伍、結論與建議 - 扛不起的未來：地方財政困境之研究

現行地方財源窘困，導因於現行體制下，中央未貫策管制職責，地方政府又依賴中央的特質。換言之，中央對地方疏於管制，導致地方有恃無恐與財政依賴，地方始終不負財政責任。本文指出，為畢其功於一役，中央應進一步對地方財政下放，使其有充足的基本財政需求，並同時課以財政責任，並對其進行較為嚴格的管制與考核，使地方有「錢」也有「責」。

由於鄉鎮市政府缺乏財政自我負責觀念，我國地方政府雖然財政拮据，但浪費公帑之事卻屢見不鮮；例如有的地方政府一面發不出薪水，一面卻可以購置數百萬元的名貴轎車、或因選票考量自訂若干較為優惠的補助及社會福利措施；形成一面哭窮，一面揮霍的荒謬景象。而地方政府在未能自我負責下，即使分配再多的財源，支出的浮濫與無效率，也終究會造成財政的崩解。從嘉義縣財政趨於惡化的鄉鎮市均具有程度不一的支出浮濫或虛收實支等相同特質，可見地方財政的問題病灶，在於因過度依賴所衍生的缺乏自律，抱著一切終究有中央來扛之心態，不信財源會有枯竭的一天。因此，為改變其依賴本質，只有先擴大統籌分配稅款規模，滿足地方政府的基準需要，使其基本溫飽無虞，然後再透過財政努力與財政紀律等賞罰機制，將權力與責任一併下放；以「誘因」與「課責」來強化地方自我負責，使地方政府不得不重視開源節流，再也不能以財源不足為藉口，繼續向中央伸手要錢。

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而對於在選舉導向民意掛帥的氛圍下，政治人物只問政績表現不重財政差短，

尤其當財源不敷支出時，不思開源節流，反而常藉放鬆財政紀律，爭取更大的支出空間，以致衍生公庫的嚴重透支問題，顯示地方政府實際上係以「寅吃卯糧」、

「債留他人」的方式勉強維持施政運作，地方自治已逐步受到侵蝕。所謂「巧婦難為無米之炊」，民選首長的施政需求必須被滿足，是民主制度下的必然結果，但在財源明顯不足下，地方政府並無浮濫支出條件，也是必須正視的政治現實。由於地方政府討好選民的行為往往對國家整體利益不利，因此中央必須擔負起責任，透過制度的設計建立監督與協調機制，以追求彼此的雙贏。再者，政治家是不世出的，

與其等待願意遵守財政紀律的政治家，不如回歸制度，透過更嚴格的規範，使政治人物沒有便宜行事的空間，方可確保國家整體利益之最大化。

而要想改變現行地方依賴中央的財政本質，且使地方權責相符，以遏止失衡的財政，筆者以為其可能的思考面向有以下數項。

其一，中央統籌分配稅款宜採劃一的公式分配各級地方政府，亦即均按「基準財政需要」減「基準財政收入」之差額分配。惟基準財政需要缺乏客觀的標準，為避免引發地方政府刻意增加支出、減少收入以擴大基本財政需求的道德危機，中央政府應建立透明完整的地方財政資料庫（宋棋超，2002），藉以訂定合理的地方政府「基準財政需要」的內涵項目。同時對地方政府基本財政收入不足支應基準財政需求的缺口，理應完全給予填補，以符合統籌分配稅調濟財政盈虛的目的，並確保各地人民均能獲得相同的財政待遇。至於「基準財政需求」之訂定，似可參考日本

「地方交付稅」模式，以巨細靡遺方式列舉其行政項目，並選用客觀的測定單位，

輔以補正係數調整，⁵³ 以適度反映地方政府的特殊狀況（張正修，2001）。當然，

如果能進而觀察地方政府基本支出的長期趨勢，並透過相似規模的地方政府作分析比對，逐年作更細緻的修正，或許更能掌握地方真實的財政需求，且可避免支出浮濫的地方政府反而獲得較多補助的不當情形產生。而在基本財政收入方面，日本僅以標準稅率的 80%（在都道府縣）或 75%（在市町村）計算（李顯峰、朱澤民，

2002），保留部分財源讓地方支應其他政務需求，不但避免形成租稅懲罰，也提供課稅努力誘因，⁵⁴ 並賦與機關首長部分財源供其回應選民需求之作法，亦頗值取

53 日本地方交付稅的補正係數有七種：即種別補正、階段補正、密度補正、容態補正、寒冷補正、數值急增急減補正、其他補正等，透過補正係數的調整，可適度反應各地方政府的自然狀況、社會狀況與制度性的差異（張正修，2001）。

