建立了形諸文字的法規條文的經費保障機制，也有具體的規畫，那麼落實到地方 執行層面時，是否使地方上辦學的經費增加？學校的硬體設備改善？學生唸書的經濟 條件改善？種種問題，令人關心。
新機制最明顯的創新，在於明確中央與地方之間經費的分攤，也按照地區經濟發 展的水準不同而制訂了按地區財政能力之不同有不同的分攤比例。今後農村義務教育 經費的主要來源，將從農民轉移至政府。此轉變意謂著日後政府對教育經費的支出勢 必要增加。此經費保障機制是分 5 年進行的，自 2006 年至 2009 年，照規畫的進度，
學生已獲得減免學雜費、免費使用教科書，寄宿生生活應獲得補貼、農村的生均公用 經費亦應要逐漸增加。就目前所能獲得的 2006 及 2007 年的資料顯示，在政府財政經 費的支出結構中，不論是全國教育經費、國家財政性教育經費、各級教育生均預算內 教育事業費支出或是各級教育生均預算內公用經費的支出，均呈現增長的現象（增長 情形見下表）。尤其是中央財政教育支出的增加率最高，高達 22%。再就各級教育生均 預算內的支出來看，不論是事業費或是公用經費的支出，農村中小學生均預算經費的 增長率都比全國普通中小學生均預算費用支出的增長率高。顯現此保障機制的執行，
使得農村中小學獲得財政預算內的公共支出增加。但是各級教育生均預算內公用經費 支出的增長率，2007 年卻較 2006 年的增長率低，此現象我們將在下文進一步討論。
註 盵 呂煒，前引文，頁 3~9。
表 5 教育財政經費支出增長情勢
政策的績效來說，據報導，2006-2007 年，中、西部和東部地區的農村義務教育階段中
註 矸 田毅、趙旭，他鄉之稅：一個鄉鎮的三十年，一個國家的「隱秘」財政史（北京：中信出版社，2008 年）。
小學生均學雜費的減免，減免的學雜費總額將達到 150 億元，平均每個小學生每年可
com/weekend/2005-12/28/content_3978377.htm。
200 多人，12 人擠在一間破舊狹窄的房子內，即使教師宿舍亦是殘破不堪，據詢問，
此項目已申請 10 年而未獲得批准。由於「校財局管」，學校的自主權不大。為了必要 花費的經費挪用項目，毫不奇怪。上級轉移撥付的學生生活費用或是貧困生的生活補 助費，經常未能準時到位或是未到位，學校總務處還得經常向超市賒帳。學校師資亦 非常缺乏，目前處於青黃不接之情勢。目前教育當局正在推廣遠距教學，因此，特定 教室內擁有財政經費支持的電化硬體設備，但只有一台主機及螢幕，學生沒有可用的 電腦，只得由老師先行下載學習素材，學習消化之後再進行教學。所以在鄉村，遠距 教學的實際操作，是透過老師先學習而進行的。因此，在有限的財政經費支持下，學 校只能改善有財政經費支持的項目，其他許多需要改善的項目，因為財政經費不足只 得擱置。
至於地方政府如何使用公用經費，既然是一宗「隱秘」的財政史，就不是由個人 訪談所能輕易獲得其中的資訊，在此借用田毅與趙旭他鄉之稅一書的描述。據該書的 敘述，鄉鎮政府單位幹部的買稅、引稅、招商引資等，已是地方治理常見的手段，除 了經費的使用不透明外，項目間與資金的互相挪用根本就是常態。其中雖有基層幹部 追逐利益的現象，但田毅、趙旭認為鄉鎮幹部追求利益的行為，本質上不是追求利潤 最大化的自利行為，而是為了抗拒或適應外部和自身的不確定性，而做的成本補償性 行為矹。換句話說，這 30 多年來財政體制的不穩定，財政的制度與政策雖常有改變，
但地方幹部以「萬變應萬變」，總是極盡所能以各類多變的不確定性的行為來應對。從 他鄉之稅一書中描述的許多財政活動的故事中，吾人發現，只有想得出籌錢方法的幹 部或是能人，才是地方發展的關鍵。
地方幹部在有限財政經費的制約下，在發展農村義務教育的同時，要兼顧地方其 他方面的發展需求、又要兼顧情、理、法等等，公用經費之挪用有時成為必要之惡。
