大陸優先設立「農村義務教育經費保障機制」之分析

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大陸優先設立「農村義務教育經費

保障機制」之分析

陳永生

（國立政治大學國際關係研究中心中國經濟與社會研究所助理研究員）

摘要

近年來，中國大陸積極地以財政資金支持農村建設，並擬增加公共事業中人力資源項目的財政投入，以提高農民的素質、健康狀態及社會保障。規畫頒佈一段時間後，只見執政當局在國家財政支出的項目中，設立了農村義務教育經費保障機制，同為人力資源項目的醫療改革及社會保障，遲遲未見經費保障機制的設立。為何大陸優先設立農村義務教育經費保障機制？合理性如何？對此問題，本文從義務教育公共財貨的屬性為出發點，運用外部性理論、人力資本理論，並結合當時的政經環境及社會結構進行了分析。中國大陸以增加政府財政投入並建立法定經費保障機制的做法，無非是希望以充足、穩定的財政經費，支持農村義務教育的發展。新機制的具體做法為何？有何創新之處？其做法是否可能解決過去發展的困境？將會面臨那些問題？是本文探討的另一個問題。關鍵詞：_{農村義務教育、財政轉移支付、經費保障機制} * * *

壹、前言

長期以來，中國財政部門對義務教育經費的支持，從未達到其憲法要求 GDP 4% 的水準，且因長期在重工輕農、重城市輕鄉村之經濟發展策略下，使得農村義務教育所能獲取的財政經費非常少，經費的來源亦隨著經濟體制向市場轉型、財政體制或教育財政管理體制經常的變遷，極為不穩定。經費之不足，不僅影響到農村義務教育的發展，也影響到地方政府財政經費的使用。因此，要求對農村義務教育經費保障機制進行改革的呼聲不斷，直至 2005 年底，2006-2010 年農村義務教育經費保障機制得以被提出，並於 2006 年初開始實施。農村義務教育經費保障機制得以設立，有其客觀的時代背景。首先是中共 2004 年

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「一號文件」泝的重點，再度回歸到農業，展現其對「三農」（農業、農村、農民）問題的重視。在重視三農問題的氛圍下，面對如何提高農民收入、如何增加農民的生產能力等問題，就必須設法提高農民的教育素質並使農民都能普遍地接受義務教育；提高農民的健康狀態及社會保障的福利。這些議題討論的結果，呈現於 2005 年 1 月 30 日發布的第七個「一號文件」－「中共中央、國務院關於進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見」中。其中要求提高農村勞動者素質，促進農民和農村社會全面發展，並就如何發展農村教育、衛生、文化等社會事業沴進行規畫。要求「落實新增教育、衛生、文化、計劃生育等事業經費主要用於農村的規定，用於縣以下的比例不低於 70%」沊。因此，在 2005 年中央的「一號文件」中，中共中央已就農村發展的重點及公共支出的配置，制訂了規則。在此基礎上，中共日後的「一號文件」，均以農業為其重要議題，公開宣示要增加對農業和農村的投入、要將公共財政的資金更多地配置在農村、提出要以財政經費支授農業發展，並要求建立資金穩定增長的機制。在 2005 年所預擬的 2006 年中央「一號文件」中，持續強調要加快發展農村義務教育、大規模開展農村勞動力技能培訓、發展農村衛生事業、建立農村社會保障制度等等沝。這些議題是以人力資本為基礎，透過教育培訓、設計誘因機制、提高人力素質，以提高人力資源的利用率。從陸續頒佈的「一號文件」看來，在面對「三農問題」的同時，政府對農村人力資源的開發開始給予重視。「三農問題」之所以成為社會事務的重心，主要是因為在過去的 20 多年，中國已從一個收入分配較為平均的國家，轉變為貧富差距極大的國家。以 2005 年數據來說，大陸城鄉居民人均收入之比達 3.22：1，城市居民收入差距的基尼係數也已超過 0.4 的國際警戒線。地區間的貧富差距也很大，大陸東部最富的省分與西部最窮省分的人均 GDP 差距達 10 多倍沀。為防止產生更大的社會問題，中共當局必須要從體制和機制的層面進行改革，強調社會公平、努力縮小貧富差距、擴大就業，並在醫療衛生、教育、社會保險等幾個重點領域進行改革，讓低收入者和貧困群體能分享更多改革和發註泝「一號文件」是中共中央在每年發布的第一個文件，通常是以揭櫫當年重要政策為其重點。在 1982-1986 年間，中共中央曾連續 5 年發佈以農業、農村和農民為主題的中央「一號文件」，對農村改革和農業發展做出具體規畫與要求，在中國農村改革史上號稱「五個一號文件」。18 年之後，2004 年中共中央一號文件的重點，再次回歸農業，「中共中央、國務院關於促進農民增加收入若干政策的意見」為第六個以農業為重點的「一號文件」。註沴社會事業範疇包括教育、衛生、文化、廣播電視、體育旅遊、勞動及社會保障等，因為其範疇、功能與經營之型式等，均與公共事業相似，故有社會事業就是公共事業之說。見婁成武、李堅編著，公共事業管理概論（北京：中國人民大學出版社，2006 年），頁 10。註沊「中共中央國務院關於進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見」，中國網，2004 年 12 月 30 日，http://www.china.com.cn/chinese/PI-c/772815.htm。註沝「中共中央國務院關於推進社會主義新農村建設的若干意見」，江蘇省學生聯合會網站，2006 年 7 月 20日，http://www.redmay.cn/Html/Dw/2006-7/20/10_27_43_952.html。註沀同前註。

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展成果，到此似乎成為必然的政策選擇。在中國大陸的「一號文件」中，雖同時陳述了有關農村義務教育、健康醫療和社會保障三方面的規畫，然中共當局對於農村義務教育經費保障機制改革的推動比較積極，除了國務院數度頒布通知，指示地方政府該如何就農村義務教育發展經費的機制進行改革，尚於 2006 年以明確的法律條文，設立了農村義務教育經費的保障機制，企盼縮小城鄉教育差距的用意至為明顯。學者們認為解決農民「知識不足」泞的困境、培養一群具有一定現代化知識、觀念開放的新型農民，是現階段農村建設所最需要的泀。相較之下，政府對醫療改革及社會保障政策的重視度似乎不足。此態勢可由當時中國央行行長周小川的公開呼籲「中國必須急切解決面臨的養老和醫療保障危機」洰的論調得到驗證。相似的論點常散見於中國大陸的報章雜誌。直至 2009 年初，要求政府推動醫療改革的呼聲，似才形成輿論。顯見，2004-2009 年間，政府對農村義務教育的重視度超過醫療衛生。教育、醫療及社會保障均屬於社會事業類，因此，這三大公共事業發展的經費來源和財政政策與財政體制相關。由於中國大陸正處於從計畫經濟轉型至市場經濟體制的過程中，相應之市場機制仍在逐漸建立，而政府在執行公共服務並有效地進行資源配置的職能仍在學習的過程中；和政府職能密切相關的財政體制及政策，亦必須隨著市場的轉型而有所調整，近年來大陸即以逐漸建立公共財政的體制為其努力的目標。在邁向公共財政體制之過程中，大陸如何管理公共事業（尤其是有關人力資本投資的義務教育、健康醫療及社會保障）？經費保障機制的設立，是否有可能成為普遍性？是令人好奇且值得探究的。加上教育、醫療衛生與社會保障這三大社會事業的城鄉差距都很大，倘若為要消弭城鄉的差距，同時發展此三項大公共事業，恐非現有的財政能力所能承擔，因此勢必要有先後順序的政策選擇與取捨。在經濟學者曼昆（N. Gregory Mankiw）所提的經濟學十大原則中，第一個原則就是人們面對取捨、權衡取捨泍。中國大陸在經濟發展的過程中，發展政策的先後順序必須要有取捨，例如：是按比較優勢先發展農業或是為超英趕美先追求工業化？採均衡發展戰略或是採非均衡發展策略讓沿海地區先富起來？是效率優先或是公平優先？以發展城市優先或是採取城鄉均衡發展？以高等教育的菁英政策優先或是以發展義務教育優先？諸如此類的發展政策，均需有所取捨。當前，中共推動農村發展、財政支農之際，為何優先地選擇設立農村義務教育經費保障機制？其中的合理性為何？便成為註泞張五常，「處理農民問題需要注意掌握的三項原則」，中國牧業通訊（北京），第 13 期（2004 年），頁 27。註泀林毅夫，「新農村需要新型農民」，廣西農業信息網，2006 年 8 月 29 日，http://www.gxny.gov.cn/ web/2006-08/137170.htm。

