一、日本對「中」ODA 方針變革之歷史脈絡
若要研究為何日方會做出結束對中國大陸有償借款的政策，
必須先重建當時的客觀歷史背景，尤其必須以歷次對中國大陸有償 日圓借款金額變化和整體對中經濟合作方針演變為兩大背景要點，
方能瞭解政策結束的事前歷史脈絡，建立起一套有因果關係的論 述。
大平總理在宣布開始對中國大陸提供日圓借款的同時，還附 帶宣布了「對中經濟協力三原則」：不謀求獨佔中國大陸市場利益 並與歐美各國協調、考量與亞洲和東協國家間的合作平衡、不支持 軍事用途等三原則，這成為了最早的對「中」ODA方針，此政策 宣示是基於對中經濟合作背後的政治考量，與此三原則相對應的 三個政治理由為：57首先，其他歐美工業先進國家擔心日本會藉由 ODA獨佔中國大陸市場；其次，第一期對中國大陸的鉅額借款，
可能使東協各國擔憂未來是否會犧牲掉原本屬於亞洲其他國家的借 款金額，轉而投入中國大陸；第三，因為日中和平友好條約裡面的 反霸權條款，可能使蘇聯認為日本選擇支持中國大陸，而使蘇聯對 日本的敵意升高。故此最初的對「中」ODA三原則，有其必須安 撫的特定對象，而並非針對受援助國中國大陸本身，但也說明了日 本做出此政策時所受到的國際政治格局制約並非只來自於美國，且 不能僅從「中」日雙邊關係考量。
1989年，由國際事務協力團（JICA）發起了「中國國別援助 研究會」，以1979年實施對「中」ODA時的外務大臣，同時也是 當時內外政策研究會會長大來佐武郎為主席，以對「中」ODA
57. 田中明彥，日中関係1945~1990，頁111~113。
十週年為標的，進行學界和經濟界的共同研究討論，歷經九次會 議後，於1991年時提出了第一次研究會的結論，被稱為「新四原 則」，內容為：以日中友好和世界和平為目的、支援中國大陸的經 濟改革和對外開放、修正經濟發展造成的不均衡問題、需考量其人 口和國土規模。58而在1998年時，日本方面又召開了第二次的「中 國國別援助研究會」，這次以「ODA總合戰略會議」的代理議長 渡邊利夫教授為主席，強調要以新的途徑重新檢視對中經濟合作的 各項成果和面臨的新挑戰，最後分別提出了貧富和區域差距的消 除、環境保護、農業開發與糧食供給、建構市場經濟制度化等四大 課題，59作為未來日本在對中援助上的努力方向和新的援助重點。
在時序進入2000年代時，由於ODA終止與否的議題在日本國 內逐漸興起，主因在「中」日間的經濟實力漸有逆轉的可能性，且 顧慮到日本國內納稅人的社會觀感的情況下，日本國內開始認為 有必要調整援助方針，力求符合普世價值，並且在今後從嚴評估 討論ODA的品質及成效，且要將投資重點從基礎建設投資轉為環 境、人才培育上，這些意見都可以從2000年日本外務省特別召開的
「面向21世紀對中經濟協力相關事宜懇談會」和2001年的「對中經 濟協力（合作）計畫」中找到依據。60尤其2001年10月外務省公布 的「對中經濟協力（合作）計畫」當中，更是清楚提出要以1992年
「ODA大綱」的四原則61為基礎，從過去重視沿海地區基礎建設的
58. 「JICA中国援助研究の系譜—大来佐武郎から渡辺利夫まで」，国際開発（東 京），No.550（2002年），頁17。
59. 「JICA中国援助研究の系譜—大来佐武郎から渡辺利夫まで」，頁17。
60. 日本外務省，「21世紀に向けた対中経済協力のあり方に関する懇談会」提 言。〈http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/data/chiiki/china/sei_1_13_2.html〉
61. ODA大綱四原則：一、兼顧環境與開發；二、避免被用於軍事發展及引起國際 爭端；三、維護和加強國際和平穩定，尤其應注意大規模毀滅性武器的擴散；
四、注意發展中國家在促進基本人權、市場經濟和民主劃上的努力。隨後2003 年的「新ODA大綱」亦繼承了此理念，可參見日本外務省，「政府開発援助大
援助項目，轉變為以內陸的民生社會發展、人才培育、環境保護，
並認為日方應朝以下幾個目標努力完善對「中」ODA的實施：62 1. 以取得本國國民的理解與支持為基礎，立足於日本國家利益，詳
查逐個項目，按照重點領域和課題，實施有效率的援助。
2. 隨著中國的經濟發展，在中長期內使中國本身的國內資金及海外 籌措而來的民間資金發揮重要作用。
3. 除了ODA外，需與其他政府資金、民間資金有效結合，以實現 高效率又有成果的目標。
4. 希望中國在整合進入與國際經濟的同時，在政治上負擔起做為國 際社會成員的重要職責，並使ODA的實施能促進中國的市場經 濟化以符合日本的期望。
5. 我國（日本）實施對中經濟合作的同時，應注意不能違背
「ODA大綱」當中，關於不准增強中國軍事力量相關的原則。