54 如以 100% 作為稅收，那麼努力徵稅相對會減少地方交付稅額度，將使地方團體失去徵

法。

其二，在滿足地方基本需求無虞之後，中央即應強化地方自我負責機制，激勵地方政府開源節流，落實「量入為出」的健全財政，除非地方政府自己能開拓新財源，否則施政宜依優先順序、輕重緩急量力而為；且為強化地方財務責任，對我國地方首長無視於健全財政，一面哭窮，一面卻從事討好選民的「政策加碼」，⁵⁵ 所衍生的財政困境，理應由地方自負其責，中央不應再出面收拾殘局。因此，在將財源分配給地方政府之後，中央亦應建立不紓困政策，以降低地方政府對中央的依賴。

其三，建立「財政安全閥」。對因民主政治所導致的支出浮濫，由於多屬首長的政策優先選項，地方政府的財主人員通常無法有效控管。因此，為提昇地方政府支出效率，並防止其逾越財政能力，必須在預算執行過程中，建立「財政安全閥」

機制以為控管。如當地方政府每月定期的會計報告出現歲入短收或支出異常警訊時，即應由上級政府或審計機關強制監控，要求地方政府提出具體可行的解決方案，嚴重者甚至可凍結其「基準財政需求」以外的歲出執行，以避免歲計短絀發生。另外，當地方政府決算出現短絀時，即代表財政出現惡化警訊，中央不但應促其撙節支出，且甚至可仿傚日本，在地方財政運作產生巨額的赤字（都道府縣 5%，市町村 20%），無法自力進行財政重建時，指定其為「財政重整團體」（蔣水木，2002）。此係類似民營企業經營不善，遭受清算重整之宣判一樣；地方政府若因財政困境而陷入重整，將會斷送首長之政治前途，因此可有效防止民選首長缺乏財政責任之作為。日本即由於有上述規定，從未聽聞地方政府放任健全財政不顧，或有合法稅收而不課徵，只以民眾選票為考量之情事。可見要使地方政府遵守財政紀律，就必須賦予更嚴格的制約。再者，如考量審計機關無法完全排除政治力的影響，亦可仿倣法國設置專職地方財務法院，以中立的司法權來監督地方政府的預算與財務管理行為（陳淳文，2002），提供透明有效的監督機制，嚴防地方財政紀律的敗壞。

其四，充分運用「資訊揭露」，增加社會對地方財政監督力量。為使民眾了解地方政府之財政狀況，應定期在政府網站上公布預算、決算等財務相關資訊；尤其對於地方政府的長期、短期債務及財政收支餘絀更應作充份的揭露。藉由財政資訊

稅誘因。

55 如地方首長常以辦理社會福利支出、補助人民團體經費、增加臨時約僱人員僱用來討好選民，卻未考量地方財政能力是否足以負擔。

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透明化，形成全民及輿論的監督機制，或可降低因資訊不對稱所產生的財政幻覺，

並遏止政客競逐選票，不當挪移國家財政資源，卻將衍生負債與公庫透支問題丟給後人的不合理作為。

其五，人事員額納入統籌款考核指標。目前地方政府約僱及臨時人員之僱用，

多屬首長償還選舉人情的政治任命，並非真有其業務需要，且由於人事費支出已形成地方政府的沈重負擔，為防止人事費持續不當膨脹，宜應控管約僱及臨時人員之僱用。也惟有完全堵住民選首長晉用編制外人員的空間，才能有效防止地方冗員充斥，節省人事費支出，使地方有限資源作更佳的配置。本文建議，統籌分配稅款應負考核地方財政紀律之機制，以抑制地方首長擴大聘僱員額來壯大選舉樁腳。

其六，運用「基準財政需求」機制考核地方財政紀律。對地方政府虛列歲入卻未控管歲出，漠視財政紀律，以致積欠法定負擔（如台銀優惠存款利息差額）、行庫貸款，及調借中央統籌分配稅款累積金額過高，使公庫嚴重透支情事，中央政府應當審慎因應，絕不能因其人事費無法發放，就無條件持續提供支援。相反地，對於此類財政惡化的地方政府，中央必須促其立即提出如何節制支出、降低短絀與控制債務等相關財政改善方案，並盡力維持未來年度的收支平衡；且在其情況未獲改善前，必須凍結「基準財政需求」以外歲出之執行，以避免地方財政持續惡化。至於對其所積欠債務，中央亦應在不影響地方財政運作下，准予分期償還，以避免地方抱持未來或可由中央出面承受的僥倖心態，繼續坐視債務本息持續坐大。同時為提高地方償債執行率，中央亦可將地方償債情形納入補助款機制中考量。

其七，由於財產稅為地方政府之重要稅收，地方政府欲改善財政其實不必外求，最適當的稅收應是著重在地價稅，除可達到取之於民、用之於民的目的外，也符合受益者付費原則。不過在當前政治生態下，地方政府捨正途不由，卻壓低公告

在文檔中扛不起的未來：地方財政困境之研究—嘉義縣鄉鎮市案例分析 (頁 36-41)