-100,000 200,000 300,000 400,000 500,000 600,000 700,000 800,000
80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90
年度 千
元
朴子
民雄
水上
中埔
竹崎
圖十七 第三群組虛列收入
對群組中財政表現較佳的民雄而言，是否未來仍可高枕無憂呢？民雄的人口與 自有財源向居嘉義縣鄉鎮市之首，歷年的財政能力幾為全縣翹楚。但觀其近年來均 需以移用以前年度結餘來維持歲計平衡，49 顯現民雄係耗用以前的老本來擴張支 出，財政運作日漸艱辛。由於累積的結餘並非取之不盡，加上民雄的人事費與其他 經常費向居群組之首，鄉政負擔較為沈重。即使九十年度仍有 5,399 萬元的累計結 餘，但如繼續維持目前的移用水準，則僅二個年度即會耗盡全部的結餘，本質上實 已呈入不敷出狀態。因此，對於嘉義縣自有財源最多的民雄而言，未來財政仍充滿 了隱憂。
肆、分析與討論
綜而言之，嘉義縣除了阿里山之外的 17 個鄉鎮市都面臨相似的財政困境，雖 其程度有別，但僅是「大窮」與「小窮」之分。且九十年度餘絀已有大林等八個鄉 鎮市出現負值，公庫處於嚴重透支狀況。而當鄉鎮市財源逐漸枯竭，連維持正常的 基本運作已殊為困難，所能發揮的地方自治功能自然相對有限。
究竟多大的赤字才會使鄉鎮市發生財政危機呢？學者陳淳文（2002）曾指出法
49 如民雄鄉在九十年度即移用以前年度結餘 2,479 萬元才維持收支平衡。
國在人口少於 2 萬人的地方自治團體中，若赤字總額達歲入的 10% 以上；以及人 口數多於 2 萬人的地方自治團體，若赤字總額達歲入的 5% 以上者，即為法定的嚴 重赤字，均應由地方財務法院介入，並在一個月內提出財政改善建議書，要求地方 政府財政自主（而非向上級尋求補助）。且其所提出的解決方案不外是減少歲出、
開徵新稅或提高稅率以增加歲入，或兩者併行實施來達到預算平衡。換言之，法國 係透過司法監督，要求地方自治團體自己承擔財務責任。
而精省之後鄉鎮市付不出人事費問題日益嚴重，且各縣政府對所屬鄉鎮市資金 調度需求無法有效因應，遂由中央以墊借週轉金方式，讓其可以先行發放人事費，
未來再從統籌分配款中扣除；惟墊借的金額卻非漫無限制，其累計未償金額不得超 過當年度該鄉鎮市應得的中央統籌分配稅款之二分之一。50 因此，此一措施雖紓解 鄉鎮市付不出人事費的「燃眉之急」，卻無異透支未來的統籌分配稅款。更糟的 是，鄉鎮市的財政一向高度地仰賴上級掖助，如在年度開始統籌分配稅款即已被透 支過半，鄉鎮市恐將陷入無錢可還的窘境。研究者曾深度訪談嘉義縣十個鄉鎮市，
從其積欠法定負擔、行庫貸款及統籌分配稅款資料（表二）發現，除了三個鄉鎮沒 有積欠外，其他都有程度不一的欠款問題。且如將累積積欠統籌分配稅款與九十二 年度所獲分配中央統籌款相較，可以發現有六個鄉鎮市積欠金額已接近、甚或逾越 了全年度的分配金額，這代表該鄉鎮市如要清償該筆調借款，將需耗盡年度全部的 中央統籌分配稅。由於中央統籌分配稅為目前鄉鎮市最重要的財政收入，部分鄉鎮 市向中央的墊借顯然已逾越了償債能力，但由於存著「只要不要第一個倒閉」及
「只要有鄉鎮公所破產，中央一定會出面解決」的僥倖心態，鄉鎮市得過且過，並 未有任何積極作為，財政缺口自然愈來愈大。
50 中央墊借鄉鎮市的累計未償金額，係以各鄉鎮市各年度所獲中央統籌分配稅款之二分之 一與總預算歲出總額百分之三十，兩者從低者為其上限。而由九十年度嘉義縣鄉鎮市資 料顯示，以前者的金額較低，換言之，中央墊借給鄉鎮市的累積上限通常是其所獲分配 的中央統籌分配稅款之二分之一。
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顯示其支出缺乏規範與制約，充滿操作空間，也無異提供了鄉鎮市長漠視財政紀
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當然，「要滿足地方政府基準需要而將統籌分配稅款的餅做大」的作法，中央 需釋出部分財源，因此對中央的財政衝擊最大。不過卻有些正面效益，也將同時展 現。例如，地方的基本需要獲得滿足，而在補助款中納入財政努力的誘因機制，等 於是中央將權力和責任一併下放，地方政府將會更重視開源節流，再也不能以「沒 錢辨事」作為藉口，結果中央反得以「一勞永逸」地拋開地方伸手要錢的糾纏，而 能專心處理自己的財政問題（黃耀輝，2002）。再者，如中央繼續坐視地方政府
「挖東牆、補西牆」的財政操作，放任其支出浮濫與無效率，最後當地方財政全面 崩解時，中央恐怕也難以置身事外，屆時恐須付出更大的代價。因此，倒不如先釋 出部分財源，讓地方政府都有維持基本溫飽無虞的公平起點後，再去嚴格要求地方 自負財政責任，如此地方才會有開源節流的壓力，也才會積極設定預算平衡的控管 目標，維持財政紀律，根本解決地方的財政困境。