註洰「馬利德（Richard McGregor）北京報導」，FT 中文網，2006 年 11 月 21 日，http://www.ftchinese. com。

註泍梁小民、梁礫譯，N. Gregory Mankiw 著，經濟學原理，微觀經濟學分冊，第 5 版（北京：北京大學出版社，2009 年），頁 4。

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作者探究的初始動機。基於此研究動機，本文的研究問題有三：一、在教育、衛生醫療及社會保障三大農村公共事業的項目中，為何優先設立農村義務教育經費的保障機制？二、農村義務教育經費保障機制具體內容為何？有那些創新的政策措施？三、新機制執行之可能效果及其制約因素為何？本研究先從汗牛充棟的文獻中，探討大陸農村義務教育之所以被關注、進而設立機制的政策形成過程：先是認知到普及農村義務教育有助於提高農民的收入，繼而探討對教育投入經費不足之原因，進而針對農村義務教育之財政管理體制進行改革，並呼籲在國家公共財政體制下，構建財政保障機制。第三部分將藉由外部性理論、公共財貨理論及人力資本理論，並配合主客觀的現實環境，探索大陸優先設立農村義務教育經費保障機制的理由；第四部分將簡述農村義務教育經費保障機制改革的過程及具體內容；第五部分將藉由一些調查研究的文獻及本人的蹲點心得，對此機制做近身的觀察，來檢驗此機制執行的可能效果及制約因素。最後為研究結論。

貳、政策形成過程

大陸農村義務教育發展困難之癥結，大多數的文獻認為是財政經費的不足所致，並認為農村義務教育的發展，離不開財政的支持泇。由於農民義務教育與農民的收入相關性高，但農民收入低，導致教育經費嚴重不足，因此，文獻討論集中於該如何籌措經費來源，如何有效運用資金，中央與地方政府應如何畫分責任、分攤經費等等問題。但對地方基層教育工作者而言，被認為是「超越了教育本身的內涵」沰。相對而言，農村義務教育品質低落的問題，討論的文獻較少，顯示其比較不受重視泹。以下將這方面文獻中的主要論述，分別簡述於下：

一、推動普及農村義務教育的目的在於提高農民的收入

並消除貧困

農村義務教育的普及有助於農民收入的提高，大陸當局要設法提高農民收入，藉由普及農村義務教育提高農村勞動力素質、提高農業生產率、進而提高農村居民的收入，是必需之過程，也是必然的政策選擇。註泇項繼權、袁方成，「稅費改革背景下的農村義務教育－當前農村義務教育的財政困境與政策選擇」，社會學人類學中國網，2006 年 3 月 16 日，http://www.sachina.edu.cn/Htmldata/article/2006/03/875.html。註沰呂煒，我們離公共財政有多遠（北京：經濟科學出版社，2005 年），頁 31。註泹財政部教科文司、教育部財務司、上海財經大學公共政策研究中心課題組，中國農村義務教育轉移支付制度研究（上海：上海財經大學出版社，2005 年），頁 1~5。

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Psacharopolous 通過對世界各地區的考察，得出初等教育的回報率超過中等或高等教育的結論泏。Tinetal 藉由對中國五個省分農村居民教育與農業生產率之間關係的回歸分析，認為在中國若提高教育水準（尤其是提高戶主的教育水準）有助於提高農業生產率泩。Hossain 就中國和世界上其他國家的教育回報率進行了測算，認為教育是對人力資本的投資，此投資不僅為私人帶來收益，而且還能產生社會效益，有助於實現公平和效率的雙重目標，特別是初等教育投資的社會回報率和私人回報率皆大於中等教育和高等教育泑。中共中央政策研究室、農業部農村固定觀察點辦公室對全中國 22000 多個農戶進行調查，顯示農村義務教育的普及和農村居民收入水準之間呈現較強的正相關關係炔。亞洲開發銀行中國代表處湯敏等人計算：如果中國政府對農村實行免費義務教育，每年可以讓農民減少開支約 105-422 億元，相當於農民的平均收入增加 0.5 到 2 個百分點炘。財政部與東北財經大學聯合課題組的研究結論為：農村義務教育的普及率每提高 1 個百分點，農村居民收入至少會增加 6.5%炅。根據上述中國大陸學術界的實證研究，說明了「要提高農村居民的收入，普及農村義務教育是必要條件」的論點。

二、農村義務教育投入經費不足原因的探討

由於大陸農村義務教育經費來源是以政府財政撥款為主，以農村教育費附加、教育集資和雜費收入為輔。如此以農民的繳稅或繳費為主要的經費來源，當農業稅費調整時，教育經費的來源便受影響而導致經費不足。圖 1 展現了大陸農村義務教育經費來源的架構，在此架構下，農民就是義務教育的主要出資者，主要出資的管道有三：首先是繳交各種的農業稅，部分的農業稅成為預算內教育經費的撥款，並運用於農村義務教育的支出；其次是農民子女上學交給學校的學雜費等費用（圖 1 的事業收入）；第三是農民繳交的農村教育費附加和教育集資。照此架構測算，在 1995-1999 年期間，大陸農村義務教育累計投資 3436.31 億元，其中，財政預算撥款累計 2144.31 億元，占總投資的 62.4%；農村教育費附加累計 665.75 億元，占總投資的 19.34%；捐集資收入累計 396.95 億元，占總投資的 11.6%。

註泏 George Psacharopoulos, “Returns to Investment in Education: A Global Update,” World Development, Vol. 22（September 1994）, pp.1325~1343. 註泩完善農村義務教育財政保障機制課題組，「普及農村義務教育對農民增收的實證分析」，中國新農村建設信息網，2006 年 6 月 1 日，http://xinnongcun.agri.gov.cn/counter.asp?id=457&IClass=1601。註泑同前註。註炔同前註。註炘湯敏等，「從實行農村義務教育入手，進一步減輕農民負擔」，亞洲開發銀行駐中國代表處經濟部觀察與建議，2004 年 12 月 20 日，http://www.adb.org/documents/translations/Chinese/Studies/Free-Educ-Rural.pdf。註炅完善農村義務教育財政保障機制課題組，前引文。

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此三項收入占了投資總額的 93.4%炓。由此可見，農民成了農村義務教育經費的主要出資者。圖 1 大陸農村義務教育經費來源結構資料來源：魏秦歌、閻鳳橋，「農村稅費改革與農村義務教育投入保障機制的形成」，閔維方主編，探索教育變革：經濟學和管理政策的視角（北京：教育科學出版社，2005 年），頁 177~180。以農民負擔義務教育經費的結構，在 2000 年農村稅費改革實施時，反而讓農村義務教育的經費來源更形短少。農村稅費改革始自於 2000 年 3 月 2 日中共中央所印發的《中共中央、國務院關於進行農村稅費改革試點工作的通知》，是 21 世紀以來中共為解決農民負擔而推動的重要政策，並以安徽省為試點。主要內容是取消農村教育費附加和教育集資，缺口部分由政府的財政預算和財政轉移支付來貼補。但農民繳交稅費的減少，直接造成農村義務教育的經費減少，影響農村義務教育的發展甚鉅。由試點安徽省的經驗顯示，當教育經費來源的管道變得單一（主要是以預算內教育經費撥款為主）之後，儘管來自中央的財政撥款有所增加，但財政經費的增加並未使地方政府提供義務教育的能力增強，反而稅費的減少使得地方政府財政收入減少，地方的財政缺口更大，因而影響了地方政府教育經費的支出。而在地方政府對農村義務教育的實際投入行為中，由於資訊不對稱，存在著大量不規範的行為，且未受到合理的監督和限制炆，因此教師工資拖欠、危房改造任務艱巨、學校運轉經費不足以及教育負債等現象毫無改善。這些不規範的現象反而呈現出一種規律，即當縣級財政獲得上級轉移支付大幅增加的同時，教育經費占全縣財政支出的比例反而下降。劉澤雲、註炓教育部財務司、國家統計局社會與科技統計司編，中國教育經費統計年鑒（1996-2000）（北京：中國統計出版社，1997-2001 年）。註炆魏秦歌、閻鳳橋，「農村稅費改革與農村義務教育投入保障機制的形成」，頁 194~196。農村義務教育經費收入其他收入捐集資收入校辦產業、勤工儉學、社會服務用於教育的收入基建撥款事業收入（以學雜費為主）教育附加撥款預算內教育經費撥款城市附加農村附加地方附加教育事業費撥款其他經費撥款

