中國農村土地制度變遷及調適：
制度安排的成本與效益分析
黃 鴻 博
（國立政治大學東亞研究所博士班研究生）摘 要
中國最大的問題是農民問題，農民最大的問題是土地問題。目前中國農 村土地制度變遷的產權標的，仍是以集體所有制為目標模式，但其內涵和外 沿並不是先驗地存在，土地集體所有制是一個在實踐中不斷活動著的範疇， 歷經土地改革、農業合作化運動、人民公社及家庭承包制等階段，目前仍處 於不斷摸索演化中。本文從新制度經濟學的角度出發，並依歷史事實提出三 個命題，探究中國農村土地制度變遷及調適過程，並分析制度安排的成本與 效益，梳理其未來深化制度調適的方向與觀察架構。 關鍵詞：農村土地制度變遷、成本與效益分析、土地集體所有制、家庭 承包制 * * *壹、前 言
杭廷頓（Samuel P. Huntington）曾從現代化的角度提出一個命題：現代性產生穩 定，而現代化卻引起不穩定。他認為對於政治體系來說，城市裏的對抗令人不安，但 不是致命的，然而農村裏的對抗卻是致命的。他的結論是：誰控制了農村，即等於控 制了全國。泝他進一步認為農民可以是捍衛現狀的砥柱，也可以是革命的突擊隊。究竟 扮演什麼樣的角色，取決於農民認為現有體制滿足其眼前的經濟、物質需求到什麼程 度。在進行現代化的國家裡，政府的穩定取決於它在農村推進改革的能力。國家的政 治不穩定，在很大程度上是慾望和前景之間的差距所造成的，而這種差距則是由於現註 泝 Samuel P. Huntington, Political Order in Changing Society（New Haven Conn: Yale University Press, 1968）, pp. 292~293.
代化初期特別容易出現的慾望不斷上升而產生。沴杭廷頓提出的命題，正是中國在現代 化過程中所遭遇到的問題，農業專家杜潤生即認為：「中國最大的問題是農民問題， 農民最大的問題是土地問題。沊」中共在改革開放後放棄了計畫經濟，其明顯的效益就 是經濟的快速成長，但基本上這種經濟成長未能同時滿足農民的經濟與物質需求，因 而農民維權意識日益高漲。從中共所發布的 11 份「一號文件」足以證明其問題的嚴重 性，顯然已成為中共中央優先解決首要議題。沝 在研究中國農村土地制度問題時，新制度經濟學的制度變遷理論具有重要的借鑒 意義。主要代表人物諾斯提出著名的「制度決定論」，基本觀點是：「有效率的經濟 組織是經濟增長的關鍵；除非現行的經濟組織是有效率的，否則經濟增長不會簡單地 發生；一個有效率的經濟組織在西歐的發展正是西方興起的原因所在。有效率的組織 需要在制度上作出安排和確立所有權，以便造成一種刺激，將個人的經濟努力變為私 人收益率接近的社會收益率的活動。沀」他所強調的重要論點，即經濟增長的關鍵在於 制度因素，一種提供適當的個人刺激的有效的制度，是促使經濟增長的決定因素，而 在制度因素之中，又以產權、國家及意識形態等三個基本要素為核心。 諾斯認為由於人類受其自身生產能力和生存環境的制約，又通過交換（交易）此 一基本活動而獲得經濟效益和安全保障，而產權是交易活動的基本先決條件，產權結 構的效率引起經濟增長、停滯或經濟衰退；國家則因為界定產權結構，所以國家是不 可或缺的，最終要對產權結構的效率負責。泞此外，意識形態的作用是不可替代的，它 是一種節約時間、精力的工具，有助於實現決策過程簡化，並使社會穩定和經濟制度 富有黏合力。意識形態及其變遷如果與現實中的經濟變遷相一致，則它就能有效發現 和識別潛在的利潤；迅速達成制度變遷的一致同意，減少談判費用；促進產生集體行 為，降低組織費用；對新制度的認同而降低其運行成本。泀 在解釋長期制度變遷方面，諾斯認為「制度變遷」是指制度的替代、轉換和交易 註 沴 Ibid., p. 56. 註 沊 張進、常紅曉主編，「三農」變局（北京：中國友誼出版社，2009 年），頁 128。 註 沝 1980 年代的五個「一號文件」主要是解決「允許農民做什麼」的問題，核心是打破舊的觀念和意識形 態方面的束縛；後六個「一號文件」主要解決「政府幹什麼」的問題，涉及到國家財政支出及土地流 轉政策。參見洪民榮，新農村建設：面向未來的歷史轉折（上海：上海人民出版社，2007 年），頁 15~18；柯炳生，「建設社會主義新農村與解決三農問題」，農業部農村經濟研究中心編，中國農村研 究報告（2006 年）（北京：中國財政經濟出版社，2007 年），頁 19。 註 沀 新制度經濟學派已擴展學科理論分支，為避免概念混淆，本文係以新經濟史學派的代表性人物 Douglas C. North的相關理論為主，其他人為輔。歷以平、蔡磊譯，Douglas C. North and Robert P. Thomas 著， 西方世界的興起：新經濟史（北京：華夏出版社，1989 年），頁 1~3。
註 泞 Douglas C. North, Structure and Change in Economic History（New York: W. W Norton & Company, Inc., 1981）, p. 17.
註 泀 諾斯強調意識形態有五個作用。（1）簡化決策過程從而節省交易費用；（2）有助於克服搭便車問 題；（3）在一定程度上解決非市場機制的資源配置問題；（4）一定程度上降低社會經濟運轉的費用 （減少摩擦和矛盾）；（5）能直接促進或阻礙經濟發展。Douglas C. North, Structure and Change in Economic History, pp. 45~58.
過程，其間存在著諸多技術的和社會的限制條件。洰他針對制度變遷提出五項論點： （1）在稀缺經濟和競爭環境下，制度和組織的連續交互作用是制度變遷的關鍵點； （2）競爭迫使組織連續不斷地在發展技術和知識方面進行投資以求生存，這些技能、 知識以及組織獲取這些技能、知識的方法將漸進地改變制度；（3）制度框架提供激勵 決定人們取得什麼種類的技能和知識，以取得最大限度的報酬；（4）人們的想法源於 人們的思想角色；（5）集體學習，即從歷史中存活下來的，表現在社會文化中的知識 技能和行為規範，使制度變遷絕對是漸進的並且是經濟依賴的（指今天的選擇受歷史 因素的影響）。泍 在制度變遷的類型區分上，一般可分為「誘致性」的制度變遷和「強制性」的制 度變遷兩種。誘致性的制度變遷指的是現行制度安排的變更或替代，或者是新制度安 排的創造，是由個人或一群（個）人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。與 此相反，強制性變遷是由政府命令和法律引進、實行的。泇此外，在制度變遷的過程 中，存在著路徑依賴（path dependence，或稱為路徑相依）現象，其強調歷史的重要性 （history matters），認為若不追溯制度逐步累積的演變，就無法理解今天的決策，並 認為「人們對過去做出的選擇，決定了他們現在可能的選擇。沰」諾斯認為路徑依賴是
源自於一旦走上特定路徑，就會鎖定方向的報酬遞增機制（Path dependence comes from the increasing returns mechanisms that reinforce the direction once on a given path）。路徑改變是肇生於意料外的選擇結果、外部效果，而且有時候是源於分析架構 之外的其它力量。路徑的轉向（從停滯到成長，或相反的改變）可能是出自上述路徑 改變的來源，但也通常會因為政府體制的改變而發生。泹 中國從計畫經濟走向市場經濟，實質上也是一個制度的替代、轉換與交易過程。泏 從中共建政後的發展過程中，可以發現制度與經濟發展之間存在著清晰的雙向關係， 一方面，制度會影響經濟發展的水平與進程；另一方面，經濟發展可以而且確實經常
註 洰 Douglas C. North, Structure and Change in Economic History, p. 201.