大陸各地公用經費挪用的例子雖無法從個別的帳面上獲得直接的證據，但從記者零碎 的報導中仍可見到事實的端倪。如記者報導中提及甘肅靜寧縣界石鋪鎮西川村，2006 年和 2007 年就曾扣下農民每人退耕還林的款項 50 元，用來修學校的校舍。對此，該 鎮黨委書記劉曉進委屈地說：「群眾不出錢，縣、鄉沒有錢，學校房屋倒了，壓著孩子 怎麼辦?」矻。因為無法集資，財政經費又不足，只能剋扣款項（亦即挪用公用經費）。
挪用經費的結果，造成公用經費支出的增長不致於太過膨脹而引人側目，因此，表 5 中之各級教育生均預算內公用經費支出增長下降（特別在農村），似乎可以做為公用經 費被挪用之佐證。只是，地方公共財政資金，易被挪用於政績工程或是形象工程，卻 無助於改善農村義務教育的現狀。以江西農村為例，地方政府為政績忙著給現有農房 搞「穿衣戴帽」的面子工程，但公共服務體系、農村義務教育方面，毫不關心，有 70%的中小學生至今得靠自己帶著課桌板凳上學，全省因貧困等原因在義務教育階段
註 矹 田毅、趙旭，前引書，頁 312。
註 矻 「涉農負擔：一個沉甸甸的話題……」，經濟參考報（北京），2006 年 8 月 21 日，第 14~15 版。
就輟學的學生達 15 萬人矺。
除了公用經費可能繼續被挪用之外，亂收費亂集資的行為仍然時常發生，這可由 國務院三令五申、數度頒布通知證明，許多調查研究的例子亦可以證明：例如，在甘 肅省個別地區仍存在一些亂集資的現象，尤其是以農村中小學危房改造、鄉村道路建 設以及搞農業綜合開發項目向農民集資時，常造成農民負擔增加。因為當上級部門的 項目資金不足時，需要地方配套時，甘肅因經濟落後，大部分縣鄉財力匱乏，無法提 供配套資金，只得向農民集資。類似的報導不可勝數，亂收費的情形仍然存在，雖有 經費保障機制的設立，但對農村義務教育的發展，仍有許多制約因素，簡單歸納如 下：
與全國的經濟發展及公共財政的轉型有關：由於農村義務教育的經費來源，以政 府的財政支出為主，故政府財政能力的強弱，與農村義務教育政策執行的成敗，有最 直接的關係。政府財政的能力又與全國經濟成長的速度與其財政制度的轉型密切相 關。當全國經濟增長、財政收入穩定成長、公共財政的體制更加確立時，才較有財力 執行公共政策，財政經費保障機制（從單項的公共事業進而推展到多項公共事業）才 有運作的可能。
與各省的經濟發展及財政收入、財政的債務有關：發達省分的經濟能力較好、財 政收入較高，財政缺口相對較小，若各地政府的執行能力一樣，則發達省分的經費將 較為充裕。目前中央財政轉移支付是給予經濟較不發展的省分，以國家的財政能力予 以支助，不失為解決問題的方法。但原有為實施「普及九年義務教育」政策所遺留的 教育債務，如何化解，還需配套措施解決，否則財政缺口還是很難彌補。最終可能仍 是由中央政府買單，才是根本解決之道。
在資訊不充足又不對稱的情形下，各地方政府如何運用資金、執行能力如何，根 本無法監督，加上原有路徑依賴的影響，亂收費的情形實難以避免。如何儘速完善預 算制度，使地方政府對教育的支出成為其法定的責任，並從預算與決算的審核，來監 督地方政府的執行效果，乃當務之急。另外，農村教育工程執行的無效率，並缺乏制 度性的規範，已成為各地方政府的「陷阱」矷，縱使中央財政經費提撥充足，仍無法滿 足地方需求的無底洞，因此農村義務教育財政管理制度的完善與否，亦將制約政策執 行的成敗。
現有幹部考核制度，是以 GDP 的增長為其主要的評量指標，對於公共財貨，地方 政府較無動機提供，因此，幹部的考評制度，亦成為政策執行的制約因素。如果將地 方官員執行公共政策的績效納入政績考核，才有助於政策的執行。這原則適用於中國 大陸的各個行業或領域，若就此機制執行的績效而言，農村義務教育經費的執行效 率、農民小孩的入學率、文盲的降低率等等，均應是評量的綜合指標。
註 矺 同前註。
註 矷 高雄偉、董銀果，「西部農村教育工程的陷阱及教育性公共財貨供需制度的規範化」，安徽農業科學
（安徽），第 34 卷 15 期（2006 年），頁 3808~3810。