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胡延品發現，農村義務教育經費出現了「擠出效應」炄。因此，農村義務教育發展的困境，不能只歸咎於經費的短缺，農村義務教育財政體制的問題炑亦是不容忽視。

三、要求對農村義務教育之財政體制進行改革

農村義務教育的教育管理體制與財政體制的關係是密不可分的，因為義務教育的經費是由財政經費支付的。基本上，農村義務教育管理體制變革，是受《義務教育法》的規範，但經費的來源及管理的績效，則受中國財政體制變遷的影響，並以 1994 年分稅制的實施為關鍵的分水嶺。分稅制前，農村義務教育的管理體制是由地方政府負責的「縣、鄉、村」三級辦學，「縣、鄉」二級管理的體制。三級辦學是指縣辦高中，鄉辦初級中學，村辦小學；二級管理則是由縣、鄉政府統一管理，而「辦學」的主要任務是指負擔並籌措學校的經費支出。在此管理體制之下，鄉政府的財政支出主要是以支付教師的工資為主。但因經費常被鄉政府挪用去紓解財政困難，造成教師工資拖欠、校舍維修困難、鄉村學校硬體設備很差。加上教師工資和教材等材料價格的上升，教育成本提高，經費的短缺使得學生買不起書本，教師得不到必要的教學材料，造成農村義務教育的質量甚差。1986 年中央頒布《義務教育法》，要求地方政府推行普及九年的義務教育，雖說經費來源由中央和地方負責，但當時中央僅支付少量的專項補助，主要經費來源仍以農業稅及義務教育的附加費為主。使得普及九年義務教育的政策，卻因運作的財政經費缺口變大，導致地方政府的財政無法有效地為農民提供義務教育的機會。分稅制後，由於財政轉移支付制度的建立，地方上開始獲得來自中央或省區小規模的財政專項撥款，本應可以對貧困地區的中小學教職工的工資、危房改建、國家義務教育貧困學生助學金、中西部貧困地區農村家庭經濟困難的中小學免費發放教科書等等項目進行補助。但因中央與地方的財權與事權不明確，使得政策執行之效果有限，因此學者建議應重新明確政府的教育投入範圍、各級政府間的責任分工及地區選擇的優先順序炖。

四、要求在國家公共財政體制下，構建財政保障機制

針對財政教育經費投入不足的現象，不外四種解決途徑：一是行政途徑，即透過擴大中央的財政投入緩解農村義務教育的財政困難；二是市場途徑，透過市場機制動員和吸收民間資本向農村教育的投入；三是技術途徑，透過現代技術實現優質資源向貧困地區和弱勢學校的轉移；四是制度途徑，建立和完善農村義務教育公平、高效和註炄張歡、張強、朱琴，「農村義務教育經費“擠出效應”研究」，原載清華大學教育研究（北京），第 5 期（2004 年），http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk.asp。註炑劉澤雲、胡延品，「我國農村義務教育財政體制的困境與對策」，發表於北京師範大學教育經濟學年會（北京：北京師範大學主辦，2003 年），http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=3540。註炖王蓉、嶽昌君、李文利，「努力構築我國公共教育財政體制」，閔維方主編，前引書，頁 219。

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可持續發展的體制。文獻認為農村義務教育的投入應從「以縣為主」向「以國為主」轉變炂。隸屬於財政部的「完善農村義務教育財政保障機制」課題組認為，農村義務教育經費投入體制的問題有其歷史背景，主要問題的癥結在於各級政府間的財權與事權不對稱，以致各級政府之間不知如何分攤責任，因而長期處在變動與不清晰的狀態。當義務教育分攤機制與經費保障機制缺乏時，便無法避免地產生了諸多的矛盾，而不是某項政策執行不當所造成炚。呂煒呼籲要建構一套有利於推動新農村建設的財政體制，使原本「政策性的保障」能轉化為「機制性的保障」，逐步形成一種常態機制。建議在構建新農村建設財政保障機制的進程中，首先可以公共事業作為突破口，先建立農村重點公共事業發展的單項保障機制，然後再逐步建立整體保障機制炃。也有學者認為教育經費必須有所保障，並認為當財政體制逐漸轉型至「公共財政體制」的同時，應該建構公共教育財政體制，且應制訂明確的財政性教育經費投入目標，規定年限達成財政性教育經費占 GDP 的某一固定法定目標，以保證對教育的公共支出是政府的法定責任，確保教育經費的穩定來源。更有學者建議，在任何社會工程實施之前，均應建立確保其實施的強制性機制、儘快啟動相關立法程式，並修改政績考核體系等等。只有明確各級政府的法定責任，地方政府的官員們也才能明白自身的責任。也只有通過強制性地擴大公共用品的開支，也才能有效壓縮不必要且浪費的行政開支牪，公共資金才會被有效率地使用。顯然的，中國大陸農村義務教育財政的困境與中國大陸的財政體制（包括政府的財政職能、財政體制、財政管理）有密切關係，因此學者們要求中央應設立經費保障的機制。但作者所關心「為何優先設立農村義務教育經費保障機制」的問題，這些文獻尚未提出系統性的解釋；對機制執行的效果，也還未進行評估。本文將嘗試以外部性理論、公共財貨理論及人力資本理論，結合大陸的政經環境，為大陸之所以優先發展農村義務教育經費保障機制的合理性，作一解釋。並為此機制執行的實際效果，提出初步的評估。註炂項繼權、袁方成，前引文。註炚完善農村義務教育財政保障機制課題組，「客觀評價農村義務教育財政保障機制發展的歷史過程」，財政研究（北京），第 7 期（2005 年），頁 2~8。註炃呂煒，「構建推進社會主義新農村建設的財政保障機制」，財貿經濟（北京），第 3 期（2006 年），頁 9。註牪於德清，「保證公共支出當成為政府的法定責任」，中國經濟時報（北京），2006 年 11 月 2 日， http://www.cet.com.cn/20061102/WENHUA/200611025.htm。

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參、優先設立農村義務教育經費保障機制之合

理性

在建設農村的人力資源規畫中（包括農村義務教育、醫療衛生與社會保險三大類），中國政府選擇優先設立農村義務教育經費保障機制，有其合理性，分析於下：

一、義務教育屬公共財貨且具外部性，農業亦具外部

性，使得農村義務教育的發展，必須由政府提供

界定某種產品是否為公共財貨，主要根據其是否具有二個特性：即消費的非競爭性與收益的非排他性。由下列的物品分類圖吾人可知，基礎教育、反貧困等，均是屬不可經由市場交易的純公共財貨，因為其既無消費的競爭性，亦無收益的排他性，市場沒有提供此種公共財貨的積極性，若藉由市場提供，不能達到社會的最佳效益。因此，政府必須承擔起提供公共財貨的責任。圖 2 物品分類的綜合框架消費競爭性是否是可經由市場交易的私人物品可經由市場交易的公共財貨自然壟斷（消防、有線電視）收益排他性否可經由市場交易的私人物品 _{公有資源（海洋中的魚、環境）} 不可經由市場交易的公共財貨 _{國防、基礎教育、反貧困} 資料來源：梁小民、梁礫譯，N. Gregory Mankiw 著，前引書，微觀經濟學分冊，頁 233~237。此外，教育與農業均具外部性的特性。根據經濟學原理，外部性的存在會使市場的均衡無效率。當買方與賣方的交易直接影響到旁觀者的福利，面對這種既不付報酬又得不到報酬的活動時，就產生了外部性。如果對旁觀者的影響是不利的，就產生了負的外部性，若影響是有利的，則是正外部性。當外部性存在時，社會對市場結果的關注就會擴大到超出市場中買方與賣方的福利之外，它還要包括受到影響的旁觀者的福利。此時，市場的均衡並不是有效率的，因其並未使整個社會利益最大化。依據經濟學原則解決外部性的主要做法，是將外部性內在化，即通過制度安排將經濟主體的活動所形成的社會收益或社會成本轉化為私人收益和私人成本。將正外部性內在化的做法是透過補貼，從社會上其他人所得到的收益中拿出一部分來補償行為者的損失。藉補貼改變經濟主體行為的誘因，使人們能考慮到自己行為的外部效應，最終能使市場均衡量向社會最適量移動狖。教育會產生正的外部性，這種看法，已成為社會的共識，因為藉由個人在教育的投資，全社會都能享受其所帶來的福利，因此，政府以補貼的做法來辦教育，有其正當性。註狖梁小民、梁礫譯，N. Gregory Mankiw 著，前引書，微觀經濟學分冊，頁 215。