註 泍 此五項觀點係 1995 年 3 月 10 日諾斯在北京大學中國經濟研究中心成立大會上的演講重點。參見道格 拉斯‧諾斯，「制度變遷理論綱要」，改革（重慶），第 3 期（1995 年），頁 53。
註 泇 林毅夫，「誘致性制度變遷與強制性制度變遷」，盛洪主編，現代制度經濟學（下卷）（北京：北京 大學出版社，2003 年），頁 260。
註 沰 路徑依賴有多種不同的解釋，本文採用諾斯的看法。參見 Douglas C. North, Institutions, Institutional Change, and Economic Performance（New York: Cambridge University Press, 1990）, p. 100；陳郁、羅華 平等譯，Douglas C. North 著，經濟史中的結構與變遷（上海：上海三聯書店，1994 年），序言、頁 1。 註 泹 諾斯論述的路徑依賴概念，強調文化傳統與信仰體系是根本性的制約因素，他認為必須非常敏感地注 意：你過去是怎樣走過來的，你的過渡是怎樣進行的。此外，他認為一個國家政體起著根本性作用， 它仍然決定著經濟結構和經濟發展。從短期看，集權政府可以取得高的經濟增長率，但從長期看，法 制、保證合同執行的制度規則才是真正保證長期經濟發展的至關重要因素。參見 Douglas C. North, Institutions, Institutional Change, and Economic Performance, p. 112；道格拉斯‧諾斯，前引文，頁 56。 註 泏 盧現祥、朱巧玲，新制度經濟學（北京：北京大學出版社，2007 年），頁 9~10。
導致制度變遷。泩目前中共所進行的以農村土地公有化為取向的土地制度變遷，其產權 的目標模式仍是維持土地集體所有制，但是土地集體所有制的內涵和外沿並不是先驗 地存在，土地集體所有制是一個在實踐中活動著的範疇，泑歷經建政前後的土地改革 （革命）、農業合作化運動、人民公社、家庭承包制等階段，每一階段的繼承與否 定，均對嗣後的制度變遷產生深遠的影響。 在 分 析 架 構 方 面 ， 杭 廷 頓 認 為 一 黨 專 政 的 威 權 政 權 （ one-party authoritarian regimes） 在 革 命 成 功 之 後 ， 會 經 歷 政 權 轉 型 （ transformation ） 、 政 權 鞏 固 （consolidation）及政權調適（adaptation）三個階段，炔另本文增列革命成功前的「政 權取得」階段，用以解釋建政前的土地改革（革命）。接續則依中國農村土地制度的 發展歷史事實為基礎，結合上述三個發展階段而分別鋪陳三個命題：第一個命題－在 維持政權合法性前提下，面臨農村土地制度選擇問題，它必須符合共產主義的理想， 並儘速達到工業化目標。此代表著第一個階段－「轉型」；第二個命題－具有激勵誘 因的土地產權制度是農業績效較佳的必要條件，缺乏激勵誘因的土地產權向較具激勵 誘因的土地產權制度變遷，可以促進農業經濟的明顯增長。此代表著第二階段－「鞏 固」；第三個命題－考量社會主義屬性與地區發展的差異，未來土地制度調適的路徑 選擇，在集體所有制的前提下，應是多樣的，並且應考量各經濟當事人的反應和接受 程度以及制度調適的交易成本。此代表著第三個階段－「調適」。 最後，在文章的發展脈絡上，鑑於路徑依賴強調歷史的重要性，今天的各種選擇 實際上受到歷史因素的影響，因此，本文先從歷史的角度出發，探討中國農村土地制 註 泩 林毅夫，再論制度、技術與中國農業發展（北京：北京大學出版社，2000 年），頁 11。 註 泑 在提及「集體所有制」時，就必須釐清其與「全民所有制」的區別，兩者在中共的文獻中經常出現。 事實上，兩者的區別，在於國家支配和控制前者，但並不對其控制後果負直接的財務責任。然而，國 家控制全民經濟時，卻以財政擔保其就業、工資和其他福利。中共在建政後初期常提到全民所有制， 例如 1958 年中共中央《關於在農村建立人民公社決議》中，強調人民公社帶有全民所有制成分，並且 這種成分「將在不斷發展中繼續增長，逐漸代替集體所有制。」但後來中共轉而強調「集體 所 有 制」。時至 2008 年 10 月 12 日中共第十七屆中央委員會第三次會議通《中共中央關於推進農村改革發 展若干重大問題的決定》，總結改革開放 30 週年之歷程與經驗，提及在健全嚴格規範的農村土地管理 制度時，強調土地制度是農村的基礎制度，土地承包經營權流轉，不得改變「土地集體所有性質」。 強調堅決守住 18 億畝耕地紅線，劃定永久基本農田，實施最嚴格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設 用地總規模，此外，農村宅基地和村莊整理所節約的土地，首先要復墾為耕地等等。由此可知，即使 集體所有可以因徵地而轉變為全民所有或者國家所有，但畢竟在數量上絕對是少數，故而本文認為中 共目前堅持的仍是集體所有制，而不是全民所有制或國家所有制。參見靳相木，中國鄉村地權變遷的 法經濟學研究（北京：中國社會科學出版社，2005 年），頁 124；周其仁，產權與制度變遷：中國改 革的經驗研究（北京：北京大學出版社，2004 年），頁 6~7；「中共中央關於推進農村改革發展若干 重大問題的決定」，文匯報（香港），2008 年 10 月 20 日，http://paper.wenweipo.com/2008/10/20/ CH0810200038.htm。
註 炔 杭廷頓強調的「轉型」是指摧毀舊秩序並且以新的政治組織取而代之。Samuel P. Huntington, “Social and Institutional Dynamics of One-Party Systems,” in Samuel P. Huntington and Clement H. Moore eds., Authoritarian Politics in Modern Society: The Dynamics of Established One-party System（New York: Basic Books, 1970）, pp. 23~40.
度變遷的歷史因素；再從成本與效益的角度，探討中共建政後的制度安排，並分析農 村土地制度調適的路徑選擇。此外，在本文的成本與效益分析指標上，就成本發生的 原因與特點而言，可概括為實施成本與摩擦成本（社會成本）兩類。炘至於效益部分， 範圍較廣泛，主要以組織效率及激勵作用等為分析指標，並可具體顯現在農業年均增 長率及糧產增加率。
貳、中國農村土地制度變遷的歷史因素
一、建政前的土地改革（革命）
中共建政以前，在不同的發展階段，曾針對具體的形勢分析、制定了許多重要的 土地政策，但其政策的重心往往表現在「階級鬥爭」上，且歷次都因時期和主持人的 不同而產生差異甚大的主張和方法。炅此外，雖然中共發動土地改革（革命），並且在 各根據地制定了多項的土地法律、決議與公告等行動，其成本與效益很難純粹以經濟 成本和經濟效益加以衡量，但可以確定的是，其目的是為了「政權取得」。炓綜整中共 註 炘 所謂「實施成本」是指制度變遷過程開始後，一切由於訊息不完全、知識不完全和制度預期不穩定等 所造成的經濟效率損失，是完成舊體制下各種經濟組織的結構、功能以及規範組織間關係的各種正式 和非正式制度、規則、習慣等，向新制度過渡所必須的設計、創新、磨合過程中所造成的經濟損失， 即實施新制度的交易成本；而所謂「摩擦成本」則是源自改革的利益再分配，與反對改革的言論和行 為相聯繫。由於制度變遷不可能改善所有社會成員的福利，總有一部分社會成員的利益受到損失，從 而導致這部分社會成員對改革的抵觸和反對所引起的經濟損失，是非經濟領域的混亂、摩擦和動盪影 響到生產過程所引起的損失。科爾內（Janos Kornai）從國民經濟出發，將「社會成本」定義為：「一 切涉及社會個別成員和集團的負擔、損失、痛苦、犧牲或困難的現象。」（The phenomena that involve burdens, loss, suffering, sacrifice or trouble to individual members or groups of society）鑑此，本文將「摩 擦成本」等同為「社會成本」。然而，要估量這種阻力和言行究竟造成多少成本損失是不可能的，依 據一般思維邏輯，可以認為，社會動盪越劇烈，對經濟造成的損害和效率損失越大。是以，可用「社 會穩定度」（譬如消極怠工、尋租、犯罪率、遊行示威、罷工及其他敗德行為等）來間接表示摩擦成 本（社會成本）的大小。參見樊綱，「兩種改革成本與兩種改革方式」，經濟研究（北京），第 1 期 （2003 年），頁 3~9；王躍生，「不同改革方式下的改革成本與收益的再討論」，經濟研究（北 京），第 3 期（1997 年），頁 34；Janos Kornai, Economics of Shortage, Vol. A（New York: North-Holland, 1980）, p. 272.註 炅 中共既以土改起家，對於土改自應有一個整套的辦法。金一鳴在香港訪談張國燾時，張氏亦持此種見 解，但實際檢閱中共所發布的文件時，他卻發現情況並非一般人所想像，其實沒有一致性或完整的土 改政策。金一鳴，中共土改與中國土地問題（香港：自由出版社，1952 年），頁 17；另有關中共建政 前土地改革運動過程，參見 William Hinton, Fanshen: A Documentary of Revolution in a Chinese Village （New York: Random House, 1966）, pp. 400~410；羅平漢，土地改革運動史（福州：福建人民出版 社，2005 年），頁 1~302。
