第一章 明代承宣布政使司創設背景與組織架構
第一節 元代行中書省的建置
元朝行中書省，又可簡稱「行省」，為地方最高統領機構，分掌各省政務，對元代
與後世地方行政制度有相當重要之影響。欲探討明代地方制度的發展演進變遷，便需 對行省制度進行了解。關於元代行省體制研究，緒論已進行論述，本節總結前人研究 成果，論元代行省制度，從建置、組織，以及運作三個層面，討論元朝行省的發展沿 革及特色。
一、元代行中書省制度之建立
元初行省制度最早可以上溯到魏晉隋唐的行臺，隨後金代行尚書省和蒙古國燕京 等三斷事官，則是在性質、職司和官員等方面，對行省制度產生直接影響。1在此基礎 之下，元朝行省經歷二十多年發展與調整，逐漸建立自身特色，成為國家一級地方行 政機構。
中統元年（1260）五月，元世祖忽必烈（1215-1294）於中原地區設置十路宣撫司，
「以總天下之政」，成為最高地方行政機構。2宣撫司主要負責各地民政、財政及司法 等政務，除非另兼軍銜或另旨授權，職能不包含軍事職權。3隨後，為了處理各地征伐 與分任國家軍民之事，各地陸續增設行省來加強治理，逐步取代宣撫司之職責。4最終，
中統二年（1261）十一月，罷宣撫司。5此後，行省制度經歷多次職能更改，以及長期 調整制度規劃，發展漸趨穩定，奠定日後地方官制之基礎。整體而言，行省建置之過 程大致上分為三個階段：初創期、發展期及完備期。
第一，中統元年到至元中期為初創期，凡為「征伐之役，分任軍民之事，皆稱行 省，未有定制」，此階段的行省規模仍屬雛型。在官員任命上，「因事設官，官不必備，
皆以省官出領其事」，6以中書省宰相來處理地方的省級軍政事務。由於此時行省大多 為臨時處理軍務，並以半固定化的形態出現，因此，元朝設立宣慰司，來補足行省制 度之不足。然而，行省與宣慰司廢置不定，7皆未有固定的官職與職能，8代表元朝地方 制度尚未確立，此時的行省僅為中書省派駐地方的臨時機構。
第二，至元中期為行省發展期。隨著地方制度架構逐漸確立。至元十二年（1276），
忽必烈「命宣慰司兼行元帥府事，並聽行省節度」，9使宣慰司正式隸屬於行省之下，
一改原先的臨時性質。隔年滅南宋，忽必烈統一全國後，行省開始有明確直轄區和統 領疆界，原先臨時處理軍政事務的情況減少。如此一來，行省逐漸脫離中央派遣制度，
改作地方最高官府的情況愈趨明顯，10顯示元朝地方制度發展漸趨完善。
第三，至元後期至大德時期，為行省的完備期。由於早期行省官員是由中書省官 員派遣至行省來處理政務，「其丞相，皆以宰執行某處省事繫銜」。11在此情況之下，中 央擔心地方權力過重，必須削弱地方之權力。因此，至元二十一年（1284），撤銷於 行省任官的中書省宰執銜，12將行省與中書省於體制上分離，導致行省級別降低。隨後，
為了行省與中央機構進行區別，將正式名稱改為某處行中書省，簡稱行省或是省。13至 此，元朝地方的行省制度正式確立。
元代行省官制建立後，至元二十三年（1286）正式規定行省官額，「行中書省，
平章政事二員，左、右丞並一員，參知政事、僉行省事並二員」，14確立行省基礎組織 結構。至元二十八年（1291），久任行省衙門官員遷調他省成為定制，15雖然久任情況 仍然沒有消失，但是行省官員遷調已經有一定的普遍性，16代表此時期行省人事調動基
6 〔明〕宋濂等，《元史》，卷 91，〈百官志七〉，頁 2305。