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農業亦會產生正的外部性，因其為人類提供必需的農產品、提供優美的環境、保持傳統文化、儲備物種基因以及環境保全等，但是卻長期被社會大眾忽視。因此透過政府的補貼、取消農業稅費、加大對農村轉移支付的力度等做法，有其必要狋。更何況 對農村的投資，不只對農村有益，對城市亦有幫助，進而降低全社會之不安定性。 只是，對農業補貼的時機較難拿捏。黃朝翰（John Wong）、楊沐認為，工資和補貼因都具有「只能漲、不能降」的剛性特質，所以在處理對農業和農民的激勵和補貼時，需要有好的政策設計，否則政府的撥款、投資和補貼，很容易陷入一個無底洞。因此，他們主張盡可能讓此政策開始得晚一些。他們認為：通過加快對農民子女的普及教育，通過鼓勵農民轉進服務業和其他產業，鼓勵農民自己從事非農的工作等作為，來提高自己收入水平狘。他們認為，在改革三十年後的中國大陸，政府啟動一些比較支持農業、農民的政策是很必要的，只是如何支持，必須謹慎，他們認為最有效的政策是加強教育和政策引導狉。

二、人力資本在國家經濟發展過程中扮演極重要的角色，

但在中國經濟發展的過程中，人力資本的投資卻是

被忽視的，如此情況必須改變以增加國家競爭力

所謂人力資本，根據維基百科的定義，是指花費在人力保健、教育、培訓等方面的投資所形成的資本。人力資本是通過勞動力市場工資和薪金決定機制進行間接市場定價的，由後天學校教育、家庭教育、職業培訓、衛生保健，勞動力遷移和勞動力就業信息收集與擴散等途徑而獲得的，能提高投資接受體的技能、學識、健康、道德水平和組織管理水平的總和。人力資本是由後天通過耗費一定量的稀缺資源形成的，這種投資是為增加未來收益而進行的狜。和人力資本相對應的是物質資本（用於生產物品與勞務的設備與建築物存量），在經濟學原理中，原本就被認定是決定生產率高低重要關鍵的生產要素之一。人力資本的重要性，近年來亦被學界認定。學者在測算經濟增長時，扣除物質資本後，所有無法解釋的剩餘部分，都歸因於人力資本。經濟學家詹姆斯 ‧ 赫克曼（ James J. Heckman）認為，人力資本的投資會促進生產率的提升，其理由有三：第一、接受人力資本的投資者，可以提升素質（技能）；第二、素質高的工人，較能有效的配置資源、適應各種變化、勇於技術的學習與創新、容易在各種職業間流動、並懂得運用新註狋韋葦、楊衛軍，「農業的外部性及補償研究」，農業經濟導刊（北京），第 7 期（2004 年），頁 86~91。註狘黃朝翰（John Wong）、楊沐，「從現代化歷史的進程看中國的三農問題」，比較（北京），第 25 期（2006 年 7 月），頁 18~28。註狉同前註。註狜「人力資本」，維基百科，2009 年 8 月 1 日，http://zh.wikipedia.org/wiki/%E4%BA%BA%E5%8A% 9B%E8%B5%84%E6%9C%AC。

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知並把握機遇；第三、現階段全球化的情勢，因為隨著實物投資的增加，引進新技術，更需要有熟練的技術工人。即使是農業部門亦需要人力資本的投資，因為教育可提高農業的生產率，並能幫助農業部門適應市場的變化和技術、受教育的農民能開拓貿易和技術創新。因此，在創造財富的過程中，人力資本和物質資本同樣重要狒。經濟學家曼昆更具體表示，生產率是由物質資本、人力資本、自然資源、技術知識四種因素所決定，而最重要的人力資本類型就是教育狔。他認為人力資本的投資、普及教育、提升教育水平，對一個國家的經濟發展，就和物質資本的投資一樣重要。 Gary Becker 在談到促進人力資本時，甚至主張要向第三世界的父母行賄，使他們願意讓孩子入學以促進社會人力資本的增加狚，因為一個受過教育的人會產生一些有關如何最好的生產物品與勞務的新思想。這些新思想將使人人都可以利用，產生正的社會收益（即好的外部效果）。就中國而言，赫克曼認為，長期以來，中國的人力資本投資具有以下的特徵：第一、教育投資比例低：中國對教育的投資（政府財政支出對教育的撥款）占 GDP 的比例低，最近雖有增加（2.9%-3.3%），但數字仍低。第二、物質資本投資與人力資本投資極不平衡：中國年度物質資本投資與人力資本投資的比例大於其他國家很多（1995 年物質資本投資與人力資本投資的比例為 30：2.5；2002 年為 45：3.3，美國物質資本投資與人力資本投資的比例為 17：5.4）狌。以上的數據顯示出中國在人力資本投資與物質資本投資配置的比例，極度不平衡。赫克曼認為，這種不平衡的情勢，將使中國物質資本投資的收益下降。第三、人力資本投資的社會回收率比實物資本投資的回收率高。根據經濟學的投資原則，資源應該流動到最有生產效率的用途上，才最有效率。若一項政策能平衡各類投資（物質資本投資與人力資本投資）和投資地區之間的回報率，該項政策就會加速經濟增長。但赫克曼認為，中國的投資政策，是反其道而行，反而是偏重實物資本投資、忽視人力資本投資，甚至限制資源跨地區流動，造成不同地區有不同的教育投資比例，這將降低中國的經濟增長並加劇地區經濟發展之不平等。因此，赫克曼認為，中國若能運用恰當的投資策略，使物質資本投資比例和人力資本投資比例的整體投資組合最優化，對提高並實現最高的經濟增長率是有助益的狑。另外，在 Fleisher 和 Chen 的實證研究中亦驗證，除北京、天津、上海（這些地區有高水準教育投資）外，中國所有地區的教育回報率都超過公共基礎設施的投資報酬率。他們並進一步估計：非沿海地區低水準的教育使這些地區各種資本的生產率下降註狒詹姆斯‧赫克曼（James J. Heckman），「中國的人力資本投資」，比較（北京），第 22 期（2006 年 1月），頁 13。註狔梁小民、梁礫譯，N. Gregory Mankiw 著，前引書，宏觀經濟學分冊，頁 51~52。

註狚 Gary S. Becker, ‘“Bribe’ Third World Parents to Keep Their Kids in School,” Business Week, November 22, 1999, p.15, http://home.uchicago.edu/~gbecker/Businessweek/BW/1999/11_22_1999.pdf.

註狌詹姆斯‧赫克曼，前引文，頁 9。註狑詹姆斯‧赫克曼，前引文，頁 11。

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了一半。若是要提高非沿海地區的生產率，勢必要採取二者投資並重的方式才會有效率玤。因此，將扭曲的政策修補，尤其是重視農村地區的人力資本投資以提高勞動力素質，平衡物質資本與人力資本的投資，減少各地區接受教育機會的不平等，應是當前政府財政政策選擇的當然選項。況且，人力資本需要持續累積，只要讓農民子女普遍獲得義務教育，其結果不只對農業發展有助益，亦有助於其轉業，而發展其他產業或行業。

三、來自城鄉差距逐漸擴大的壓力，公平議題重要性突

顯

城鄉教育水準與的教育資源分配的差距大，直接導致城鄉勞動力素質的差距，更引起效率與公平的討論不斷。在農村，最嚴重的問題不外乎農村人口受教育低，而教育資源的分配又極度不平衡。在農村人口的受教育程度方面，2002 年，農村勞動人口人均受教育年限僅為 7.33 年，尚未達到九年義務教育的基本要求；而城市的指標是 10.20 年。全國有 8500 萬文盲、半文盲，3/4 以上集中在西部農村、少數民族地區和國家級貧困縣玡。受教育程度低幾乎就是與貧困劃等號，要改善貧困就要提升教育水準。在教育資源分配方面，城鄉之間顯示出嚴重不平衡的態勢。在大陸財政預算內的教育經費中，農村的中小學校所分配到的教育經費，一直比一般中小學校所分配的經費少。下表是以生均預算內教育經費的財政支出為計算標準作比較，明顯看出，農村中小學所分配到的經費長久以來都是低於一般的中小學校。進入 21 世紀之後，差距縮小，尤自 2006 年實施經費保障機制後，農村中小學的生均預算內教育經費的財政支出與一般中小學的差距更形縮小，由此可見經費保障機制的實施，對城鄉教育經費的平衡分配，產生若干作用，但差距仍然存在。值得注意的是，此處的一般中小學的教育經費是以城鄉的平均值計算，若是單純就農村與城市相比，其差距將會比表 1 中呈現的數字更大。若從農民的角度來看，讀書的成本太高，農民根本就無法承受。就湖南省洞庭湖的村莊為例，按照當地的資源與經濟收入，農民家庭收入只能維持一個小孩的小學教育，勉強維持一個小孩的初中教育，根本無法承受高中和大學教育。因此，有些農民讓小孩讀書，是為了讓孩子能認識合同，認得鈔票、會數鈔票玭。如此基本且微小的期望，卻因著教育費用的逐年上漲，增加了農民的負擔，自然引起農民極大的不滿。

註玤 B. Fleisher and Jian Chen, “ The Coast-noncoast Income Gap, Productivity and Regional Economic Policy in China,” Journal of Comparative Economics, No. 25（1997）, pp. 220~236.

