 進一步的綜合分析。
一、聲請要件
首先，從立法的目的而言，美國聯邦破產法第九章與我國破產 法修正草案第四章之立法目的相同，除希冀給予債權人公平受償機
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會外，更重要的是為了使以公共服務與利益為主的公法人得以在財 務危機時獲得喘息空間，進而獲得財務問題之解決。另外，美國聯 邦破產法第九章與我國破產法修正草案第四章亦同時考量到地方自 治團體或公法人之特殊地位，為避免行政運作因為債權人的任意破 產聲請而遭受干擾，所以皆排除非自願性破產，而採自願性破產的 設計81。也就是說，只有適格債務人才有資格進行破產聲請。對 此，本文高度贊同。
然而，進一步分析後可以發現，相較於美國第九章地方自治團 體債務調整程序，我國公法人債務清理程序在聲請要件上似乎是較 不嚴謹的。因為美國聯邦破產法第九章地方自治團體債務調整程序 的特殊性，使美國國會在制定相關聲請門檻時考量甚多。美國聯邦 破產法第九章限制只有該法條文設計所認定的地方自治團體始得依 循第九章聲請破產保護。除此之外，更要求地方自治團體必須：已 由州政府特別授權；已實際無清償能力；希望達成償還計畫；
或曾於破產前與債權人協商。這些嚴謹的條件無非是為防止地方 自治團體不當利用聯邦破產法債務調整程序，而造成法律資源浪 費，甚而影響相關民眾之公共權益，同時也是因為地方自治團體之 特殊地位，以及法院於破產聲請後較弱司法權能之雙重考量。
反之，我國最新破產法修正草案對相關聲請門檻可以說是較鬆 散的。在聲請人的定義方面，美國聯邦破產法第一○九條第(c)項 第款簡單明確規定，得依照第九章聲請破產者為Municipality，
字面解釋為地方自治團體，而何謂地方自治團體，美國聯邦破產法 第一○一條進一步解釋為政治分支組織、公立機構或隸屬州政府之 部門機構此等州政府以下地方層級之自治團體，此部分在本文第
81 請參照United States Bankruptcy Code, 11 U.S.C. § 303(a)有關於非自願性破產聲 請之限制。
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「貳」部分已有探討。
而我國破產法修正草案第二○一條，對於公法人債務清理程序 聲請資格之限制為：中央或地方機構及依法為公法人而遂行公共目 的者，以及公營事業除採公司或社團組織者外，其分別隸屬於中央 或地方機構者，皆有第四章公法人債務清理程序之適用。換句話 說，照字面上的解釋，第一，包含了中央與地方層級的機關只要是 為公共之目的，皆得依照破產法修正草案第四章聲請債務清理；其 次，我國依法對公法人之界定，按照大法官解釋82，包括國家、地 方自治團體83與早為我國法制所承認之其他公法人，即農田水利 會84皆為公法人，同時，依照行政法人法草案的規劃85，未來包括 國立大學、公立圖書館及博物館等都有可能被轉型為行政法人，而 以上所述皆得聲請第四章債務清理；最後，依照第二○一條之說 明，除了金融機構及與人民生活之必需無關之公營機構外，凡隸屬 於中央或地方之公營事業亦適用破產法修正草案第四章聲請債務清 理。本文以為，我國破產法修正草案第四章中所規範之適格聲請人 遠較美國破產法第九章廣泛，且與我國公法上對公法人之實際界定 範圍又有所不同，而破產法修正草案第四章並未有類似美國破產法 第九章要求州政府特別授權的規定；另一方面，我國行政法學者對 公法人之詮釋本就有爭議之處，而司法實務上亦有對公法人定義認 知錯誤之案例86，破產法學界在運用公法人此一名詞時，理當應格 外注意，此部分本文將於第「伍」部分就公法人一詞作進一步討 論。
82 請參照大法官釋字467號解釋。
83 請參照地方制度法第2條與第14條。
84 請參照農田水利會組織通則第1條第2項。
85 請參照朱愛群，行政法人法草案之檢視，國政研究報告，2003年5月4日。
86 請參照吳庚，行政法之理論與實用，頁169-170，2005年8月增訂9版。
