電信價格管制實乃市場失靈、欠缺效能競爭之下的矯治手段。許多實施 電信自由化多年的國家，常面臨電信市場仍然存在市場主導者，而充分競爭 仍屬罕見的局面。在這一點上，英國 Ofcom 在 2005 年提出了一個新的措施 方法。
Ofcom 於 2004 年針對電信競爭的策略，發布兩次諮詢文件。在第二次 諮詢文件中，Ofcom 指出英國的電信市場欠缺有效的競爭機制，應該在策 略上構思基礎性的改革之道29。Ofcom 在文件中提出七點應努力改革的方 向30：
29 Ofcom, Strategic Review of Telecommunications: Phase 2 Consultation Document 5-6 (Nov. 18, 2004), available at http://www.ofcom.org.uk/consult/condocs/telecoms_p2/
tsrphase2/maincondoc.pdf (last visited Aug. 17, 2008).
30 王碧蓮、劉柏立，「英國 Ofcom 成立後之電信競爭策略研析」，科技法律透析，第 18 卷第 7 期，頁 46-47（2006）。.
1.推動最深層基礎設施的競爭31，將可實現持續有效的競爭。
2.管制的焦點應對準在最深層的基礎設施中落實平等接取。
3.在其他各層級的管制措施，應配合競爭條件的改善而逐步放寬管制。
4.確保前後一致且透明的管制途徑，營造出可激發適時有效的投資環境 並促進技術革新。
5.管制策略應考量產品或地理條件之不同，而採取不同的管制措施。
6.擴大市場進入機會，由時間來解決「持續存在的經濟瓶頸」問題。
7.在電信的價值鏈中，不存在經濟瓶頸的部分，應以適用競爭法或促進 網路互通（interoperability）等輕度管制為原則。
其後，Ofcom 在 2005 年 9 月發布「電信競爭策略總結報告（Final Statement on the Strategic Review of Telecommunications）」，決定將管制的焦 點放在最深層的 BT 基礎設施的開放32。Ofcom 提出「平等接取（equality of access）」改革 BT 的原則，並獲得 BT 以承諾的方式接受改造，故於同日發 布 Statement on undertakings in lieu of a reference under the Enterprise Act 2002
（ 簡 稱 「 BT 承 諾 書 」33） 。 依 照 承 諾 書 ， BT 將 實 施 「 投 入 平 等
（Equivalence of Inputs；EoI）」。所謂投入平等係指，當 BT 提供產品或服 務給予電信業者時，對於所有的電信業者（即對於其他業者與 BT 自己的零 售部門），應以相同的時程（timescales）、相同的條款及條件（含費率及服
31 所謂「最深層基礎設施的競爭（competition at the deepest levels of infrastructure）」的
「深度」概念，依 Ofcom 的說明可大分為兩大類：最接近客戶端「地理面」的深度
（例如 the last mile）和網路層級中最底層的服務（例如批發產品）。同前註，頁 46。
32 Ofcom, Final Statement on the Strategic Review of Telecommunications 18 (Sept. 22, 2005), available at http://www.ofcom.org.uk/consult/condocs/statement_tsr/statement.pdf (last visited Aug. 18, 2008).
33 Ofcom, Statement on Undertakings in Lieu of a Reference Under the Enterprise Act 2002 (Sept. 22, 2005), available at http://www.ofcom.org.uk/consult/condocs/statement_tsr/
statement.pdf (last visited Aug. 18, 2008).
務等級）提供之，也包括相同的商業資訊（例如，產品、服務、系統及流程 等資訊）34。換言之，總結報告中最深層的基礎設施的開放，即是將 BT 的 基礎網路對所有電信業者以相同的條件開放，BT 不能在自己的零售部門與 其他業者之間，實施差別待遇。
「投入平等」的義務範圍，主要包含 BT 對其他業者的接取服務之提 供，以及 BT 批發業務的 IP 串流（IPStream）。其中在提供接取服務部門方 面，具體而言包含如次三大項35：
1. 語 音 市 場 ： 所 有 型 態 的 批 發 電 路 出 租 （ Wholesale Line Rental ； WLR）。
2.寬頻市場：獨用（full）及共用（shared）LLU 產品。
3.專用線市場：乙太網路接取服務及中繼網路產品。
為實施投入平等，BT 在組織上必須進行結構分離。基礎網路部分自 BT 母公司切割出來，成為獨立的接取服務部門（Access Service）36。這個部門 在 2006 年起，即以 Openreach 的法人名稱獨立運作。另外，批發部門、零售 部門、國際部門，也在 BT 之下分別獨立為 BT Wholesale、BT Retail、BT Global Services 三個法人部門37。
有鑑於 BT 的「投入平等」改造、組織分離所帶來有利於競爭的環境，
再加上 BT 市場力的下滑，Ofcom 於 2006 年 7 月發布「零售價格管制：說明 文件」，並決定自 2006 年 8 月 1 日起，對 BT 解除實施了二十二年的電信零 售價格管制38。Ofcom 作成解除零售價格管制的決定，主要依據以下幾點理 由：