註玡遲福林，「強化以提高人口素質為重點的農村公共服務」，經濟參考報（北京），2006 年 6 月 24 日，http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/202.84.17.25/www/Article/200662471047-1.shtml。

註玭鄧大才，湖村經濟－中國洞庭湖區農民的經濟生活（北京：中國社會科學出版社，2006 年），頁 250~251。

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表 1 農村中小學校與一般中小學教育經費的比較單位：% 年度農村小學佔一般小學比例農村中學佔一般中學比例 1993 53.93：100 69.78：100 1995 55.70：100 67.95：100 1996 56.72：100 68.58：100 1999 68.04：100 67.74：100 2002 88.65：100 71.90：100 2003 86.42：100 81.08：100 2004 2005 2006 2007 89.30：100 90.78：100 92.16：100 94.44：100 84.95：100 87.75：100 90.54：100 90.81：100 說明：作者整理。表中數字是以生均預算內教育經費的財政支出為計算標準。資料來源：1993-2005 年數據見教育部財務司、國家統計局社會和科技統計司，中國教育經費統計年鑒（1998 -2006）各年期數據計算而得；2006 年數據來自於教育部、國家統計局、財政部，「關於 2006 年全國教育經費執行情況統計公告」，中國教育經濟信息網， 2009 年 8 月 19 日， http://www.qgbzb. cee.edu.cn/show_news.jsp?id=1378；2007 年數據來自於教育部、國家統計局、財政部，「關於 2007 年全國教育經費執行情況統計公告」，中華人民共和國中央政府入口網頁，2008 年 12 月 15 日， http://202.123. 110.5/zwgk/2008-12/15/content_1178680.htm。若從政府提供的公共醫療、義務教育、最低保障等基本的公共服務來看，城鄉公共服務的供給亦是嚴重失衡，使得農村居民、尤其是農村貧困群體難以獲得基本的公共服務，導致他們最基本的生存權和發展權得不到保障，因而限制了農村人口素質的全面提高。就 2004 年來看，名義的城鄉收入差距為 3.2：1，若把義務教育、基本醫療等社會保障因素考慮在內，有學者估計城鄉實際收入差距已達 5～6：1。依據此分析，公共服務因素在城鄉實際收入差距中的比例，大概在 30%～40%左右玦。城鄉之間長久的差距，使得效率與公平的討論受到關注，根據曼昆的說法，人們偏好公平，並關心經濟結果的公平（即使他們可能並不是始終一致的）玢。中國也不例外，關注效率與公平孰輕孰重的討論，如雨後春筍般地出現，對中共當局產生相當的壓力，使得原來在 1993 年 11 月中共「十四屆三中全會」上所提出「效率優先、兼顧公平」的口號，到 2005 年 10 月的「十六屆五中全會」便改由「更加注重公平」取代。顯示大陸在市場轉型過程中，逐漸認識到市場雖有看不見的手配置資源，但它並不一定保證公平地分配資源，需要政府介入進行收入的再分配，以實現公平。因此有學者認為，社會公平問題的出路，在中共中央重視「更加注重社會公平」的基礎上。政府需以更大的決心和力度推進公共治理領域的改革，尤其是政府職能的轉變和法治建設；但也不可以抑制市場機制和私人產權來追求公平，否則必定是效率、公平皆亡玠。註玦遲福林，前引文。註玢梁小民、梁礫譯，N. Gregory Mankiw 著，前引書，微觀經濟學分冊，頁 501~506。註玠張春霖，「公平何處求？質疑改革年過後的思考」，比較（北京），第 23 期（2006 年 3 月），頁 85。

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其實，要求政府介入協助實現公平職能的壓力，並不只限於中國。全球化之後，為全世界經濟發展帶來的後遺症就是不公平的現象增多，引發人們對公平議題熱烈的討論，如世界銀行 2004 年的世界發展報告，便以「讓服務惠及窮人」為題，呼籲重視窮人的需要；許多國際組織與中國的各級政府在西部貧困農村地區，曾就改善教育基礎設施、提高教育質量等項目進行合作，以實際的扶貧行動來體現公平議題的重要玬。 2006 年的世界發展報告更以「公平與發展」為主題，並針對收入不平等、教育不平等、醫療衛生不平等及社會保障不平等進行討論。在如此重視公平的國內、國際氛圍下，中國政府確實有壓力，必須要處理發展後所帶來的不公平現象。除了公平議題的壓力外，在現階段大陸的經濟發展中，開發農村市場需求也是現實經濟發展的需要。廣大農民消費能力的提升，成為當前大陸擴大內需、突破目前經濟發展瓶頸的出路，並被寄以厚望。擴大內需戰略的實現必須依賴農民有消費的能力與意願。當大陸投資率連續多年超過 40%的情況下，卻是內需不足，內需不足的主要原因是消費需求不足，而消費不足是因農民的消費不足。農民的消費能力若能提升，消費市場便將擴大。由於農民收入低，縱有消費需求，但卻缺乏購買力。若要開發擴充消費市場，就必須擴大農民的購買力；要擴大購買力，必須增加農民收入；要增加收入，核心在於改善農民就業狀態玝。若要改善農民的就業狀態，增加受教育的機會以提高勞動力素質符合就業的需要，政府應是責無旁貸的。

四、各地財政缺口及亂收費行為非常嚴重，必須有所規範

財政經費保障機制的設立，亦是基於當時各地方政府財政情況至為窘困之情勢。在中央要求普及九年義務教育發展的要求之後，形成各地財政經費的缺口，各地方政府又透過亂收費來籌資金，引發農民的負擔加重，甚至連農業稅賦減免的政策，因為地方政府亂收費，農民的教育負擔仍未減輕。為解決農民負擔，勢必要制訂相關制度，以確保中央、地方對教育財政經費的分攤與責任區分，因而多次頒布法律條文予以規定：如對中小學校公用經費標準定額的核定、「一費制」的收費辦法及經費缺口的測算等。教育經費短缺成為制約農村義務教育發展的主要因素之一，因此如何確保經費來源的穩定，如何在中央與地方政府間進行經費分攤，成為探索改革的重點。2002 年之財政體制改革曾將農村義務教育從「以鄉為主」變成「以縣為主」，但由於縣仍屬於較低層級的政府機構，財政收入不足，難以有效解決教育經費問題。至農村稅費改革後，教育經費來源已從農民繳費為主轉為政府財政投入為主，但中央與地方在經費上之分攤，仍無具體之規定。直到 2005 年底，才有《國務院關於深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》的頒布，後於 2006 年 1 月，由財政部、教育部共同頒布《關註玬張鐵道、趙敏霞、趙學勤、張熙、王燕，「中國普及農村義務教育與消除貧困」，人大經濟論壇， 2007年 3 月 5 日，http://www.pinggu.org/BBS/thread-147329-1-1.html。註玝劉尚希，「農民就業狀態：中國改革發展成敗的決定性力量」，中國經濟時報（北京），2006 年 6 月 29日，http://www.cet.com.cn/20060629/QIYE/200606291.htm。

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於確保農村義務教育經費投入加強財政預算管理的通知》，要求各級政府按照「明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水準、分步組織實施」的基本原則，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障範圍，具有中央和地方分項目、按比例分擔特性的農村義務教育經費保障機制，才算大致底定。