7 李治安，《元代行省制度》，頁 579。
8 〔元〕蘇天爵編纂，《國朝文類》（上海：上海書店，1989），卷 40，〈各行省〉，頁 9-10a（367）。
9 〔明〕宋濂等，《元史》，卷 8，〈世祖紀八〉，頁 160。
10 李治安，《元代行省制度》，頁 18。
11 〔明〕宋濂等，《元史》，卷 91，〈百官志七〉，頁 2305。
12 詳見：李治安，《元代行省制度》，頁 19-20。前田直典和李治安主張至元二十三年為行省制度之確立，但正式撤銷 宰執銜時間應為至元二十一年。
13 周振鶴，《中國地方行政制度史》，頁 183。
14 〔明〕宋濂等，《元史》，卷 14，〈世祖忽必烈十一〉，頁 291。
15 〔元〕不著編人，《大元聖政國朝典章》（臺北：臺北國立故宮博物院藏元刊本之影印本，1976），吏部卷 3，〈久任 官員遷轉〉，頁 278。
16 李治安，《元代行省制度》，頁 23-24。
礎已確立。
此後，行省職能亦逐步調整，確立行省兼領軍民之體制。17至元三十一年（1294）
元成宗鐵穆耳（1265-1307）即位，江南三省因軍民不相統屬，多次請罷行樞密院。18成 宗接納伯顏之建議，認同「內而省、院各置為宜，外而軍、民分隸不便」，隨後下令 罷除湖廣、江西行樞密院，併入行省。19隨後，大德二年（1298）「定各省提調軍馬官 員，凡用隨從軍士，蒙古長官三十名，次官二十名；漢人一十名；萬戶、千戶、百戶 人等，俱不得占役」。20至此，確立行省的軍事職權。此後，「掌國庶務，統郡縣，鎮邊 鄙，與都省為表裏」成為行省基本職能，21為元朝地方制度中不可或缺的重要機構之一。
整體而言，元代行省設置從至元元年（1264）開始，經歷多次改變，於皇慶元年
（1312）將中國統治區分為嶺北、遼陽、河南、陝西、四川、甘肅、雲南、江浙、江 西，以及湖廣十個行省，22並由中書省直接管轄河北、山西、山東之地。雖然日後仍有 數次修改，但大多只是短暫更變，並無太大影響。在行省體制發展方面，中統、至元 年間，元朝政府開始於各地分設行中書省以進行地方管理。隨著行省制度確立，任官 與遷調制度發展逐漸穩定，其職能亦出現明確之規範。由此看出此時行省逐步從原先 中書省派遣機構，轉變為正規的地方首府，成為元代最高地方官府。
二、元代行中書省官職與組織
行省制度為元代地方行政中重要的一環，其組織架構更是影響到日後明清地方制 度，是研究地方制度不可忽視的機構。有關於行省架構之研究，學者丁崑健與李治安 皆有諸多討論。其中，李治安進一步將行省組織依職等劃分為行省長貳正官、左右司、
掾屬、其他直屬官等四個層級，筆者依循此架構進行簡單論述，探討行省之組織架構 與權力運作，以瞭解元代行省之基本架構。
17 李治安，《元代行省制度》，頁 22-23。
18 元朝初年，各省軍政分立，軍權為樞密院執掌，與中書省平行。在成宗接受伯顏建言，廢除行樞密院後，僅有甘
端看元朝制度，行省與中書省互為表裏，因此「國家置中書省以治內，分行省以 治外，其官名、品秩畧同」。23實際上，行省的職能與中書省大致相同，僅有人數與品 秩略低於中書省。從《元史・百官七》中的記載，可看出行省基本官制為：