34 Id. at 61-62.
35 王碧蓮、劉柏立，前揭註 30，頁 55。亦參見林雅惠，前揭註 25，頁 349。
36 Ofcom, supra note 32, at 70.
37 BT’s Structure, http://www.btplc.com/Thegroup/Companyprofile/Companyprofile.htm (last visited Aug. 31, 2008).
38 Ofcom, supra note 21, at 1.
1.批發電路出租（WLR；wholesale line rental）：2005 年年底 BT 的 WLR，已經有 100 萬門提供給家庭用戶的消費者。2006 年 6 月又快速增加到 200 萬門39。
2.載具預選（CPS；carrier pre-selection）40：CPS 業務在英國也有顯著的 提升。在 2003 年 Q1 有 100 萬客戶，2004 年 Q2 增加至 300 萬，2005 年 Q4 更增加為 450 萬41。
3.BT 的市佔率：Ofcom 指出近年來，BT 的市佔率下降許多。在 2002 年 Q3 至 2005 年 Q4 之間，BT 的營收市佔率分別從 70%降為 63%（市話），
73%降為 54%（長話），67%降為 56%（國際），71%降為 53%（撥打行 動）42。
Ofcom 認為 BT 的市佔率顯著下降中，而消費者可透過 WLR 或 CPS 的 方式，選擇其他電信業者成為固網的服務提供者。加上藉由普及服務義務，
BT 對於弱勢團體有優惠費率，而 BT 承諾書中的「投入平等」措施即將啟 動。是以總和歸納之後，Ofcom 認定 BT 所面對其他業者的競爭壓力配合其 他管制手段，使 BT 無法任意訂定過高的電信資費，因此決定廢除對 BT 的 零售費率管制43。
Ofcom 對於 BT 的投入平等管制以及組織改造，係使市場主導者的基礎 網路，能對其他業者開放接取的劃時代作法。此作法不似美國拆解 AT&T 的
「結構分離（structural separation）」之激烈手段，成為較緩和的「功能分離
（functional separation）」的改革模式。此作法在國際上引發關注，並有其他
39 Id. at 17-18. 經由 BT 電路出租業務，可使承租電路的新業者提供替代的固網服務給 予消費者。
40 載具預選是在不更換既有固網業者的前提下，經由預先的線路設定動作，消費者可 直接（不需再加撥首碼）使用新業者的路徑服務及費率來通話。Ofcom, CPS and WLR, http://www.ofcom.org.uk/telecoms/groups/pre/ (last visited Sept. 10, 2008).
41 Ofcom, supra note 21, at 19.
42 Id. at 19-20.
43 Id. at 29-31.
國家打算效法44。
但是筆者認為英國對於零售價格的解除管制，是否如 Ofcom 所言，市場 已經達成有效競爭，不無疑問。在 2002 年至 2005 年之間，BT 市佔率雖然 逐步下降中，但無論市話、長話、國際或撥打行動，BT 的市佔率均在五成 以上。就歐盟指令或競爭法的角度而言，要難謂其不是市場主導者或 SMP。
再者，就 WLR 及 CPS 業務，各有 200 萬及 450 萬用戶，但就其在整體固網 市場上所佔的比重及影響力，Ofcom 避而未提。就筆者蒐集之資料顯示，
2005 年英國有 3,400 萬的固網用戶數45，WLR 與 CPS 用戶相加的 650 萬用 戶，約佔總用戶數的 19%。就這個數字比例，意味著替代性服務有初步的市 場規模，但是否能達成有效競爭，仍值得再探討。
最後，論到批發與零售價格管制之關係，批發價格管制的主要理由為避 免市場主導者進行垂直價格擠壓（vertical price squeeze）。依照行政院公平 交易委員會的說明，垂直價格擠壓為：同時經營上、下游市場之垂直電信事 業，為阻礙或排除下游市場競爭者，而提高上游市場產品或服務的價格，增 加下游市場競爭者購買中間投入要素所需成本，藉以削弱競爭者在下游市場 的競爭力46。因此，對於批發價格進行管制，即在確保市場主導者無法以其 市場力提高批發價格，並以價格擠壓迫使競爭者退出零售市場47。Ofcom 先 對 BT 進行「投入平等」管制，要求 BT 不得對於自身及其他業者實施差別
44 Stefano Nicoletti, Matthew Howett & Charice Wang, Ovum, Functional & Structural Sepa-ration: Review of Current International Experience 7-14 (Dec. 17, 2007) (unpublished sur-vey, on file with the author). 英國 Ofcom 認為功能分離措施執行兩年，成效良好。參 見國家通訊傳播委員會，「英國 BT 功能性分離之成效探討」，通傳會新聞，第 1 卷 第 12 期，頁 10-15（2008）。
45 Ofcom, The Communications Market 2006, at 139 (Aug. 10, 2006), available at http://www.ofcom.org.uk/research/cm/cm06/cmr06_print/ (last visited Aug. 18, 2008).
46 行政院公平交易委員會對於電信事業之規範說明，行政院公平交易委員會 94 年 8 月 26 日公法字第 0940006961 號令。
47 林雅惠，前揭註 25，頁 354。
待遇，其效果形同批發價格管制。但在 2006 年解除零售價格管制之後，則主 導業者仍可能透過交叉補貼或調降零售價的方式，進行價格擠壓，以達到排 擠競爭者的目的48。