註 炓 本文統計在抗日戰爭以前，中共發布的重要土地法律、決議與公告等，計有 45 項；抗日戰爭爆發後 （含國共內戰期間），計有 93 項。相關內容參見韓延龍、常兆儒編，中國新民主主義革命時期根據地 法制文獻選編（長沙：中國社會科學出版社，1984 年），頁 2~541。
革命與土地改革的過程，學者們的劃分方式各有所不同，炆本文為利於分析，以抗日戰 爭為分界線，區分為「抗日戰爭爆發前」與「抗日戰爭爆發後」兩個時期。 抗日戰爭以前，可說是「地下黨時期」。基本上，此階段的土地政策主要是依據 中共一大的黨綱與決議，採取「不妥協」政策，主張在中國實行社會主義革命，沒收 一切生產手段，實行無產階級專政。炄中共在第一次與國民黨合作期間，奠基於階級鬥 爭理念的工農運動迅速發展，但也激發了社會的動盪和分裂。1927 年國民黨清黨以 後，中共利用國民黨內戰，在跨省的窮鄉僻壤地帶建立蘇維埃政權並進行土地革命， 以取得群眾基礎。炑1928年 12 月首次以法律形式訂定《井崗山土地法》，規定了土地 所有權屬政府。接續於 1929 年 4 月、1930 年 2 月及同年 5 月各頒布了《興國土地 法》、《軍委土地法》及《土地暫行法》，這些法令僅賦予農民土地使用權，因而無 法深入動員農民「為土地而鬥爭」。這種情況直到 1931 年 12 月 1 日頒布《中華蘇維 埃共和國土地法》後才有所轉變，主要差別在於：土地歸農民所有；不禁止土地的出 租與買賣；分配土地以勞動力及人口的混合為標準；不實行土地國有化。總之，此時 期中共從各地的土地鬥爭經驗中，已初步探索出一個進行土地鬥爭的策略路線，其基 本特點是：依靠貧、僱農、聯合中農、限制富農，集中全力消滅地主階級，並且將土 地歸蘇維埃政府所有改為歸農民所有。炖 抗日戰爭爆發後，中共為了再次和國民政府建立統一戰線，不僅名義上奉國民政 府的「正朔」，而且公開承諾停止土地革命，但卻趁機在日軍敵後建立根據地。在這 些根據地中，雖然不再號召土地革命，然而透過合理負擔和減租減息等政策，動員和 組織了貧苦農民。炂中共特別反對「恩賜減租」、「幹部包辦替代」，強調要動員農民 直接面對地主要求減租減息，其目的就是要削弱地主在農村中的傳統社會地位和政治 力量，建立中共的農村政權和農民的政治優勢；炚此外，中共更在 1943 年發起「合作 註 炆 例 如 金 一 鳴 簡 單 區 分 為 江 西 時 期 與 抗 戰 時 期 ； 陳 永 發 細 分 為 上 海 （ 1921-1927 ） 、 瑞 金 （ 1928-1935）、延安（1936-1945）及平山（1946-1949）四個時期；趙效民則區分建黨初期和第一次國共合 作時期的土地鬥爭（1921-1927）、第二次國內革命戰爭時期蘇維埃區域的土地革命（1927-1937）、 抗日戰爭時期抗日根據地的減租減息（1937-1945）及第三次國內革命戰爭時期解放區的土地革命 （1945-1949）等四個階段。金一鳴，前引書，頁 19~65；陳永發，共產革命 70 年（上）（台北：聯 經出版社，2000 年），頁 41~45；趙效民，中國土地改革史（1921-1949）（北京：人民出版社， 1990年），頁 57~436。 註 炄 有關於中共一大的黨綱及決議內容，參見郭華倫，中共史論（第 1 冊），第 4 版（台北：國立政治大 學國際關係研究中心，1989 年），頁 26~27。 註 炑 陳永發，共產革命 70 年（上），頁 42~43。 註 炖 克思明，「論中共之農民運動與土地政策（1921-1949）」，國立政治大學東亞研究所碩士論文（1980 年），頁 141~153。 註 炂 陳永發，共產革命 70 年（上），頁 44。 註 炚 香港學者何高潮認為中共是把抗戰時期的減租減息運動，作為整個中共革命過程中的一個有機組成部 分來策劃的。既有革命的目標，又有靈活的策略運作空間，它的革命性含意，是在鬥爭和妥協的策略 互 動 中實 現 的。 何 高潮 ， 地主 ‧ 農民 ‧ 共產黨：社會博弈論分析 （香港 ：牛津 大學出版社， 1997 年），頁 29~30。
社運動」，此舉不僅有助於農業生產，而且有助於在華北農村形成新的組織和領導方 式。炃持平而論，儘管農民與共產黨本質上並不是一個天然的利益共同體，但戰爭提供 了中共喘息的機會，中共得以利用經濟誘因（以溫和的方式推動土地革命），獲得農 民初步的參與，進而透過軍事組織去創造一個可以統合不同地方防衛團體的結構。牪然 而，這僅是基於統戰需要的權宜之計，陳永發認為雖然許多西方學者將抗戰期間的 「溫和土地革命」稱之為「分期付款式的革命」（Revolution by Installment）或「安靜 的革命」（Quiet Revolution），但中共絕未改變對階級鬥爭的信仰。狖 國共內戰期間，中共在 1947 年 10 月 10 日頒發了《中國土地法大綱》，宣布無償 沒收地主的全部財產、富農多餘的土地以及族田、學田、廟田等一切公產，隨後便在 農村各地重新揭起土地革命大旗。在推行土地革命的過程中，指責農村基層幹部已成 為地主、富農所滲透和軟化，以致蛻化成為貧苦農民的對立面，妨礙土地革命的貫 徹，因而在農村「開門整黨」。狋這種緊張情況直到 1948 年 4 月 1 日毛澤東發表「在 晉綏幹部會議上的講話」，闡明中共的「新民主主義革命總路線」和「土地改革總路 線」後，才恢復了原先平緩漸進的狀態。狘事實上，1947 年的土地革命，並不是一般 中共學者所解釋的是由於中共急於實現「耕者有其田」的理想所致，實乃出於毛澤東 對農村社會的深刻認識。我們與其強調其中理想主義者急於求成的成分，不如強調政 治人物深思熟慮的因素；與其強調毛澤東的錯誤判斷，不如強調毛澤東的政治謀略。 毛澤東一方面從意識形態和政治理想中取得行為的道德基礎，另一方面也充分利用意 識形態和政治理想的原則性和瞹眛性，為縱容土地革命中的暴力製造理由，以便達到 充分動員貧苦農民和大量汲取農村資源的雙重目的。狉 基本上，中共在建政以前，在統戰和動員農民方面是成功的，狜期間囿於現實環境 的需要，或者基於戰爭與統戰的需求，必須暫時採取妥協的政策，因而建政前的農村 註 炃 Theda Skocpol 認為合作社的意義重大，是中共第一次在農村基層積極地介入農民賴以維生的生產活 動，是由黨的幹部和農民積極領導的，而不是由富人及其代理人的領導和協作組織。當時這些合作社 的任務是，幫助改善農民生活以及支援戰爭。劉北成譯，Theda Skocpol 著，國家與社會革命（台北： 桂冠圖書有限公司，1992 年），頁 363。
註 牪 Kathleen Hartford and Steven M. Goldstein, “Perspectives on the Chinese Communist Revolution,” in Jeffrey N. Wasserstrom ed., Twentieth-century China: New Approaches（ New York: Routledge, 2003 ）, pp. 152~153. 註 狖 陳永發認為表面上看起來毫無階級鬥爭含意的政策，卻是建立在階級鬥爭的論述之上，如果我們拒絕 用中共自己的觀點，也就是階級鬥爭，來瞭解中共的政策，那是一廂情願。陳永發，內戰、毛澤東和 土地革命：錯誤判斷還是政治謀略？（台北：行政院國科會科資中心，1995 年），頁 1~2。 註 狋 同前註，頁 2。 註 狘 毛澤東，「中國革命與中國共產黨」，毛澤東選集（第 4 卷）（北京：人民出版社，1966 年），頁 1248~1260。 註 狉 陳永發，內戰、毛澤東和土地革命：錯誤判斷還是政治謀略？，頁 2~3。
註 狜 有關中共動員農民方面，參見 Lucien Bianco, “Peasant Responses to CCP Mobilization Policies, 1937-1945,” in Tony Saich and Hans Van De Ven eds., New Perspectives on State Socialism in China（New York: M. E. Sharpe, 1997）, pp. 175~187.