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再者，除了聲請人適格之要件外，對於聲請人於破產聲請時之 財務狀況並未於第四章公法人債務清理中有其他限定。然而，因為 破產法修正草案第二○七條規定第二章之和解法規，除另有規定 外，皆可適用之。因此，依照破產法修正草案和解程序相關規範，
債務人不能清償債務者，在有破產宣告前，債務人得向法院聲請和 解。債務人因財務困難有停業之虞時，亦同87。也就是說，只要適 格之公法人認為其財務困難且不能清償債務時，即可依此提出公法 人債務清理程序。相較於美國聯邦破產法第九章規定地方自治團體 需要實際已無清償能力的要件，我國破產法修正草案對此之門檻則 為低。此外，除了需要獲得州政府的特別授權是美國聯邦制度的緣 故外，其他如債務人需要希望達成償還計畫或曾於破產聲請前與債 權人協商的要件，皆不見於我國最新破產法修正草案的版本當中。
本文以為，因為公法人之特殊法律地位，以及其擔負之公共利 益與服務責任，雖破產法中對其之債務清理程序已因此而有所特別 規定。但不可諱言，一旦公法人進入破產法中之債務清理程序，仍 將對其相關民眾造成某程度之影響。當然，美國聯邦政府與法院在 美國憲法修正案的限制之下，於地方自治團體聲請破產保護後，擁 有的司法權能相對減少，因而有必要嚴格把關聲請要件。雖然，我 國並沒有相似之限縮，且最新破產法修正草案對於法院之權能也未 多加限制88。但本文以為，也因為公法人特殊之法律地位與設置目 的，為不使其在依法進行之債務清理程序期間，受到過多來自司法 機關的干預，而影響其公共服務利益或運作，有計畫的限縮司法的 權力與職能，應有其相當之必要性，值得我國未來設計上予以深入
87 請參照破產法修正草案第7條第1項。因同草案第201條第2項之規定，原債權人
得聲請之規定並不適用於此，故省略之。
88 有關法院職權的進一步分析，請參照下一節的討論。
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思考。也因此，嚴格的把關公法人進入債務清理程序就成了必要的 配套措施。本文以為，唯有透過相互的權能牽制與配合，始能達到 完成公法人債務整頓與維護公共利益之雙重目的。
二、法院職權
因為地方自治團體行政地位之特殊性，且為了不涉入州政府對 於地方自治團體於行政上監督控制的權力，以及不干預地方自治團 體自有判斷日常行政運作的權能，美國聯邦破產法第九章特別於第 九○四條規定，除了在債務人的同意或是因為是計畫書內容之一的 情況之外，法院不得干涉地方自治團體的行政或政府執行權能以及 如何支配財產、收入或運用任何可以產生收入的財產。雖然，聯邦 政府不得干預的原則是導因於美國的政府制度為聯邦主義89。但本 文以為，就行政、司法、立法三權分立原則觀之，原屬於行政權能 的地方自治團體，就算其於債務清理期間之自主權非來自於其與生 俱來的自治權，司法權之手被允許探入原本獨立運行的地方自治團 體之範圍，理應當受到一定程度之規範，始為恰當。
然而，在我國最新的破產法修正草案當中，對於法院職權於公 法人債務清理程序期間，似乎未有多加之限制，反倒是有一定的權 力可以左右公法人於債務調整期間的作為。例如：雖然破產法修正 草案第二○四條是為了加速公法人債務清理程序之進行，而允許法 院得以在和解方案未經債權人會議各組可決時，依公正合理之原 則，提出調整方案；甚至，該方案於一個月內未能可決時，法院亦 得以裁定決定債務人清理債務辦法。也就是，在此情況之下，法院 似乎被授予權力可以干涉公法人如何支配其財產與收入。雖然，於 同草案第二○六條規範了和解財產範圍，但本文以為，給予法院職
然而，在我國最新的破產法修正草案當中，對於法院職權於公 法人債務清理程序期間，似乎未有多加之限制，反倒是有一定的權 力可以左右公法人於債務調整期間的作為。例如：雖然破產法修正 草案第二○四條是為了加速公法人債務清理程序之進行，而允許法 院得以在和解方案未經債權人會議各組可決時，依公正合理之原 則，提出調整方案；甚至，該方案於一個月內未能可決時，法院亦 得以裁定決定債務人清理債務辦法。也就是，在此情況之下，法院 似乎被授予權力可以干涉公法人如何支配其財產與收入。雖然，於 同草案第二○六條規範了和解財產範圍，但本文以為，給予法院職