每 省 丞 相 一 員 ， 從 一 品 ； 平 章 二 員 ， 從 一 品 ； 右 丞 一 員 ， 左 丞 一 員 ， 正 二 品 ； 參 知 政 事 二 員 ， 從 二 品 ， 甘 肅 、 嶺 北 二 省 各 減 一 員 ； 郎 中 二 員 ， 從 五 品 ； 員 外 郎 二 員 ， 從 六 品 ； 都 事 二 員 ， 從 七 品 ； 掾 史 、 蒙 古 必 闍 赤 、 回 回 令 史 、 通 事 、 知 印 、 宣 使 ， 各 省 設 員 有 差 。 舊 制 參 政 之 下，有 僉 省、有 同 僉 之 屬，後 罷 不 置。丞 相 或 置 或 不 置，尤 慎 於 擇 人 ， 故 往 往 缺 焉 。24
行省官制中，最高層級由丞相、平章政事、左右丞，以及參知政事所組成，為行省制 度中的長貳正官。丞相為最高行省長官，地位極為崇高，為了避免成為內輕外重的情 況，僅有少數行省有丞相之職。25在未設丞相的情況之下，兩名平章政事並任為行省長 官，主要負責地方屯田、財政、對外擴張、疏濬河道、教育、舉賢才、調節物價，以 及朝廷所給予的特殊任務。26其中，平章政事最重要職務為提調軍馬，「其省官居長者 二員，得佩虎符，提調軍馬，餘佐貳者不得預」。27然而，儘管平章政事握有大權，但 當行省設置丞相時，平章隨即失去長官地位，降為丞相的佐貳。28
平章政事之下設有左右丞為行省佐貳，相當於副宰相，裁成庶務。29由於元朝尚右，
以右丞為尊。但在職務安排上左右丞職責大致相同，掌鹽法、屯田、錢榖等事務，主 要幫助長官推行政務，為行省官署中重要角色之一。最後，行省長貳正官職等最低官 員為參知政事，職責為處理地方人事行政、教育、財政、立法、出征等政務。相較於 丞相和左右丞僅參與政策決定，參知政事是政策的策劃和執行者。30然而，參知政事在 地位上較低，「行省長官者，素貴多傲，同列莫敢仰視，跪起禀白，如小吏事上官」，
23 〔元〕虞集，《道園學古錄》，收入《景印文淵閣四庫全書》（臺北：臺灣商務印書館據國立故宮博物院藏本影印，
1986），第 1207 冊，卷 41，〈江西行省平章政事伯撤里公惠政碑〉，頁 579。
24 〔明〕宋濂等，《元史》，卷 91，〈百官志七〉，頁 2305-2306。
25 〔元〕不著編人，《大元聖政國朝典章》，吏部卷 1，〈內外文武職品〉，頁 170-171。
26 丁崑健，〈元代行省制度之形成及其職權〉，頁 143。
27 〔明〕宋濂等，《元史》，卷 98，〈兵志一〉，頁 2521。
28 李治安，《元代行省制度》，頁 28。
29 〔明〕宋濂等，《元史》，卷 85，〈百官志一〉，頁 2122。
31與丞相和平章之間政事有明確的尊卑差異。
事實上，行省組織架構除了丞相、平章政事、左右丞，以及參知政事之外，元中 葉以前，參知政事之下還另設有僉省、同僉等官職，兩者職掌不詳。直到大德七年
（1303）六月，正式罷除僉省，32奠定日後行省長貳正官之面貌。
整體來說，行省制度為合議制，由正官共同討論決策政務。如此一來，雖然行省 掌有地方大權，但透過公議方式，可避免行省長官專權的情況發生。然而，儘管對於 長官集權現象進行限制，但在實際執行上，「雖曰事從公議，畫一之權在己」，33行省長 官個人意見仍然扮演重要關鍵，主掌各省的政務決策。
其次，左右司是行省第二個層級，由郎中、員外郎、都事所組成，其「職在贊理」，
34為行省正官之幕僚。在此之中，郎中為行省幕僚之長，協助行省長官推行政務，主要
34為行省正官之幕僚。在此之中，郎中為行省幕僚之長，協助行省長官推行政務，主要