土地改革（革命）一直徘徊在理想與現實之間，這種矛盾不僅在建政前反覆出現，建 政後亦同樣遇到同樣的難題。中共建政後即面臨一個制度變遷的問題，顯然地，當時 無法採取自發演進的途徑，採取人為設計的制度變遷自然成為 1949 年建政後的第一個 問題，就是命題一（政權轉型階段）：在維持政權合法性前提下，面臨農村土地制度 選擇問題，它必須符合共產主義的理想，並且儘速達到工業化目標。
二、超趕戰略與集體所有制的歷史選擇
中國的問題，基本上是一個人口膨脹面臨資源短缺的農民國家追求工業化的發展 問題。狒就中共建政初期的發展階段和知識水準來看，實現國家工業化，幾乎是發展經 濟、擺脫貧窮落後的同義語，狔農村土地問題因而與工業化的發展過程的「超趕戰略」 相互關聯，以重工業先導的超趕戰略也對實行集體化提供了基礎。狚然而，當時採用超 趕戰略是缺乏效率的，因為這種戰略不符合中國當時的比較優勢原則，但為何最終選 擇此一戰略？就「政權轉型」的角度而言，中共建政之初面臨著嚴峻的歷史兩難境 況：一方面正是現代資本主義在中國的失敗，使中共最終奪取了政權；另一方面，也 正是資本主義的失敗使取得政權的中共缺乏實現社會主義目標的手段。事實上，列寧 在取得政權後也遇到相同的問題，他的結論是：布爾什維克政治權力能否生存，取決 於它能否運用這種權力去實現資產階級革命，以及能否在社會主義政黨的領導下，以 最快的速度完成資本主義經濟發展任務。這意味著首先要迅速實現城市工業化，而城 市的工業化又要求有一個專制的國家機器，能夠有效地控制農村，從農業生產中徵收 城市工業發展所必須的資本。嗣後，史達林在強制的農業集體化基礎上實現快速的城 市工業化的戰略，其理論和政策要點都來自列寧。簡言之，列寧關於革命勝利後的 「政權轉型」指導理論，就是：迅速的經濟發展、社會主義國家政權的存在、以及關 鍵生產資料的國有化。當時相信這三者的結合就能在一定程度上自動保證社會主義的 實現。顯然地中共在 1952 年毫無保留地接受了這種假設。狌 由此可知，超趕戰略與當時所處的政治、經濟環境與意識形態有著密切的關聯， 制度環境決定了：國家作為新制度的供給者，借鑑現存的社會主義國家工業化模式－ 以城市偏向為特徵的優先發展重工業戰略，是成本相對較小的次優戰略，而通過剝削 農業剩餘，以犧牲農業和農村為代價的優先發展重工業的超趕戰略，就成為中國工業 註 狒 溫鐵軍，「三農問題：世紀末的反思」，讀書（北京），第 12 期（1999 年），頁 3。 註 狔 林毅夫，中國的奇蹟：發展戰略與經濟改革（上海：上海人民出版社，1994 年），頁 21。 註 狚 所謂「超趕戰略」，按照林毅夫的說法是：採取扭曲產品和要素價格的辦法和以計畫制度代替市場機 制的安排，提高國家動員資源能力，以突破資金極為稀缺的比較劣勢對資金密集型產業發展的制約， 使資金密集型產業能夠在很低的起點上得以發展，進而通過短時間內的突飛猛進，使產業結構達到先 行發達國家水平的戰略。林毅夫、蔡昉、李周，「超趕戰略的再反思及可供替代的比較優勢戰略」， 戰略與管理（北京），第 3 期（1995 年），頁 1。 註 狌 杜蒲譯，Maurice Meisner 著，毛澤東的中國及其後：中華人民共和國史（香港：香港中文大學，2005 年），頁 98~100。化原始積累必然的次優選擇。狑要在落後的農業國家實現國家工業化，首當其衝要改造 個體農業，也就是把農村和農民高度地組織起來，唯有如此，才能以較低的交易成 本，便捷、通暢地從農業中抽取經濟剩餘，完成國家工業化所必須的原始積累；因 此，農民的土地個體私有制最終被土地集體所有制取代。玤薛爾頓（Mark Selden）進 一步認為中國農村集體化的實行是非自願的「動員式集體主義」，是由國家力量強制 動員農民走向集體主義的發展道路。玡此說明了農村土地集體所有制是國家強力主導下 的制度變遷。 中共採取農產品的定價形式，從農民手中低價統購，又對城市居民和工業企業低 價統銷，用以維持大工業的低工資和低原料成本，提供不斷產生超額利潤的條件，最 後又通過大工業利稅上繳，集中了國家工業化的建設基金。玭根據統計，1952 至 1990 年，中國農業通過稅收、剪刀差和儲蓄三種方式為工業化提供了資金積累的總量達 11,594 億元，扣除國家財政支農資金，同期工業化從農業中淨調動資金 9,528.15 億 元，平均每年高達 250 億元。從時間序列來看，每個農業勞動力為每年工業化提供的 資金淨流量呈遞增趨勢。按每個農業勞動力平均，每年無償向工業資本積累提供的剩 餘，最少時達 30.59 元以上（1952 年），占當年人均純收入 50%以上，最多時達 266.03 元（1990 年），占當年農民人均純收入 42.24%。玦更嚴重的是，為了實現最大 限度地從農民手中獲得低價的農產品，維持限定的城市人口低工資和低消費，以得到 更多的剩餘來獲得積累，中共頒布了一系列政策、法令，通過戶籍制度、糧油供應制 度、勞動用工制度和社會保障制度等，把城市人口和農村人口分劃開來，形成了城鄉 二元結構的基本制度，此一制度安排的矛盾成為現今解決中國三農問題的根本制約。玢 從新制度經濟學角度看，雖然土地制度不是影響農業績效的唯一因素，但毫無疑 問地是十分重要的變項，不同的土地產權制度對人的行為具有不同的激勵效應，會使 活動於土地制度框架內的人作出不同的行為選擇。玠由此衍生了本文的第二個命題（政 權鞏固階段）：具有激勵誘因的土地產權制度是農業績效較佳的必要條件，缺乏激勵 誘因的土地產權向較具激勵誘因的土地產權制度變遷，可以促進農業經濟的明顯增 註 狑 杜漪，「城鄉統籌協調發展的比較制度分析」，當代經濟研究（長春），第 7 期（2005 年），頁 51。 註 玤 靳相木，前引書，頁 96。
註 玡 Mark Selden, The Political Economy of Chinese Socialism（New York: M. E. Sharpe, 1988）, pp. 6~18. 註 玭 周其仁、戴小京，「農民、市場和制度創新：包產到戶 8 年後農村發展面臨的深層改革」，周其仁主
編，農村變革與中國發展（下卷）（香港：牛津出版社，1994 年），頁 457。
註 玦 馮海發、李溦，「我國農業為工業化提供資金積累的數量研究」，經濟研究（北京），第 9 期（1993 年），頁 60~64。
註 玢 溫鐵軍，「中國的問題根本是農民問題」，學習月刊（武漢），第 1 期（2007 年），頁 18；另有關戶 籍制度對農民的影響，參見 Tiejun Cheng and Mark Selden, “The Construction of Spatial Hierarchies: China’s Hukou and Danwei System,” in Timothy Cheek and Tony Saich eds., New Perspective on State Socialism in China（New York: M. E. Sharpe, 1997）, pp. 23~50.