五、相較於其他公共事業，設立農村義務教育經費保障

機制是當前共識最高、較容易實施的政策選擇

在原本農村人力資源開發的規畫內容中，還包括醫療改革、農村社會養老保險、農村最低生活保障制度等的公共財貨，這些政策的執行將更為複雜，許多的細節還在規畫中。先以農村社會養老保險為例，此項政策最早出現在 1978 年中共十一屆三中全會通過的《農村人民公社條例（試行草案）的第四十七條》，當時就曾規定在經濟比較發達的地區可以實行養老金制度，卻一直未真正執行。隨著快速的經濟發展，城鄉的差距逐漸擴大，老齡化隨著農村計畫生育政策的執行加速凸顯，使得農民養老的問題日益突出，迫使中共中央必須正視農民養老保險的問題。從 1986 年開始，由民政部規畫，先選擇試點，進而逐步在全國推展，直到 1997 年參加保險人數曾達到一定的規模。但到 1999 年 7 月，國務院指出農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件，只要求有條件的地區逐步向商業保險過渡。其中最主要的問題就是財源問題。養老保險政策被中斷後，農民對政策的預期落空，對後續政策的制訂及執行帶來相當大的負面影響瓝。 2006 年時曾有新聞報導說，中國農民的養老保險有望破冰，曾有中日合作的項目，在中國八個地區（山東菏澤、山西呂梁、安徽六合、福建南平、四川巴中、雲南楚雄、山東煙台的招遠市以及北京市大興區）開展關於農民養老保險的試點工作瓨。但事隔多年仍無具體政策出爐。據 2009 年第十一屆「全國人大二次會議」上，人力資源和社會保障部部長尹蔚民於 3 月 5 日接受採訪時曾透露，2009 年將會頒布《農民養老保險辦法》甿，結果如何，尚需觀察。但在 2004-2006 期間，農村的養老保險仍是可望而不可及。其次就最低生活保障制度而言，農村居民最低生活保障是對農村家庭人均純收入低於當地最低生活保障標準的家庭，按當地最低生活保障標準給予救助的制度，是針對農村特別貧困的群眾，定期定量給予生活的救濟。這項制度最早出現於 20 世紀 90 年代，開始僅是在一些經濟較發達的地區，進行小規模的探索和試驗。2002 年中共十六大曾提出「有條件的地區探索建立農村低保制度」，直至 2006 年「十六屆五中全註瓝劉伯龍、竺乾威、程惕潔等著，農村公共政策研究（上海：復旦大學出版社，2005 年），頁 185。註瓨「中國農民的養老保險有望破冰」，新浪網，2006 年 3 月 14 日，http://news.sina.com.cn/c/2006-03-14/ 14469349515.shtml。註甿「人保部部長尹蔚民：今年將出台農民養老保險辦法」，中國新聞網，2009 年 3 月 6 日，http://big5. chinanews.com.cn:89/gn/news/2009/03-06/1590491.shtml。

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會」農村最低生活保障制度才在全國各地推廣畀。由於農村貧困人口基數龐大，農村最低生活保障制度的進展確實緩慢，由下表即可看出農村低保制度與城鎮低保制度的差距。表 2 社會救助體系的城鄉比較救助總資金 2003年覆蓋人數符合救助條件人數國家及省財政撥款市縣財政配套人均每月受助資金 2003年人均收入城鎮低保 11.4萬應保盡保 5300萬 1099萬 50元 6723元農村特困救助 21.4萬 27.6萬 1500萬 640萬 8.3元 2240元資料來源：劉菁，「社會救助體系的城鄉大反差能否改變」，劉伯龍、竺乾威、程惕潔等著，農村公共政策研究，頁 232。為要建設農村，農村最低生活保障制度是否要在農村全面推展？以往政策不能執行的最大理由是財力不足，但近年來中國大陸的財政收入每年增收 5000 億元，增加的財政收入是否可以全面推動農民低保？尤其是當城市已基本建成了低保體系，在農村實施低保似乎是國家財政無可推卸之責。但若是估計所需成本，如果農村低保者占農村居民的 5%，每個月向這些低收入者發放低保金額 100 元，按照農村 8 億人口計算，每月將直接增加財政支出 40 億元以上，那麼年財政支出額至少新增 500 億元，占了每年新增財政收入的十分之一。雖然大陸經濟的增長使財力提高為全民低保（農村低保）提供了必要條件，但是，中國社科院研究員趙人偉認為，如果實施全民低保，將給財政帶來較大的負擔，在中國的公共財政框架還處在初建時期，加上今後財政將承擔更多、更重要的宏觀調控戰略職能、公務員工資調整，取消農業稅所帶來的財政缺口等等，財政支出全力支持農村低保在 2006 年時仍是不現實的甾。所以農村中最低生活保障制度的實施仍需等待。另就醫療衛生的保障制度來看，2002 年 10 月通過《關於進一步加強農村衛生工作的決定》，提出新型農村合作醫療制度，以家庭為單位，按每人每年 10 元的標準，繳納合作醫療資金，並與各級政府每人每年補助的 20 元一起形成合作醫療基金，儲存在縣（市）國有商業銀行或信用社的財政基金專戶內。農民每次到縣（市）內定點醫療機構就診時，可直接按比例報銷部分醫療費用。據文獻記載，近來已有 1.63 億的農民參加保險，但效果仍是杯水車薪。據資料顯示，新型合作醫療基金的籌資水平為人均 50 元，但以 2003 年資料而論，農村人均醫療保健支出為 115 元，經費的差距很大。農民若是為大病買保險，需要共同負擔之比例高達 30%-50%，農民仍是無力支付註畀「如何完善農村最低生活保障制度」，新華網，2009 年 1 月 9 日，http://big5.xinhuanet.com/gate/big5 /news.xinhuanet.com/newscenter/2009-01/09/content_10628047.htm。註甾尚曉陽、周明，「財政全力支持農村低保不現實」，中國證券報（北京），2006 年 7 月 25 日，第 A16版。

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看病的醫療費用疌。低水平保險對農民幫助不大，但若要為農民提供較高的醫療衛生服務，究竟由誰來買單？支付那些服務？以及如何支付等等的問題，在 2005 年時，仍在討論階段，甚至到 2009 年的現在，仍無法有具體的方案產生。但若先選擇教育類的公共事業來發展，根據其公共性和重要性的不同，區分為義務教育、高等教育、職業教育等，將有限的政府財政資源優先配置在公共性和重要性最明顯的義務教育領域，這部分已獲得社會的共識。就經費分攤的角度而言，教師工資的發放，有公訂的年資俸級，由中央統一發放經費，具體明確，容易操作，只要中央的資金到位，教師的工資就得保障。至於其他經費的分攤，將就各級財政的事權和財權進行劃分，凡是下級政府能夠有效處理的事務就交給下一級政府，並安排相應的財力。由於農村義務教育是在基層發展的公共事業，就委由基層地方政府承擔具體的管理、實施責任，財力的需要則由各級財政根據公平原則和監督的有效性進行分擔。也考量地區發展的差異性，可有不同比例的分攤標準。因此，優先選擇農村義務教育來建立經費保障機制，是為未來實現新農村的全面財政保障機制建設做準備。選擇單一項目，仔細規畫，才能獲得政策實施成功的可能性。

六、小結

由以上的討論吾人發現，大陸在三大農村公共事業項目中，優先設立農村義務教育經費保障機制的理由，是從實務運作的角度設想。吾人雖可藉由人力資本、外部性、公平議題等經濟學原理的討論，來說明提供義務教育經費的重要性，但醫療衛生與社會保險亦同樣符合此三項經濟學原理，或者其重要性較義務教育弱，但真正造成優先實施農村義務教育經費保障機制的理由，是因其較易實施且較易規範。在中國經濟發展的歷程中，隨著財政體制的變遷，農村義務教育經費的來源常不穩定，因此屢有要求建構農村義務教育投入保障機制之呼籲。在強調農村建設之時機下，優先選擇設立農村義務教育經費保障機制，也是因勢利導，較易獲得成功的機會，並藉優先設立農村義務教育經費保障的時機，帶動財政體制的改革，明確規範中央與地方彼此財權事權的界限及支出的責任。因此，優先選擇設立農村義務教育經費的保障機制，並嘗試在中央與地方政府之間財政經費的分攤，設立比例規則，是一值得成為財政支出體制改革實驗的優先對象。在此基礎上，日後再考慮構建其他公共事業（如衛生醫療、社會保障）的經費保障機制疘。此一單項機制成為現階段可供執行的試行方案。註疌劉遠立、李蔚東、范文勝、胡琳琳，「建立全民醫療信用保障制度」，比較（北京），第 30 期（2007 年 5 月），頁 142~154。註疘呂煒，前引文，頁 9。

