無論從哪個角度審視中國農村土地制度的變遷史，它都堪稱 20 世紀中國的一部大 事紀。本文從制度安排的成本與效益的角度，採用三個命題分析中國農村土地制度變 遷及其調適，透過本文的研究發現：
（一）從制度變遷的角度看，中國農村土地制度的歷次變遷既是對前一時期土地 制度的繼承，又是對前一時期土地制度的否定。在毛澤東主政時期，明顯可以看出毛 澤東個人意志在農村土地變遷中的決定性作用，屬於強制性的制度變遷，反觀在鄧小 平及鄧後時期，則以誘致性的制度變遷成分居多。此外，中共在不同的革命階段，其 農村土地制度改革與調適的內容和推行方法雖有所變化，但始終圍繞所有權的重新分 配和使用權收益分配比例這兩個基本問題而展開。建政後以集體所有制為特徵的土地 制度安排長期存在的根源，是與中共發展過程中共產主義意識形態與工業化超趕戰略 而形成的相應制度安排。雖然是當時歷史條件下的必然選擇，也曾加速工業化進程、
推動經濟發展，但隨著中國經濟發展的不斷深化，低效制度的負面影響越大，制度調 適的動力也會越大。
（二）從歷史的路徑依賴的角度看，中國農村土地制度變遷明顯出現路徑依賴的 特徵，土地集體所有制的初始體制選擇會提供強化現存制度的刺激和慣性，因為沿著 原有制度變化路徑和既定方向前進，總比另辟蹊徑要來得容易；同時，集體所有制形 成以後，會形成某種在現存制度中既得利益的壓力團體。他們力求鞏固現有制度，阻 礙進一步的改革，哪怕新的體制（如私有制或國有制等）較之現存制度更有效率。換 言之，初始的改革傾向為後續的改革劃定範圍。! 此外，較特殊的是在中國農村土地 制度變遷的過程中，可以明顯看到國家領導人的決心、力量和理念（意識形態），對 制度變遷的路徑選擇與實施強度是至關重要的。
（三）從土地產權制度角度看，具有激勵誘因的土地產權是農業績效較佳的必要 條件，缺乏激勵誘因的土地產權向較具激勵誘因的土地產權制度變遷，可以促進農業
註 錢忠好，前引書，頁 200~201。
註 吳敬璉，「路徑依賴與中國改革：對諾斯教授演講的評論」，改革（重慶），第 3 期（1995 年），頁 58。
經濟的明顯增長，農民在各階段制度安排下的行為似乎與「舒爾茨假定」相符。! 儘 管傾向土地私有制的制度安排可能最容易激發農民的積極性，然而，基於社會主義屬 性與政權穩定考量，中共絕不會輕易動搖土地集體所有制的基本原則，這是中共的終 極堅持，也是一再迴避「土地私有」的原因。雖然中共十七大的農業政策強調要以工 促農、以城帶鄉，並且加大支農、惠農政策力度，但這些「內生性」的救急性措施，
對廣大農民而言，僅是杯水車薪；基本上，如果要提升農業勞動力的生產空間，擴大 農業生產規模，確保 18 億畝耕地，則勢必要採取「外生性」農業發展策略，吸引農村 勞動力往城市發展；但矛盾的是，如不突破目前的土地集體所有制及戶籍制度，則留 鄉種田的農民便不能擴大農業經營規模，而進城打工的農民工最終也會返鄉，農民的 選擇空間將繼續被限制、依附於土地上；! 因此，本文認為中共在農村土地產權制度 上至今仍然是處於「摸著石頭過河」的階段。
（四）從整體的成本與效益角度看，農業集體化及人民公社階段的激進式農村土 地制度變遷顯然係由毛澤東的唯意志論與民粹主義信念所主導，其總體的效益是使國 家更有能力控制農業生產，更有效地徵購餘糧，實現了工業化的目標，並且維持了農 村社會的基本穩定，但其付出的成本卻是長期的經濟內捲化，主要原因是沒有物質或 精神上的激勵，無法調動農民的生產積極性。! 而家庭承包制的漸進式改革效益方 面，主要體現在農業生產年均增長率上。基本上，1970 年代末期，農村土地制度改革 的發端非常策略地繞過了意識形態之爭，不改變土地集體所有制的性質，不改變人民 公社體制的基本結構，只改變土地經營制度，而且是在恢復和發展集體經濟中的責任 制的名義下推動土地經營制度的改革的。這種改革方式降低了制度變遷的實施成本與 摩擦成本（社會成本），有力保障了土地制度改革的順利推進。! 但自 1985 年以後，
進入邊際效益遞減的階段，制度與制度環境無法配套和不兼容程度日益凸顯，加大了
註 舒爾茨（Theodore W. Schultz）認為農民也能在權衡長、短期利益之後，為追求最大利益作出合乎理性 的反應，農民行為的「不正常」，其實只是對環境不正常的正常反應。透過經濟利益的刺激，小農就 會為追求利潤而創新，從而改造農業。Theodore W. Schultz, Transforming Traditional Agriculture（New Haven, Conn.: Yale University Press, 1964）, p. 37, chapter 2~3、7~8.