註 玠 有關農村土地制度與經濟效益的關係，參見姚洋，「中國農地制度：一個分析架構」，中國社會科學 （北京），第 2 期（2000 年），頁 56~59；姚洋，「農地制度與農業績效」，中國農村觀察（北 京），第 6 期（1998 年），頁 1~10。
長。
參、建政後農村土地制度安排的成本與效益分
析
中共在 60 年的社會主義建設實踐中，歷經了以所有權制度為主軸的四次農村土地 制度安排，在過程中或有國家主導的強制性變遷，也出現農民自發的誘致性變遷，而 每一次變遷所付出的成本與效益，都對中國農業發展發生了深刻的影響。一、土地改革（1950～1952）
中共於 1949 年建立新政權時，中國農村已有五分之一的鄉村完成了土地改革，中 共決定把解放區的土地改革迅速推進到剛剛解放的其他各地農村。進行土地改革的決 心不僅出於農村消滅封建社會經濟關係的意識形態上的要求（即完成「新民主主義」 的一個重要承諾），還包含著各種重要的政治、社會和經濟考慮：（1）要維護新政權 的群眾支持基礎；（2）藉由土改消滅地主階級（從而也消除了潛在的反革命威脅）， 建立中共在鄉村的政治權力；（3）中共期望通過土改，為農業技術革命奠定政治基 礎，而農業技術革命又是現代工業發展的希望所在。玬 從 1950 年開始到 1952 年春結束，除了一部分少數民族區外，基本上完成了土地 改革運動。玝這次農村土地制度變遷，主要實行農民土地所有制，農民擁有比較完整的 土地產權，包括土地所有權、使用權和受益權。土地的所有權和使用權是統一的，農 民成為土地生產成果的獨立享有者，並擁有土地的自由轉讓權。也就是說這是一種趨 近於有保障的土地產權制度安排，農民獲得比較完整的排他性產權，尤其是收益權的 獨享，因而調動了農民的生產積極性。1952 年農業總產值比 1949 年增加了 48.5%，年 均增長 14.1%；1952 年糧食產量比 1949 年增長 41.8%，年均增長 12.6%。瓝如前所 述，在超趕戰略驅動下，土地改革事實上成為國家資本積累的主要方式，第一個五年 計畫的工業化進程也因土改的順利進行而得以實現。 此階段土地制度變遷所形成的農民私有制，是國家強制推行、農民參與的制度變 遷，國家是通過無償沒收地主的土地和生產資料並無償分配給農民來完成土地改革。瓨 但這種私有制不是產權市場長期自發交易的產物，也不是國家僅僅對產權交易施加某 些限制的結果，而是國家組織大規模群眾階級鬥爭直接重新分配原有土地產權的結 註 玬 杜蒲譯，Maurice Meisner 著，前引書，頁 86~87。 註 玝 翟振元、李小雲、王秀清主編，中國社會主義新農村建設研究（北京：社會科學文獻出版社，2006 年），頁 39。 註 瓝 郭劍雄，二元經濟與中國農業發展（北京：經濟管理出版社，1999 年），頁 206~207。 註 瓨 鄒東濤、歐陽日輝，中國所有制改革 30 年（1978～2008）（北京：科學文獻出版社，2008 年），頁 313。果。由於土地改革所形成的農民私有制，是政治運動直接重新分配土地產權的結果， 因此，在土改形成的農民個體私有制中已經包括了後來集體所有化的一切可能的形 式，因為通過政治運動製造了所有權的國家，同樣可以通過政治運動改變所有權，甿所 以，當國家的意志改變的時候，農民的私有制就必須改變。
二、農業合作社（1952～1956）
1955 年存在三種合作社形式，第一種形式是「互助組」，由相鄰的 4 至 5 個農戶 組成。農民在農忙時將各自的勞動力、農具和牲畜集中起來。這種合作主要區分臨時 的勞動互助組及長期的互助組兩種。此制度下，土地的私有權未改變，作物種植決策 權仍歸農戶負責，這種互助合作只是農戶在政府引導下尋求規模效益而發生的市場交 易行為。簡言之，是一種不改變生產資料歸屬與勞動者通過生產過程中的協作，來解 決生產要素分布不均勻的經營形式。這種形式對於一些缺乏勞動力和耕畜的農戶來 說，確實具有相當重要的作用。畀 第二種形式是「初級合作社」，由 20-30 個相鄰的農戶組成。他們按統一的計畫 將資產組合起來。合作社的純收入分成以下兩種形式：一種是按土地、牲畜和農具分 紅，另一種是按勞動完成情況給付報酬，土地、牲畜和農具仍由單個農戶所有，實現 了「私有土地的聯合使用」，從而大幅地降低了交易費用。甾初級社的產權關係中，農 民仍然擁有獨立的土地所有權，但土地必須以入股的形式交到社裡統一經營，農民的 收入主要來自於社裡的統一分配，實際上農民不再擁有土地使用權和收益權，而是要 由集體統一使用和分配，這時就已經開始出現土地產權制度中所有權和使用權的分 離。簡言之，農民的土地私有權實際上已經虛化了，集體所有權已經開始萌芽，由社 區內全體農民直接享有集體的所有權。但由於人數不多，相互熟識，土地狀況差別不 大，因此，這種土地產權關係雖然限制了農民個人的經營自主權，但卻賦予社員平等 的地位，並有可能把社區內的集體利益反映到土地經營中，就當時的歷史條件下，有 助於激發農民的積極性。疌此制度的效率具體表現在：（1）初級社創建的集體產權制度，基本上使參與者避開了「集體行動的邏輯」（the logic of collective action），有效 地維持了社員關心集體資產的內在動力；（2）初級社的入、退社自由制度，促使社員 之間形成自我監督的合約結構，在一定程度上解決了農業勞動中的監督難題，且勞動 成果分配的交易成本不高；（3）初級社內「委託－代理」關係的契約性質，可通過退 社方式，有效遏制了代理人的敗德行為（moral hazard），從而迫使代理人的目標儘可 註 甿 周其仁，「農村經濟改革：國家與土地所有權關係的變化—一個經濟制度變遷史的回顧（上）」，管 理世界（北京），第 3 期（1995 年），頁 183。 註 畀 陳錫文、趙陽、羅丹著，中國農村改革 30 年回顧與展望（北京：人民出版社，2008 年），頁 40。 註 甾 林毅夫，制度、技術與中國農業發展（上海：上聯書店上海分店，1992 年），頁 19~21。 註 疌 趙陽，共有與私用：中國農地產權制度的經濟學分析（北京：生活‧讀書‧新知三聯書店，2007 年），頁 51~53。
能向委託人的目標逼近；疘（4）初級社所依存的環境的特性有助於增進組織效率。皯 第三種形式是「高級社」，由一個村的所有農戶（150-200 戶）組成。中共對合作 化的態度起初是謹慎和漸進式的，但後來卻在發展速度上出現了嚴重的分歧，並造成 農業社會主義改造加速進行。1955 年 7 月 31 日毛澤東在「省市自治區黨委書記會 議」中提出「關於農業合 作化問題」報 告， 嚴厲批評 農村 工作 部像「小腳女人走 路」，同年 9 月 26 日在審查鄧子恢自我批評的發言稿時，更質疑「為什麼老是喜歡去 挫折社會主義因素，而老不喜歡去挫折資本主義因素？」在這種情勢下，形成一種氣 氛：誰不跑步前進，誰就是「小腳女人走路」，盳於是農業社會主義改造由 15 年變成 了 3 年，合作化變成了高度公有的集體化，盱全國各地依據 1956 年 6 月發布的《高級 農業生產合作社示範章程》，掀起了興辦高級社的高潮。在種制度安排下，中國農村 社會以分散性為特徵的社會結構就被以高度集中的社會結構所取代，所有的生產手段 都集體化了，社員統一經營、共同勞動、統一分配。合作社的收入只以勞動的貢獻為 基礎分配，並採取了工分的形式。一個農戶的收入取決於家庭成員掙得的工分數和一 個工分的平均值，後者反過來又取決於集體農場的淨收入。比較特殊的是《章程》明 訂農民仍保有 5%的自留地及社員有退社自由，但當時社員權不僅僅是農民勞動地位的 體現，同時也是農民在社區中社會地位、政治地位的象徵，所以原土地所有者的資產 處置權是難以真正行使的，社員實質上是沒有退出權的。盰 儘管如此，這種制度安排在當時的歷史環境下仍表現出一定的效益，其主要制度 績效表現在：（1）高級社的集體產權制度，在一定程度上仍繼續維持了社員關心集體 資產安全和增值的內在動力；（2）組建穩定的生產隊，實行統一經營、分級管理的制 度以及建立與健全分層包乾的生產責任制等，一定程度上克服了高級社規模過大帶來 的監督難題；（3）高級社的「委託－代理」關係仍然是契約性質的，對迫使集體產權 制度下代理人的目標儘可能地向委託人的目標逼近作出了重要貢獻。