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圖 2-15：公部門的平衡計分卡
資料來 08）
第三節 公共組織應用平衡計分卡之限制
、公共組織的特性
公共組織執行平衡計分卡的困難度要比私部門來的
高， 的
Denhardt，
1991
潤，而公共組織的目標則是提供公共服
2. 多元的決策（pluralistic decision making）
源：Kaplan＆Norton（2002：2
壹
Kaplan＆Norton 認為
其原因與公部門 特性有關，筆者將公部門的特性羅列如下：
根據 Denhardt 指出公共行政和企業管理在以下三項有所不同（
：15-18；轉引自林長宏，1995：76-77）
1. 目標的曖昧性（ambiguity）
企業組織的目標旨在獲取利
務，故公共組織的目標很難用文字具體說明或運用量化統計加以分 析。
政府部門的決策制定往往涉及多元的利益團體或個人參與，故公部門 之決策制定亦難度較高。
3. 公開透明性（visibility）
在政府部門中，其決策與日常工作皆須接受輿論或社會一般大眾的批 判檢證，因此其作為好像在金魚缸裡活動一樣，必須公開透明化。
Gortner 等人（1989：55-56；轉引自吳瓊恩，2001：286-290）在《組織理 論：公共的觀點》（Organization Theory：A Public Perspective）一書中，從四 方面分析公私組織的差異：
1. 法律與/或法律的權威（Law and/or legal authority）
公共組織任何行動皆須在憲法或法律的規範下才能行動，而私組織 雖然也要依法而行，例如「勞資關係法」，但它的法律角色較邊緣性，
不像公共組織那麼普遍集中。
再者，公共組織必須受到多元的外在控制者監督與制衡，例如民選 官員、選民、多元利害相關人等，因此其行動是要透過協調、溝通、談 判達成協議。而私組織的政策設計、人員運用、資源分配都較靈活與彈 性。
2. 理性與/或效率（Rationality and/or efficiency）
公共組織較少市場取向，比較不重視經濟利益的追求，其重視技術理 性與實質理性的考量，兼具「正義」與「效率」的結合。因此當市場失靈 時，公共組織無論是否生產成本過高，為了維護公共利益，皆要介入或干 預，例如全民健康保險政策。
私組織的活動是經濟性的，以利益追求為主要目標，因此其效率的衡 量標準較為容易，不僅其產品價格可計算，也可經由成本會計衡量人員的 績效表現。
3. 心理的與社會的關係（Psychological and social relations）
公共組織的領導人常因選舉或政治性任命而經常流動，使各種政策規 劃的執行中斷，不易持續。且任公職的人員多喜歡穩定性高、流動性低的 工作，因此人員也較缺乏創新性格，工作滿足感及組織承諾感也較低。
4. 政治與/或權力關係（Politics and/or power relations）
公共組織的目標與行動，必定發生在具有政治意涵的環境中，因此其 政策制定無論是經濟、文化皆具政治意義。而私組織較忽略政治或權力關 係，有之則限於組織內部的權力關係。
又 Rainey 指出公共組織具下列特性（轉引自林長宏，1995：73-76）：
（一）環境因素方面
1. 公共組織之輸出缺乏經濟市場，財政資源依賴政府撥款。
2. 公共組織受到嚴密的法律限制，如受到立法部門、行政部門的層級節 制、以及法院的監督等。
3. 公共組織受到許多外在的政治影響。
（二）組織與環境互動方面
1. 政府要面對較多輿論檢視。
2. 大眾對政府的公平、回應、誠實、公開與負責，期待較高。
3. 政府的活動經常是較具獨占性、強迫性或無法免除的。政府是獨一無 二的公權力執行者，所有民眾的活動也經常是義務性的。
4. 政府涉及的事務範圍廣，有較大的影響力與象徵性意義。
5. 政府涉及公共財的生產，其輸出不以經濟市場中的價格來轉移。
（三）組織角色、結構與過程方面
1. 衡量目標與績效標準模糊（例如：公共安全、使窮人或失業者有更好 的生活水準、提高教育程度等）。
2. 目標與價值具多元性（例如：效率、公共責任與公開性、政治反應、
公正與正當程序、社會公正與分配標準、道德行為的規範等價值均要 滿足多元利害相關人）。
3. 目標之間多具有衝突性（例如：效率與公平正義之間的競合）。
（四）決策過程
公共組織較易受到外在機構與多元利益團體的干預。
（五）組織結構
公共組織處事繁文縟節，具官樣文章（red tap）色彩，因此其人員的行 動較不具彈性，是精心設計的官僚組織結構。
（六）激勵制度方面
公共組織對於薪俸、升遷與懲戒易受到更多行政限制。
（七）工作態度與行為
公 共 組 織 的 工 作 者 相 較 於 私 部 門 而 言 ， 擁 有 較 低 的 組 織 承 諾 感
（commitment）與組織認同感。
（八）組織與個人績效
1. 大多數論者認為，公共組織與其成員較為小心謹慎，且較缺乏創新精 神。