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肆、經費保障機制改革之步驟與具體內容

農村義務教育經費保障機制於 2005 年年底制訂，於 2006 年開始實施。其改革步驟與具體內容，分述於下：

一、實施步驟

農村義務教育經費保障機制的實施，計畫在 2006-2010 年逐步實施，中央與地方各級財政總計將新增農村義務教育經費約 2180 億元。資金的支付，是從 2006 年春季開始，分年度、分地區逐步實施，西部地區的農村為優先實施對象（見表 3）。表 3 農村義務教育經費保障機制分年度實施步驟年度項目實施地區 1.學生免繳學雜費西部農村 2.學校提高公用經費水準西部農村 2006 3.啟動校舍維修改造機制全國農村 1.學生免繳學雜費中、東部農村 2007 2.學校提高公用經費水準中、東部農村 1.農村的生均公用經費達到各省2005年頒布的基本標準全國農村 2008 2.擴大免費使用教科書範圍全國農村 2009 中央制訂農村義務教育中小學公用經費基準定額標準，先彌_{補50%的差額} 全國農村 2010 農村義務教育中小學公用經費基準定額全部達成全國農村資料來源：國務院，「國務院關於深化農村義務教育經費保障機制改革的通知」，中華人民共和國中央政府入口網站，2005 年 12 月 24 日，http://www.gov.cn/zwgk/2006-02/07/content_181267.htm。

二、具體規畫內容

綜合來說，新機制規畫的主要內容可分為四大項：（一）繼續 2004 年實施的「兩免一補」（免學雜費、免教科書及寄宿生生活費的補助）政策：此機制將全部免除農村義務教育階段中小學學生的學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書並補助寄宿生生活費。（二）對一向詬病的農村義務教育公用經費不足，此機制規畫要提高農村義務教育階段中小學公用經費的保障水準：其做法是先要求切實執行各省（區、市）制訂的本省（區、市）農村中小學預算內生均公用經費撥款標準，所需資金由中央和地方按照免學雜費資金的分攤比例共同承擔。在此基礎上，日後中央亦將制定全國農村義務教育階段中小學公用經費基準定額，所需資金仍由中央和地方按上述比例共同承擔，並適時對基準定額進行調整。（三）建立校舍維修改造的長期機制：對中西部地區，將根據農村義務教育階段中小學在校生人數和校舍生均面積、使用年限、單位造價等因素，分省（區、市）測

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定每年校舍維修改造所需資金，由中央和地方按照 5：5 比例共同承擔。對東部地區，校舍維修改造所需資金主要由地方自行承擔，中央根據其財力狀況以及校舍維修改造成效等情況，給予適當獎勵。（四）保障農村中小學教師的工資：中央擬對中西部及東部部分地區農村中小學教師工資經費給予支持。省級人民政府應要加大對其行政區域內財力薄弱地區的轉移支付力度，以確保農村中小學教師工資能按照國家標準按時足額發放。上述的經費保障機制，以下表呈列：表 4 義務教育經費保障機制中各級政府的經費分攤項目經費來源分攤比例免學雜費中央和地方共同負擔西部地區為8：2，中部地區為6：4﹔東部地區（除直轄市外），按照財力狀況分省確定免教科書費用中央和地方分別負擔中、西部地區中央全部負擔東部地區由地方自行解決寄宿生生活補貼地方負擔補助標準、對象，由地方政府決定中小學公用經費中央和地方共同負擔西部地區為8：2，中部地區為6：4﹔東部地區_{（除直轄市外），按照財力狀況分省確定} 中小學校校舍維修改造中央和地方共同負擔中、西部地區以5：5共同承擔東部地區由地方負擔、中央按地方執行績效給予獎勵中小學教師工資中央負擔，並責成省級人民政府_{加大對貧困地區的轉移支付力度} 中央對中西部及東部部分地區的農村中小學教_{師工資經費給予支持} 資料來源：同表 3。另外，農墾、林場等所屬義務教育階段中小學經費保障機制改革，與所在地區農村同步實施，所需經費按照現行體制予以保障。城市義務教育也將逐步實施，具體方式由地方確定，所需經費由地方承擔。其中，享受城市居民最低生活保障政策家庭的義務教育階段學生，與當地農村義務教育階段中小學生同步享受「兩免一補」政策。進城務工農民子女在城市義務教育階段學校就讀的，與所在城市義務教育階段學生享受同等政策。機制確定之後，西部地區硬體的條件開始有些改變，但西部農村教師的聘用卻仍無太大改變。因為在西部許多貧困的鄉村裏，許多任教的只是代課教師。他們有的是因沒有考上大學而回鄉的知識青年，有的是當地一些較有文化的村民。他們學歷雖低，但卻是學校的支柱。他們每月的工資多的可以領到 300-400 元，但一般平均僅有 60-70 元。據統計，在西部村級學校的教師有 20%是代課教師，總人數大概有 50 萬人皯。為解決農村學校師資總量不足和師資素質低下等問題，2006 年 5 月 18 日國務院頒布了《實施農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃》，通過公開招募大學畢業生到註皯全國人大代表、西北師範大學校長王利民認為西部農村義務教育最大的困難就是教師。見「溫總理和大學校長進行的意味深長對話」，中國網，2006 年 3 月 7 日，http://big5.china.com.cn/chinese/zhuanti/ 2006lh/1144989.htm。

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西部縣級以下農村義務教育階段的學校任教。所需資金由中央和地方財政共同承擔，以中央財政為主。中央財政設立專項資金，用於特設崗位教師的工資性支出，並按人均年 1.5 萬元的標準（每月 1250 元），與地方財政據實結算。特設崗位教師在聘任期間，執行國家統一的工資制度和標準﹔其他津貼補貼由各地根據當地同等條件公辦教師年收入水準和中央補助水準綜合確定。凡特設崗位教師工資性年收入水準高於 1.5 萬元的，高出部分由地方政府承擔。省級財政要負責統籌落實資金，用於解決特設崗位教師的地方性補貼、必要的交通補助、體檢費和按規定納入當地社會保障體系，享受相應的社會保障待遇（政府不安排商業保險）應繳納的相關費用，以及特設崗位教師職前集中培訓和招聘的相關工作等費用盳。這些政策之制訂，無非希望以較高的薪資待遇、吸引大學畢業生到西部省分任教，以提高教師隊伍的素質。至於 5 年內各級財政將新增農村義務教育經費估計將有 2182 億元人民幣，資金到位的方式如下盱：當中央財政的預算資金到達地方後，將進入專門為農村義務教育經費而設置的專戶，實行「專款專用」，地方在使用預算資金時，應先將方案上報國務院，再按照國務院的命令執行。按照經費保障安排，各級財政累計新增農村義務教育經費中，由中央和地方分攤 1254 億元和 928 億元。至於地方財政需提供的新增 928 億元經費預算能否如數到位，中央財政會通過資金調撥、轉移支付等手段來保證這部分經費到位。對於農村中小學所需要的教育經費、校舍維護等經費的使用，財政部提出的是「校財局管」，即學校的經費由地方財政局和教育局聯合管理，學校在需要使用經費時，需將情況上報後，由財政和教育部門安排。為保證農村義務教育經費的使用效率，財政部陸續推出相關的管理辦法，涉及預算管理、資金調撥和轉移支付管理、財務管理、監督檢查辦法等等。國務院的管理、人大對預算的審核批准以及政協的監督，是目前的審核監督機制。各單位對於學校收費之情況予以高度關注，對亂收費的現象以發布通知的方式予以制止，例如，經費保障機制成立半年之後的 7 月 6 日，由教育部、國務院糾風辦、監察部、國家發展改革委、財政部共同發了通知，即《關於在農村義務教育經費保障機制改革中堅決制止學校亂收費的通知》，要求進一步規範農村義務教育階段學校收費行為，堅決制止學校亂收費。此現象亦出現於 2008 年國務委員陳至立的說話中，他明說經費保障機制實施後，一些地方出現了不按規定落實、違規使用或滯留滯撥農村義務教育經費，致使一些學校「一邊免費，一邊亂收費」的現象。他認為杜絕「一邊免費，一邊亂收費」的現象，直接關係到農村義務教育經費保障機制改革的成功與否，因此要把治理教育亂收費的工作，當作一個重點任務來做盰。這些正式通知文件的出現，說明了學校亂收費註盳教育部、財政部、人事部、中央編辦，「關於實施農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃的通知」，中國教育和科研計算機網，2006 年 5 月 18 日，http://www.edu.cn/20060518/3190780.shtml。註盱陳黛，「財政部呼籲全社會監督兩千億農村教育經費落實」，新華網， 2005 年 12 月 29 日， http://news.xinhuanet.com/politics/2005-12/29/content_3984653.htm。註盰「堅持不懈地治理教育亂收費－陳至立國務委員在全國治理教育亂收費部際聯席會議上的講話」，中國教育經濟信息網，2009 年 8 月 19 日，http://www.qgbzb.cee.edu.cn/show_news.jsp?id=1489。