盵但是與初級社相 比，高級社不僅明確規定土地所有權為集體所有，而且土地的經營權和收益權主體也 註 疘 敗德行為通常指：由於信息的不對稱和監督的不完全，代理人通過侵蝕委託人的利益而謀求自身利益 最大化的行為。靳相木，前引書，頁 112~116。 註 皯 當時經濟活動主體還擁有自由選擇經濟組織的權利，這為初級社提高其組織效率施加了外部壓力，另 外當時的農業尚未引進現代科學技術，小規模的農戶走向聯合尋求集體對自然的統治權的動力相對較 強，這對提高初級社的效率也是很重要的。靳相木，前引書，頁 115。 註 盳 有關「農業社會主義改造」加速進行的始末，參見薄一波，若干重大決策與事件的回顧（上卷）（北 京：中共中央黨校出版社，1991 年），頁 326~375。另陳永發認為毛澤東改變看法的原因除了急於求 成的心理外，最根本的原因是他相信集體農業的優越性，認為只要通過階級鬥爭性質的群眾運動，不 僅可以輕易調動基層幹部的積極性，更可以輕易調動貧苦農民的戰鬥性，因而加速農業集體化並非難 事。陳永發，中國共產革命 70 年（下），頁 596。 註 盱 杜潤生，杜潤生文集（上）（太原：山西經濟出版社，1998 年），頁 30。 註 盰 毛育剛，大陸農業演變之探索（台北：喜瑪拉雅研究發展基金會，2000 年），頁 10~16；林毅夫，制 度、技術與中國農業發展，頁 19；趙陽，前引書，頁 55~56。 註 盵 靳相木，前引書，頁 116~119。
上升到一個更高的集體，這個主體突破了初級社以熟人社會為特徵建立起來的農村社 區邊界；另外，由於變遷之前全國各地農民合作化的程度差異較大，變遷的過程又非 常短暫，這就導致了土地制度的變遷沒有穩定的社會基礎，以致於掩蓋了因忽視不同 主體的利益差別而產生的矛盾。然而，對於高級社所產生的問題，毛澤東卻認為問題 的根本在於公有制的程度還不夠高，生產關係落後於生產力的要求，認為解決辦法是 進一步提高公有制的程度。矸正是這種想法的推動下，農村合作化的主要組織形式又從 高級社發展到人民公社。
三、人民公社（1958～1978）
中共在 1958 年上半年，發布了《中共中央關於把小型的農業合作社併為大社的意 見》後，不但原來不屬於高級社的土地都無償歸人民公社所有，而且原來農民所有的 不超過 5%的自留地，也併為人民公社集體所有。在產權關係上，一切主要生產資料歸 全民所有，產品由國家統一調撥使用，生產利潤完全上繳，社員的生活和消費，實行 全社統一的供給制和工資制。此外，人民公社也不再是純粹的合作社，而是取消了社 員的入、退社自由，並與地方政權組織合二為一。至 1958 年 10 月底，中國大陸農村 共建立 23,630 個人民公社，參加的農戶占總農戶的 99.1%。合作化運動剛剛建立的 75 萬多個高級農業生產合作社，在短短 2 個月內被 2 萬多個人民公社所取代。矼此舉卻造 成 1958 至 1978 年是中國農業發展最緩慢的 20 年，農業生產年均增長率僅 1.48%，糧 食生產年均增長率亦只有 2.13%，農民生活艱困。時至 1978 年，中國農村低於貧困線 的絕對貧困人口為 2.6 億，占農村總人口 33.3%，農民的人均收入僅 133.57 元。矹 人民公社前後持續 20 年，整體而言，仍表現了一定的效益，如大型農業基礎設施 的建設、大規模的水土整治工程、完成國家徵派購計畫、有利於採用新的農業技術、 照顧老弱病殘的福利事業、農村教育和醫療事業的發展以及農村工業化的開展等，矻但 這種缺乏激勵誘因的土地產權制度安排是不可能有效率的。其失敗的原因主要是因 為：（1）無法支付存在於生產隊生產中高昂的監督與計量成本，以致偷懶及搭便車等 機會主義行為盛行；（2）無法分解也無法對象化的社區產權結構，割斷了產權與個體 福利之間的緊密聯繫，破壞了產權制度對社員的激勵功能，進一步弱化了社員關心社 內資產的內在動力；（3）不僅具有一次博弈（one-time game）特徵，而且因其對人力 資源所有權的控制，農民失去選擇經濟組織的自由，因而人民公社對社員的組織參 與，具有比高級社更為嚴厲的「鎖定」性質。尤其人民公社組織與農村社區是重疊 註 矸 此時期的社會主義改造問題上，鄧子恢側重強調生產關係的改造，一定要同生產力發展相適應，亦即 要和工業化配合，毛澤東則側重於強調要通過加快生產關係的改造來大力發展生產力。薄一波，前引 書，頁 350；趙陽，前引書，頁 56~57。 註 矼 翟振元、李小雲、王秀清主編，前引書，頁 45~47；趙陽，前引書，頁 59。 註 矹 國家統計局農業統計司編，我國農民生活的巨大變化（北京：中國統計出版社，1985 年），頁 9；郭 劍雄，前引書，頁 207~208。 註 矻 杜蒲譯，Maurice Meisner 著，前引書，頁 136~137。的，從而使這種「鎖定」極大化，這就意味著初級社存在的退出威脅效應，在人民公 社已完全消失；矺（4）在政府強大政治力量的保護下，幾乎失去了外部組織的競爭壓 力，從而弱化了它改善內部制度安排提高組織效率的動力。矷 諾斯（North）認為國家的存在是經濟增長的關鍵，但國家又是人為經濟衰退的根 源。祂國家具有統治者租金最大化的動機，同時也願意在此前提下降低交易費用以使稅 收增加，但上述兩個目的並不是一致的，因為「在使統治者和他的集團租金最大化的 所有權結構與降低交易費用和促進經濟增長的有效體制之間，存在著持久的衝突」，礿 從上述的基本矛盾，可以說明人民公社為何失敗。這種體制雖然節省了公社內部的交 易費用，保證了工業化建設，但卻導致了農業生產率下降，尤其當農民失去了退出權 （exit right），不能退出這種體制時，農民仍然可以表達他們對公社體制的不滿意。一 個常見的合法形式，是減少投入集體生產的勞動數量；或者更普遍的，降低勞動品 質，或其他種種人為增加集體勞動的監督費用。眾所周知，在集體勞動中，任何一個 成員的機會主義態度都對其他成員具有傳染性，結果，經過一個「懶惰驅逐勤勞」的 蔓延過程，集體經濟的勞動生產率下降，人均收入水準長期停滯不前。秅這種「有增長 而無發展」（只有總產出的增加，沒有單位工作日產出的增加）的「內捲化」現象， 一直困擾著當時的農村；換言之，單位勞動力產出停滯或下降了。穸最後，失去產權的 農民既不能退出也不能投票改變集體體制，就只能採用消極的縮減生產的辦法要求國 家作出讓步。 由於大躍進的失敗（1958-1960），迫使中共領導人不得不分散集體土地所有權， 於 1962 年 9 月制定了《農業人民公社工作條例修正草案》（簡稱六十條），規定農村 人民公社以生產隊為基本核算單位，實行以生產隊為基礎的三級集體所有制，即「三 註 矺 針對 1959-1961 年的農業危機，林毅夫以博弈論的觀點解釋，認為農業合作社或集體農場，只能依靠 社員間達成一種「自我實施的協議」。在此協議下，每個成員承諾提供同他自己的農場勞動時一樣大 的努力，但這種自我實施的合約只有在重複博弈的情況下才能維持。在一個合作社裡，社員如果擁有 退社的自由，那麼，這個合作社的性質是「重複博弈」（repeated game）的，如果退社自由被剝奪， 其性質就變成「一次性博弈」（one-time game）。林毅夫，制度、技術與中國農業發展，頁 16~38。 註 矷 宋圭武，「公社制度與中國鄉村的未來」，北京師範大學中國農民問題研究中心編，中國農民問題－新 農村建設與農民問題調查（北京：團結出版社，2006 年），頁 153~154。 註 祂 Douglas C. North, Structure and Change in Economic History, p. 20. 註 礿 Ibid., pp. 24~25. 註 秅 周其仁，「農村經濟改革：國家與土地所有權關係的變化－一個經濟制度變遷史的回顧（上）」，頁 186~187。 註 穸 「內捲化」（involution）是人類學家葛爾茨（Clifford Geertz）在研究印尼爪哇水稻農業後所提出的概 念，指的是一種社會或文化模式在某一發展階段達到一種確定的形式後，便停滯不前或無法轉化為另 一種更高級模式的現象。黃宗智曾借用這個概念來形容中國在 30 年代的農村發展現象。參見 Clifford Geertz, Agricultural Involution: The Process of Ecological Change in Indonesia（Berkeley: University of California Press, 1966）；黃宗智，華北的小農經濟與社會變遷（香港：牛津大學出版社，1994 年）， 頁 89、166、214、310~317；黃宗智，「中國革命中的農村階級鬥爭－從土改到文革時期的表達性現 實與客觀性現實」，黃宗智主編，中國鄉村研究第 2 輯（北京：商務印書館，2003 年），頁 72~73。