2. 根據多數研究結果，私部門比公部門的效率高。
公共組織除了上文所述之追求公共利益、重視公平、正義、受政治與外在 環境影響、較缺乏彈性與靈活性不足、難以具體量化策略目標、利害相關人涉 及的層面廣等特性外，尚包括下列特性（Jun,1986；黃朝盟，2005：162；林嘉 誠，2004：4-5）：
1. 由於社群中的社會與政治情境的動態本質，難以評估方案效能與組織 績效（Jun,1986）。
2. 公共組織係透過分配、管制與再分配性政策達成社會目的，因此須對 社會發展、國民生活品質、國家存亡、經濟發展負責（Jun,1986）。
3. 傾向階層化的程序控制（黃朝盟，2005）。
4. 公共組織執行的績效短期內較不易顯現（林嘉誠，2004）。
5. 公共組織落實福利政策必須執行特定利益分配，例如補助、低利貸款 等（林嘉誠，2004）。
6. 公共組織人事處理上較顧及法令、倫理、公道等問題，且人事任用的 自主權較少（林嘉誠，2004）。
貳、公共組織應用平衡計分卡之限制 一、Kaplan
Kaplan 指出公共組織難以落實平衡計分卡制度，且落實過程中難以訂定較 高的績效標準，此與公部門在本質上異於民營企業有關，他綜合整理出平衡計 分卡應用於公共組織之限制與障礙，共六項：
1. 監督問題
公共組織面對的是多元的利害相關人及多重監督關係，例如利益 團體、選民、立法機關等，這些目標群體在這裡相互競爭，以遂行其 意志。公共組織的主管受制於多方勢力的拉扯，無法如民營企業一樣 自主的決策。相對的，民營企業只須向股東負責，他們追求的是提升 經濟利益、增進財務表現。
2. 策略的選擇
公共組織對策略的概念相當陌生，典型的作法是選擇追求卓越營
目標，反而鮮少討論如何從低成本完成工作的目標轉移至為百姓創造 價值。而民營企業多會同意擬定策略，只是難以決定該採用何種策 略，他們通常不會質疑策略的價值與角色。
3. 透明度
公共組織訂定的績效目標就如同金魚缸裡的活動一樣，各界嚴加 監督，因此公共組織的主管大多不願承諾任何形式的績效目標。而民 營企業可以明確設定績效目標，萬一無法如願達成，還可以關起門來 適時調整，因此他們通常可以訂定較高難度的績效目標，即使達不到 既定目標，也能作為訂定績效目標的參考基礎。
4. 報酬與績效連結的問題
公共組織的人事與報酬結構僵化，員工不易感受「工作績效與報 酬」之間存有明確關係，且組織績效與個人績效間彼此呈現模糊不確 定關係，缺少獎酬的誘因，很難讓員工配合組織推行平衡計分卡的目 標。而私營企業對於獎金的發放，制度靈活，以此作為激勵手段，可 以激發員工努力達成策略目標。
5. 因果關聯問題
公共組織推行的計畫可能是增進國民健康、創造就業機會等等，
提升這些項目的成果，影響因素甚多，無法由單一原因判斷，且因果 關係的判定並沒有明確的必然性。而私營企業一旦啟動學習成長及內 部流程的改善機制，通常在一段時間後，就能收到想要的成果。
6. 不同主題之整合問題
公共組織達成的目標往往無法由單一組織獨力完成，通常需要整 合跨單位、跨部門的努力，因此平衡計分卡可以提供一套理想機制，
可以藉由設定高層級的跨部門目標，再逐步推演細分出各部門的目 標，使不同單位或部門為共同的使命而努力。
二、Niven
Niven（于泳弘譯，2002：394-401）指出公共部門推行平衡計分卡可能面 臨的挑戰如下所述：
1. 我的工作無法被衡量
公部門推行政策大多屬例如協助藥物上癮者重新回到正常生活、
降低罹病率、對問題少年的輔導等，此類問題是短期內，無法看出政 策成果。
2. 以成果作為處罰的依據
施行平衡計分卡作為績效評估工具，當相關單位表現傑出時，沒 有獎勵；做不好，則要處罰。
3. 何謂使命
將許多不同方向表現在平衡計分卡是相當不易的，配合單位也因 此會感到無所適從，例如強那生．華特斯（Jonathan Walters）在其著 作「Measuring Up」一書中指出，美國林務局所面對兩難的困境，林 務局意圖：「有效率的伐木，同時妥善的保護野生生物」，即俗語所 形容的：「一支蠟燭雙頭燒」之寫照。
4. 人民不會諒解負面效果
政府資訊公開法（Freedom of Information and Public Records）規 定：所有有關公共部門績效管理的資料都必須對外開放，也因此，公 務人員為了避免平衡計分卡所評估出來的負面績效，落的媒體、民意 代表或民眾的指責，是不願冒這種風險。
5. 為什麼要投資於這些只有在現任管理者會推行的計畫
績效衡量有時淪為政治產物下的犧牲品，一項政策需要長時間推 行，期間經過政權更易變化，現任者，為了求取在其任內所有政策或 建設有高績效表現，通常傾向於推動任內的政策，而非延續過去的政 策。
6. 對管理方案不信任的文化
以平衡計分卡衡量績效起於私人企業的最新管理潮流，公部門對 他們工作隱密性及社會相關特質，使得他們不信任並恐懼新的管理方
以平衡計分卡衡量績效起於私人企業的最新管理潮流，公部門對 他們工作隱密性及社會相關特質，使得他們不信任並恐懼新的管理方