從這些新的援助目標可看出日本方面的援助政策出現了重大 轉折，也為逐步減少日圓借款埋下了伏筆，主要是就第二、三點而 言，擺明了希望中方能夠逐漸自行承擔能夠獨立完成的項目，在使 中國大陸經濟逐步成長並且有能力自行籌措資金的同時，讓日本得 以功成身退。
檢討對「中」ODA的聲浪持續高漲的情況下，來自輿論的壓 力迫使政治人物必須加強關心和監督的力道，並對於最終完全結 束對中國大陸的有償日圓借款有所準備。因此，2004年時傾向結束 立場的日本參議員組成對中國大陸ODA的調查團，以自民黨議員 鴻池祥肇為團長，團員包含來自於自民、民主、共產黨等跨黨派
綱」。〈http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou/taiko_030829.html〉
62. 日本外務省，「対中国経済協力計画」。〈http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/
oda/seisaku/enjyo/china_gai.html〉
成員，在探訪了中國大陸的各大城市以及和ODA執行有關的派 駐機關後，做出了「沒有持續推動對『中』ODA的必要性」的 最終結論，63故經過日本國內產官學界反覆討論後，最後終於在 2005年小泉內閣任內時，宣布對「中」日圓貸款援助將在2008 年終止。
二、1999 年 ODA 改革後的決策體系
1999年日本的ODA體系因為「國際協力銀行法」的通過而 產生了大幅度的改變，使得決策體系和過去有所不同，也連帶 影響了官僚體系內部對於此領域的競和關係，因為國際協力銀 行（Japan Bank for International Cooperation, JBIC）的成立，將 原本的日本輸出入銀行和國際協力基金有償借款的業務重新整 合，成為專職負責有償借款的全新業務執行單位，業務範圍還 另外包括了向在海外民間企業的融資貸款，由外務省和財務省 共同監督管理，這包含在當時村山內閣對於行政改革總體構想 的一環當中並加以推動；64另一方面，於2002年時，原本直屬 外務省管轄，負責技術協力的「國際協力事業團」也因為「獨 立行政法人國際協力機構法」的通過，改為獨立的「國際協力 機構」（Japan International Cooperation Agency, JICA），且承繼 之前無償援助資金執行工作，所以這兩項機構變革，就涵蓋了 日本ODA的有償貸款、無償援助和技術援助等三大主要內容，
故必須從此劃為ODA決策體系的新階段。
透過許多省廳的協議後，以合意形式完成決策，而在2001 年中央省廳機構改革之後，由過去的「四省廳協議制」變成了
63. 関山健，日中の経済関係はこう变わった，頁111。
64. 衫下恆夫，「援助行政、援助政策」，後藤一美、大野泉、渡辺利夫編，日 本の国際開発協力（東京：日本評論社，2005年），頁75~81。
「三省體制」（外務省、財務省、經濟產業省，四省廳時代的經濟 企劃廳被併入內閣府）為主的協議模式，並在實際上大大增強了外 務省同時身為對外窗口的自主判斷能力，因為原本的四省廳協議制 是以外務省為對外窗口，受理援助國基於申請主義的援助計畫申 請，再由四省廳基於協議制審核，主要的日圓借款執行單位乃是受 到大藏省直轄的日本輸出入銀行和經濟企劃廳下屬的海外協助基金 兩單位，外務省只能直接管轄技術援助和無償借款的執行單位國際 協力事業團（見圖一），但在這次改革之後，執行有償借款同時也 是主要負責對中經濟合作的單位，改成由整合後的JBIC所負責，
由外務省和財務省共同督導，使得外務省得的自主性得到提升，雖 然在過程中間仍必須在新的三省廳體制下和其他單位協調，但至少 從申請計畫受理直到執行上，外務省在實質上都獲得了的更大的權 力，但也必須負起更多對內部折衝的壓力，可說是日本對中國大陸 經濟合作的雙層博奕當中的談判者角色，需要對外接受被援助國的 申請並與之協調可能得到審核通過的可能性，對內要負責組建起獲 勝聯盟，使該項目能夠在三省體制下獲得通過。
日本學者將先進國家的援助行政體系區分為「外交部門統合 型」、「外交部門內部援助局處型」、「外交部門管轄下的援助實 施機關型」、「援助部門獨立型」和「複數部會管轄下的分權援助 實施機關型」等五種類別，而日本被歸類於其中的「複數部會管轄 下的分權援助實施機關型」，65尤其是來自財務省和整體的決策過 程仍然保留了這樣的複數官廳部會間協議的模式，從圖三即可看出 這點。改革之後的ODA決策體系，在當時決定了是否終止對中國 大陸有償借款的政策，在圖三當中，最上層的閣僚會議是以首相
65. 後藤一美，「日本の国際開発協力を問う」，後藤一美、大野泉、渡辺利夫
65. 後藤一美，「日本の国際開発協力を問う」，後藤一美、大野泉、渡辺利夫