註 中國農村勞動力轉移，主要是採取「離土不離鄉」的方式發展鄉鎮企業，但這種轉移已趨緩，侷限性 日益顯露；據統計，至 2020 年，農村剩餘勞動力將由現在的 1.5 億增加到 2.5 億，學者普遍認為造成 這種情況的根本原因，是城鄉分割的二元就業結構。傅豐誠，「中共十七大後農業發展框架與改革途 徑」，二十一世紀中國（卷 3）—中共十七大觀察報告（台北：國立政治大學國際關係研究中心，
2008年），頁 230~241；黃季焜，制度變遷和可持續發展：30 年中國農業與農村（上海：上海人民出 版社，2008 年），頁 234；鄧鴻勛，「實現城鎮化為主的轉移，第三次解放農村勞動力」，鄧鴻勛、
陸百甫主編，走出二元結構－農民就業創業研究（北京：中國發展出版社，2004 年），頁 44~45。
註 從 1952 年到毛澤東去逝，中國的工業以年均 11%的速度增長，但農業產量年平均增長速度只 有 2.3%，勉強跟上人口年均增長 2%的速度。Maurice Meisner 甚至斷言：沒有毛澤東時代的工業革命，
後毛澤東時代的經濟改革就無從進行。此外，Jean C. Oi 亦認為毛澤東時代的制度遺產發揮了經濟起飛 的作用。參見杜蒲譯，Maurice Meisner 著，前引書，頁 386~387；Jean C. Oi, Rural China Takes Off:
Institutional Foundations of Economic Reform（Berkeley: University of California Press, 1999）.
註 靳相木，前引書，頁 128。
兩者之間的磨擦成本（社會成本），以致制度效益下降，並直接或間接地產生人口、
生態環境、封建思想復甦、農民維權運動、新階級與新的社會結構等問題。!
（五）從維護農民土地權益的角度看，雖然八二憲法《總綱》第一條明文：「中 華 人民共和國是 工人 階級 領導 的、以工 農聯 盟為 基礎 的人 民民 主專政社會主義國 家。! 」但實際上農民卻淪為被黨國侵蝕、犧牲的對象，例如徵地等權益得不到合法 的保障，致使農民上訪事件不斷重演。! 本文認為農民權益的維護，必須從以下兩個 方面著手：一是「打破城鄉兩種票值」。中共在 1995 年第三次修改選舉法時，統一規 定各級人民代表大會農村每一代表所代表的人口數和城鎮之比為 4：1。這種代表產生 辦法，在很大程度上限制了農民在政治中的參與，以及他們的利益在公共政策決策中 的反映。它表明在制度上，已經置農民於弱勢群體的位置。無論是從財政支出，還是 從社會政策的安排上來看，農民的利益被置於所有其他利益集團之後，在資源有限的 情況下，農民的利益最容易被犧牲。! 二是「農會組織重建」。由於中共在建政過程 中將農會變成革命組織與基層政權形式，致使現今中共領導人普遍以政治的角度看待 農會，認為農會對社會秩序和穩定具有破壞性作用。事實上，農會不必然是一個革命 組織，在許多國家中所扮演的是社會利益整合與維護秩序的組織角色。農會最重要的 功能是使農民組織起來，有效又有序地表達自己的利益。如果管理得當，可能會給農 民、地方領導和中央政府創造一個三贏的局面；一方面，農民的負擔或不滿可能由於 農會與地方政府的溝通和談判得以減輕，另一方面，地方領導也可以借用農民的反對 而獲得對上司的討價還價的能力，至少降低討價還價的政治風險。與此同時，中央可 以以較低的成本獲取真實的訊息，並通過確立令行而重建自己的權威。!
最後，在兼顧土地產權與效益大於成本的目標方面，本文認為必須採取漸進式改 革並堅持路徑選擇的開放性。理論上，由於漸進式改革完成整個制度變遷需要多次的
「談判、簽約」，因而實施改革的交易成本（實施成本）較大，但漸進式改革只是局 部地、一點點地危及和損害某些社會集團的利益，而且由於制度變遷帶來的「外部利 益」的增加，可以對受損的利益集團給與補償，因而改革過程受到的反對和抵觸也較
註 杜蒲譯，Maurice Meisner 著，前引書，頁 432~435。
註 翁松燃，中華人民共和國憲法論文集（香港：中文大學出版社，1984 年），頁 269。
註 2004 年 3 月通過的《農村土地承包法》有兩條最重要的內容：一是承包期內，發包方不得收回承包 地；二是承包期內，發包方不得調整土地。中共中央農村工作辦公室主任陳錫文坦率地承認這兩條執 行的不好。陳錫文，「當前我國農村改革與發展中面臨的若干矛盾與問題」，黃祖輝等主編，中國
「三農」問題：理論、實證與對策（杭州：浙江大學出版社，2005 年），頁 27。
註 管清友，「制度悖論、無組織狀態和政治危機－再論農村土地『流轉』的政治經濟學」，上海經濟研 究（上海），第 2 期（2005 年），頁 30。
註 管清友，「制度悖論、無組織狀態和政治危機－再論農村土地『流轉』的政治經濟學」，上海經濟研 究（上海），第 2 期（2005 年），頁 30。