級所有、隊為基礎。」此項調整包括了截然不同的兩種內容。其一是維繫人民公社的 制度框架，但做出大幅度的政策修補；其二是承認農民家庭經營在集體經濟中的地位 （自留地、自留畜和家庭副業），開放城鄉自由市場，允許包產到戶，甚至分田單 幹。穻這兩組長期方向完全不同的調整政策，表明國家不得不在農村經濟政策上退卻， 但國家在收益曲線突然大幅度下降的壓力下作出的退卻是短暫的，等到農業總產出恢 復到原來水準（1964-1965），許多見效的政策都被當作權宜之計而棄之不用。竻短期 的總收益下滑並沒有根本動搖原有制度安排的保護結構，毛澤東認為只是在實行的過 程中，遭受到官僚主義的扭曲和阻擾而已，關鍵問題不是對這個制度本身進行變革， 而是考慮如何具體落實這個制度，故而從政治、意識形態的角度出發，在農村展開 「四清」運動，希望透過社會主義教育運動來激發農民的勞動熱情，因此，人民公社 作為國家控制的農村經濟組織在制度上仍然得以保留和延續，籵這種情況一直到 1980 年 9 月才有所轉變，中共中央在政策上對聯產承包責任制給予初步的認可。
四、家庭承包制（1978～至今）
中國改革開放後的農村土地改革，是在缺乏一個事先設計好的藍圖之下開始的； 換言之，家庭承包制就是「摸著石頭過河」，允許各地試驗下的產物，當時中共中央 對農村土地制度改革的態度，從最初的反對、猶豫、再到最後的認可，糽共發展出「專 業承包聯產制、定額包工制、聯產到組制、聯產到勞制、包產到戶制及包幹到戶制」 等六種形式，1984 年前五種承包責任制已告式微，僅以包幹到戶制為主。時至 1987 年，中共中央稱此一制度為以家庭承包責任制為主、統分結合的「雙層經營」體制， 復於 1998 年十五屆三中全會將農村家庭聯產承包制正式更名為家庭承包制。耵這種土 地產權制度的基本內容是：土地的所有權仍歸集體，農戶具有比較完整的使用權，村 註 穻 駱友生、張紅宇，「家庭承包責任制後的農地制度創新」，經濟研究（北京），第 1 期（1995 年）， 頁 69。 註 竻 人民公社時期，改革制度安排的需求是經常且強烈的，出於農民自發的誘致型制度調適衝動也從未停 止，1979 年前 5 次包產到戶的實踐（1956 年浙江永嘉、瑞安，四川江津，山西榆次，安徽鳳陽；1960 年的四川、安徽、廣西；1964 年的雲南、貴州；以及 1970 年的福建、江西和廣東等），實際上為爾 後的農村土地制度調適埋下了伏筆。駱友生、張紅宇，前引文，頁 69。 註 籵 所謂「四清」是清工分、清帳目、清財務及清倉庫，主要是針對農村幹部。陳永發，中國共產革命 70 年（下），頁 735、747；趙陽，前引書，頁 63~64。 註 糽 有關改革開放初期中共中央對家庭承包制（包產到戶）從反對到贊成的態度、試點及政策制定過程， 參見 1978 年 12 月十一屆三中全會修改、通過的《人民公社工作條例》、1979 年 9 月四中全會通過的 《加快農業發展若干問題的決定》、1980 年 9 月中共中央《關於進一步加強和完善農業生產責任制的 幾個問題的通知》、中共中央發布的前四個「一號文件」及杜潤生，前引書，頁 1~151；中共前總書 記趙紫陽亦坦承當初很多中央及省級領導幹部反對，誰都沒打算在全國農村，或者在大部分農村搞包 產到戶，他強調這是一步一步發展起來的，認識也是一步步加深的。趙紫陽，國家的囚徒：趙紫陽秘 密錄音（台北：時報文化，2009 年），頁 173~179。 註 耵 溫鐵軍，三農問題與世紀反思（北京：生活‧讀書‧新知三聯書店，2005 年），頁 146；毛育剛，前 引書，頁 80~81。集體合作經濟組織（鄉鎮）或村民委員會、村民小組作為社區的代表，仍承擔著土地 的某些統一經營或管理職能，主要包括合同中集體所承擔義務的履行和集體權益的維 護，農業公共設施的建造、管理和服務的供給，土地使用權的分配、監督和調整。肏在 這種制度下的合約結構是，「交足國家的、留夠集體的、剩下全是自己的」，至於怎 樣使用土地，如何處理剩餘產品，農民自己決策。肮有學者將這種制度的基本特徵歸納 為「共有私用」，肣也有學者將這種制度稱為一種「准私有制」，肸其核心特徵是建立 生產與收益之間的直接聯繫。 家庭承包制的制度優勢是初期農村改革成功的關鍵因素，這項制度調適使瀕於崩 潰邊緣的農村經濟擺脫困境。肵1978 至 1984 年，是一個制度穩定的邊際效益遞增階 段，農業生產年均增長率達到 7.4%，糧食產量增加了 33.6%，年均增長 4.95%，農民 收入的實際增長率達 15.1%。如此高的增長速度，雖然與提高農產品收購價格等因素 有關，但普遍認為家庭承包制的制度變革是主要增長的因素。肭整體而言，其主要效益 是：（1）直接把家庭收入與家庭的生產投入結合在一起，在較大程度上克服了集體共 同生產條件下的農民的搭便車行為，產生了制度的激勵功能；（2）監督成本為零，因 為一個勞動者能確切知道他所付出了多少勞動，不需要使用為執行勞動計量所花費的 資源；舠（3）農民在相當大的程度上獲得了生產自主權，為農業生產實現資源合理配 置創造了重要條件；芠（4）家庭具有傳統社會中小型、排他、內聚、面對面的同質性 共同體，具有「深度信任」的特質，能有效降低各種交易費用，並且可以通過促進合 作行動而提高生產效益。苀 但自 1985 年以後，進入了制度穩定、邊際效益遞減的階段，建立在家庭承包制基 註 肏 綦好東，「新中國農地產權結構的歷史變遷」，經濟學家（成都），第 1 期（1998 年），頁 82。 註 肮 「交足國家的」係指農業稅，「留夠給集體的」實質上是向集體組織繳交地租，通稱提留，包括公積 金 、 公益 金 等。參見曾 育 裕， 大陸土地制度改革之法律與經濟分析（台 北：五 南圖書 公司， 2003 年），頁 66。 註 肣 趙陽認為土地的所有權歸農民集體所有，就是「共有」，土地的使用權和收益權（土地承包權）歸農 戶所有，也就是所謂的「私用」。趙陽，前引書，頁 17。
註 肸 James Kaising Kung 認為土地的集體所有權主要體現為一種意識形態，一種政治保障，而並非一定具有 實質性的經濟意義，而根據有關的法律規定，農民的土地承包權幾乎包括了除不准買賣土地以外所有 的土地私有產權的經濟權益。參見 James Kaising Kung, “Equal Entitlement versus Tenure Security under a Regime of Collective Property Rights: Peasants’ Preference for Institutions in Post-reform Chinese Agriculture,” Journal of Comparative Economics, Vol. 21, No. 1（August 1995）, pp. 82~111.
註 肵 黨國英，「中國農村改革與發展模式的轉變」，中國（海南）改革發展研究院編，強國之路：中國改 革步入 30 年（北京：中國經濟出版社，2008 年），頁 159。 註 肭 郭劍雄，前引書，頁 209。 註 舠 林毅夫，制度、技術與中國農業發展，頁 55。 註 芠 黨國英，「中國農村改革 30 年回顧與展望」，高尚全等著，改革歷程：獻給改革開放 30 年（北京： 經濟科學出版社，2008 年），頁 179~180。 註 苀 周紅雲，社會資本與中國農村治理改革（北京：中央編譯出版社，2007 年），頁 30~43；岳成浩、薛 冰，「新中國合作化運動的信任模式研究－基於社會資本的視角」，天津社會科學（天津），第 2 期 （2008 年），頁 88~89。.