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的情形在經費保障機制設立後仍然存在的事實。這項經費保障機制主要是將過去由農民家庭承擔的費用，轉化為由財政承擔，雖然農村義務教育的總體投入並未大幅度增加，但這種責任置換的意義在於一種機制的確立。其意味著當農村義務教育的財政經費保障機制建立以後，各級財政將按照保障機制所明確的責任，調整和規範相應的財權事權關係，期能提高對農村義務教育經費保障的水準和能力盵。這項保障機制，明確了各級政府對農村義務教育的法定責任，並透過財政管理制度的改變，將教師的工資由中央政府負擔，由縣級財政部門撥放，使鄉鎮政府的財政壓力減少許多。目前只是確立了農村義務教育單項社會事業的經費保障機制，日後是否能將公共衛生和基本醫療服務體系以及社會保障等的社會事業亦能制訂出發展的單項經費保障機制，進而建構建新農村的財政保障機制，將視農村義務教育經費保障機制的實施效果而定。

伍、經費保障機制之執行與制約因素

建立了形諸文字的法規條文的經費保障機制，也有具體的規畫，那麼落實到地方執行層面時，是否使地方上辦學的經費增加？學校的硬體設備改善？學生唸書的經濟條件改善？種種問題，令人關心。新機制最明顯的創新，在於明確中央與地方之間經費的分攤，也按照地區經濟發展的水準不同而制訂了按地區財政能力之不同有不同的分攤比例。今後農村義務教育經費的主要來源，將從農民轉移至政府。此轉變意謂著日後政府對教育經費的支出勢必要增加。此經費保障機制是分 5 年進行的，自 2006 年至 2009 年，照規畫的進度，學生已獲得減免學雜費、免費使用教科書，寄宿生生活應獲得補貼、農村的生均公用經費亦應要逐漸增加。就目前所能獲得的 2006 及 2007 年的資料顯示，在政府財政經費的支出結構中，不論是全國教育經費、國家財政性教育經費、各級教育生均預算內教育事業費支出或是各級教育生均預算內公用經費的支出，均呈現增長的現象（增長情形見下表）。尤其是中央財政教育支出的增加率最高，高達 22%。再就各級教育生均預算內的支出來看，不論是事業費或是公用經費的支出，農村中小學生均預算經費的增長率都比全國普通中小學生均預算費用支出的增長率高。顯現此保障機制的執行，使得農村中小學獲得財政預算內的公共支出增加。但是各級教育生均預算內公用經費支出的增長率，2007 年卻較 2006 年的增長率低，此現象我們將在下文進一步討論。註盵呂煒，前引文，頁 3~9。

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表 5 教育財政經費支出增長情勢單位：% 教育財政經費支出增長率（前一年為基期）年份項目 2006 2007 全國教育經費國家財政性教育經費 16.59 23.0 23.77 30.43 中央和地方各級政府預算內教育撥款其中：中央財政教育支出 24.22 53.88 32.08 76.00 各級教育生均預算內教育事業費支出全國普通小學生均預算內事業費支出農村普通小學生均預算內事業費支出全國普通初中生均預算內事業費支出農村普通初中生均預算內事業費支出 23.08 24.95 26.59 30.62 35.11 38.44 41.28 41.70 各級教育生均預算內公用經費支出增長情況全國普通小學生均預算內公用經費支出農村普通小學生均預算內公用經費支出全國普通初中生均預算內公用經費支出農村普通初中生均預算內公用經費支出 62.71 74.71 62.50 79.53 56.86 62.46 62.38 65.71 資料來源：教育部、國家統計局、財政部，「關於 2006 年全國教育經費執行情況統計公告」，前引文；教育部、國家統計局、財政部，「關於 2007 年全國教育經費執行情況統計公告」，前引文。在保障經費機制中所提及的項目，其中執行最徹底的是中小學教師工資的撥付。以往地方政府財政最大的負擔為教師工資的支付，如今，由於經費保障機制的確立與執行，教師工資全數由中央負擔，因此，拖欠教師工資之情勢不再發生。目前的做法是由中央統一將經費直撥到縣級單位的財政局，再由縣級財政局幹部將教師工資直撥到教師的存款帳戶，即所謂的「一摺通」。透過政府行政部門內部直接移轉，交易成本最小，亦最易執行，效果最好。就本人於 2008 年 7 月底至 8 月初在湖北省 Z 縣的調查訪問發現，縣級單位的財政局幹部，對於農村義務教育教師的工資，只有移撥的手續而已，沒有挪用的空間。因此，新機制的執行，最明顯的效果是教師的工資獲得確保，不必再由地方政府籌措經費。原本教師人事費用原為地方政府相當龐大的財政負擔，如今由中央統一劃撥，雖使中央財政經費增加，但對地方政府的財政壓力，自然有一定的紓解。除了教師工資之外，經費保障機制中其他的經費則需要中央與地方分攤的，如免學雜費、免教科書、寄宿生的生活補助（兩免一補）、學校的公用經費以及校舍維修改造之費用等。地方政府如何使用籌措應該分攤比例的經費，以及如何統籌運用中央撥至地方有關教育的經費，仍是一件非常複雜而且隱秘的矸工程。先就執行「兩免一補」政策的績效來說，據報導，2006-2007 年，中、西部和東部地區的農村義務教育階段中註矸田毅、趙旭，他鄉之稅：一個鄉鎮的三十年，一個國家的「隱秘」財政史（北京：中信出版社，2008 年）。

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小學生均學雜費的減免，減免的學雜費總額將達到 150 億元，平均每個小學生每年可減負約 140 元，初中生減負約 180 元矼。按此數據，對於不同地區的農村家庭，有不同的幫助（見下表）。下表是以湖南省洞庭湖區村莊（湖村經濟）與湖北省紅安縣大別山麓村落（山村經濟）2004 年的資料相對照，以探究學雜費的減免對不同地區的中小學生所產生的具體效果。顯而易見的是，學雜費的減免，對於經濟較為困難的山區村落，效益較大；若以中小學校學生的補助來比較，山區村落的小學生獲得補助的效果較大。表 6 減免學雜費對不同地區效果之比較學生讀書的支出減免支出／教育支出地區項目湖村經濟山村經濟每年減免費用湖村 _經濟山村 _經濟小學生教育年度平均支出 1406.3 910 140 9% 15.4% 中學生教育年度平均支出 2907.52 1440 180 6.2% 12.5% 資料來源：作者整理製表。數據參考：鄧大才，湖村經濟－中國洞庭湖區農民的經濟生活，頁 251；劉金海，山村經濟－大別山麓農民就業與增收（北京：中國社會科學出版社，2007 年），頁 209。至於基層政府將如何分配資源？根據作者走訪湖北省 Z 縣的訪查，在有限的財政資源制約下，現行體制是「鄉財縣管」。每年的年初，鄉級政府需向縣政府或州政府申報計畫與項目。項目的選擇與是否爭取得到，需靠領導人物的與上級幹部關係，或是領導人物的態度是否主動或是積極。在作者訪問某位示範村的村書記時，他積極且具感染力的態度，令人印象深刻。當他談到當百鎮遷村計畫公布準備實施時，他非常積極地爭取優先其他村落（其實是擠佔其他村落的資源）實施並先獲得經費；當地方上的 100 所民族小學，照規定是少一所才可增辦一所，他機警地發現某一個地方的學校辦垮了，他便順勢極力為地方上爭取增辦小學，並且綜合運用各部門可資利用的資源；當學生數目減少，政策要求裁撤學校時，他積極的動用資源，極力爭取使當地的學校得以保留。由於年輕、優秀的教師比較願意留在鄉鎮或鎮上，留在村的老師多為老弱病殘，老師平均年齡為 50 歲。積極的村書記為了留住優秀人才，雖然在經費上不能有任何增加，但在感情上對老師予以更多關注，使他們願意留在鄉村。訪談之後，令人明顯地感覺到該村落之所以能爭取得到資源，與村幹部的態度、膽識與上級幹部的關係等，有著極密切的關係。當村幹部有資源可運用時，政績才有表現的機會，農民也因而受惠。我也曾走在××村某個中學裡，在同一個學校裡，有些教室因為獲得項目計畫經費的支持，得以翻修。但明顯對比的是，學校的宿舍則是破舊不堪。該校的寄宿生有註矼新華社訊，「今後 5 年我國將累計新增農村義務教育經費約 2182 億元。免除學雜費後，平均每個小學生每年可減負約 140 元，初中生減負約 180 元」，新華網，2005 年 12 月 28 日，http://news.xinhuanet. com/weekend/2005-12/28/content_3978377.htm。

大陸優先設立「農村義務教育經費保障機制」之分析