礎上的超小型農戶經營的潛力似已釋放殆盡，制度與制度環境無法配套和不兼容程度 日益凸顯，加大了兩者之間的磨擦成本，以致制度效益下降，已引發了一些新的矛 盾。芫具體表現在：
（一）集體地權主體界線的模糊
目前中國農地制度是集體所有制，但問題是由誰來代表行使農地的所有權？人民 公社遺留下來的土地所有權關係相當混亂，家庭承包制是在人民公社體制內產生、推 廣的，沒有涉及土地所有權關係，有學者認為這是「有意的制度模糊」。芚雖然農村集 體分為鄉鎮、村和村民小組三級，現行法律並沒有明確對所有權邊界進行界定，沒有 清楚界定到底哪一級集體所有，造成農民承包權的不穩定和經營權的不充分，芘以致農 民對土地的使用權、收益權與處分權遭到嚴重侵犯，甚至形成所謂的「委託－代理悖 論」現象。芛（二）土地使用權權能不明確
家庭承包制土地使用權權能不明確，缺乏明晰的排他性，致使農民產生不穩定的 心理預期，掠奪性經營行為盛行，土地肥力呈貧瘠化，集體的利益得不到相應的保 障。芵不斷地調整土地承包關係，更助長了非農業過量佔用耕地的現象，引發了利益分 配結構的不合理，於是國家、集體與農民之間的相互侵權行為時有發生，承包合同糾 紛因此日增，也為幹部提供了「尋租」的機會，甚至產生「鄉村權勢階級」並引發了 註 芫 張勇濂，「從制度穩定角度推進我國農村地權制度改革」，中國國情國力（北京），第 9 期（2008 年），頁 51。 註 芚 何‧皮特（Peter Ho）提出「有意的制度模糊」概念，認為中共採用「有意的制度模糊」的原因，是為 了確保家庭承包制在社會行為者眼中的具有可信度。如果生產隊或自然村（村民小組）試圖恢復中央 政府頒布的法規中曾賦予他們的法定地位，成為集體土地的實際所有者，則將掀起新一輪的爭奪土地 所有權的浪潮。為了避免引發大規模的社會衝突，中央政府有充分的理由下定決心，不對土地的集體 所有權做任何明確的界定。林韶然譯，Peter Ho 著，誰是中國土地的擁有者？－制度變遷、產權和社 會衝突（北京：社會科學文獻出版社，2008 年），頁 33、256~257、268~269。註 芘 Wei Hu, “Household Land Tenure Reform in China: Its Impact on Farming Land Use and Agro-Environment,” Land Use Policy, Vol. 14, No. 3（July 1997）, p. 179；趙陽，前引書，頁 80。
註 芛 形式上，村民與村集體組織或村民委員會形成了委託－代理關係，但事實上，農民擁有土地承包經營 權後就很難享有集體土地所有權。鄉鎮一級黨委、政府，能夠直接決定村兩委幹部的人事任免，村兩 委不是代表「村農民集體」行使土地所有權職能，而是貫徹執行鄉鎮意圖。從產權經濟學的角度看， 中國農村集體土地所有權歸屬是虛擬的，而這一層虛擬的土地所有權實際是歸屬於鄉鎮一級的，委託 －代理關係完全脫節，因此就產生了所謂的「委託－代理悖論」。管清友、劉亞峰，「制度、利益與 談判能力：農村土地『流轉』的政治經濟學」，上海經濟研究（上海），第 1 期（2003 年），頁 29。 註 芵 倪瑛、丁任重，「中國農村土地制度改革問題探討」，王振中主編，中國農業、農村與農民（北京： 社會科學文獻出版社，2006 年），頁 55~58；陳冬生，「農地改革的路徑依賴與馬克斯東方社會理論 的啟示」，北京師範大學中國農民問題研究中心編，中國農民問題－新農村建設與農民問題調查，頁 52。
農民的維權運動。芧
（三）淡化了土地的經濟功能
由於政府對社會穩定與政治穩定的偏好，過多地賦予土地就業、生存和社會保障 功能，農地經營規模越來越小，農地分配出現全面「福利化」現象，尤其是當保險和 農村信用制度等風險分擔機制成本過高時，土地使用權的高度分散不失為迴避風險的 較好策略，芮因此導致了土地經營制度、土地產權制度及農產品流通制度，不是以經濟 效率為目的，而是為了達到社會和政治穩定目標，而這就既違背了市場經濟規律，也 與以追求商品化、市場化為目標的農業現代化發生了衝突。芼 從制度變遷的角度來看，因為制度調適總是有風險，可能失敗，也可能成功，即 使成功，其調適成本也相對較高。而沿著原有路徑改革，風險小，成本也較低，保守 的改革決策者就會選擇後一種改革路徑。現行的家庭承包制由於持續增長的人口，不 斷加重社會對土地產出品的需求壓力，導致土地制度必須朝向著更有效率的方向改 進；另一方面，農村持續增長的人口又強化著土地的社會保障功能，使得土地制度朝 向著效率方向改進面臨著內在成本。芞為了協調這種矛盾，中共面臨了農村土地制度調 適的迫切壓力。由此引發了本文的第三個命題（政權調適階段）：考量社會主義屬性 與地區發展的差異，未來土地制度調適的路徑選擇，在集體所有制的前提下，應是多 樣的，並且應考量各經濟當事人的反應和接受程度、以及制度調適的交易成本。肆、中國土地制度調適的路徑選擇
目前中國理論界對於農村土地制度調適的路徑選擇，主要區分土地私有制、土地 國有制及維持並完善現有的農村土地集體所有制三種主要方案。芺三者分別從個人主 義、非公非私及集體主義邏輯角度思考，芴前兩種方案的討論盛行於 1980 及 1990 年 代，雖然都能產生一定的效益，但囿於社會主義屬性的堅持、政權穩定與成本等因 註 芧 黨國英，「中國農村改革：一種政治經濟學的審視」，博士咖啡網，2003 年 1 月 28 日，http://doctor-cafe.com/ detail1.asp?id=1249&tid=2。 註 芮 溫鐵軍，「土地能保障農民什麼？」，南方週末（廣州），2001 年 6 月 14 日，第 3 版。 註 芼 白躍世，中國農業現代化路徑選擇分析（北京：中國社會科學出版社，2004 年），頁 128。 註 芞 張曉山主編，中國農村改革 30 年研究（北京：經濟管理出版社，2008 年），頁 169~170；張秀生主 編，中國農村經濟改革與發展（武昌：武漢大學出版社，2005 年），頁 167。 註 芺 有關土地制度改革的三種主要方案的內涵，參見李佐軍，中國的根本問題：9 億農民何處去（北京： 中國發展出版社，2000 年），頁 198~200；汪振江，農村土地產權與徵收補償問題研究（北京：中國 人民大學出版社，2008 年），頁 87~91；毛科軍，中國農村產權制度研究（太原：山西經濟出版社， 1993 年），頁 368~370；曲福田，中國農村土地制度的理論探索（南京：江蘇人民出版社，1991 年），頁 64~78。 註 芴 陳冬生，「農地改革的路徑依賴與馬克斯東方社會理論的啟示」，頁 38~40。素，僅限於理論探討，暫無實施的可能性。就新制度經濟學的角度而言，由於路徑依 賴對制度變遷具有很強的制約作用，一旦制度變遷中的路徑依賴形成，其既定方向就 會在以後的發展中得到強化。換言之，初始制度的選擇會強化現存制度，因為沿著既 有路徑前進，會比另闢蹊徑更方便。「國有制」及「私有制」方案與初始的路徑相差 甚遠，過高的創設成本使其難以實現。具體而言，國有制路徑變遷成本包括法律修訂 成本、農民反對成本、效率損失、政策不穩定導致農民積極性下降成本等；私有制路 徑變遷成本包括法律修訂成本、公有制動搖導致政治風險成本、兩極化成本等。芨由此 可知，上述兩種制度具有難以估計和控制的風險成本，因此，目前中共中央政策宣示 及各地區在具體實踐上仍以維持並完善現有的農村土地集體所有制為主，並針對集體 土地權利主體虛位及權利內容殘缺等缺陷進行改革。
一、四種農地制度調適模式及效益分析
近年來，「維持並完善現有的農村集體所有制」的制度調適，已出現模式多樣化 現象，一些所有權仍然屬於村集體，但其土地使用權已轉變為可交易的權利，實現了 所有權、承包權和使用權的三權分離，其結果表現為：使用權仍由農民所有，但承包 權可以被轉讓出去（或在一定年限內售賣出去）。村集體和擁有使用權的家庭之間簽 訂的合約控制了土地的所有權，而這些有使用權的農戶和那些擁有承包權的農戶之間 簽訂的合約控制了土地的收益權。政府通過以定購價收購農產品以及部分控制土地的 承包和承包價格，從而擁有了部分土地收益權。這種對不同權利實行分離的主要依 據，是試圖建立一個能在農業生產的不同階段上都具有有效激勵機制的制度結構。芡本 文囿於篇幅所限，僅列舉當前較受矚目的四種模式如後：（一）兩田制
1980 年代中期始於山東平度市的「兩田制」，是把集體發包的耕地，按一定的比 例劃分為口糧田和責任田。口糧田按人承包，承擔農村人口基本口糧的社會保障；責 任田按農戶經營能力承包（租賃）。承包期內人口增減，採取「兩田互補」辦法解 決，因此，兩田制是在堅持家庭承包制下，本著公平與效率原則而進行的制度建設， 實現了農地既要提供經濟發展的職能，又要提供社區成員生活保障的職能的統一。主 要效益是：（1）實現了保障功能和就業功能，使公平與效率得到了體現；（2）在保 證社區成員口糧的條件下，責任田的實質是類比土地市場交易，讓有生產能力和意願 的農戶通過招租來獲得承包土地，基本上達到了市場配備資源的效果；（3）從產權的 構成來看，實際上是將承包一分為二，分為承包權和經營權，這是將土地使用權進一 步明確的過程；（4）「口糧田」的設計滿足了農民穩定佔有土地的心理，而「責任 註 芨 劉俊，土地所有權國家獨佔研究（北京：法律出版社，2008 年），頁 311。 註 芡 黃祖輝，轉型、發展與制度變革（上海：上海人民出版社，2008 年），頁 144~145。田」的設計則滿足了政府和社區的利益，從而減少了在均田制度下的不確定性和多餘 的交易費用。芩
