時間：103 年 3 月 25 日（星期二）上午 9-12 時 103 年 7 月 22 日（星期二）下午 2-5 時 地點：國家文官學院 5 樓國家文官講堂
臺中市政府公務人力訓練中心 講座：國立中興大學林昱梅副教授 題目：公務員福利措施之信賴保護 綱 要
壹、公務員福利措施概論
一、公務員福利之意義、性質與功能 二、公務員福利之憲法基礎與法制現況 三、公務員福利制度之法律保留
貳、信賴保護原則概說 一、信賴保護之原理 二、信賴保護之適用
參、法規範變動型之信賴保護 一、德國聯邦憲法法院判決見解 二、我國實務見解
肆、具體授益行政處分撤銷或廢止之信賴保護 一、法令依據
二、授益行政處分撤銷後信賴利益之補償 三、信賴保護之方式
伍、公務員福利規定變動之信賴保護 一、判斷基準
二、具體福利措施撤銷或廢止之信賴保護 陸、對公務員福利與信賴保護之建議
柒、提問與意見交流 壹、公務員福利措施概論
在座各位都是處理保障或人事行政案件的專家，或 是關心本議題的朋友，基本上，在公務體系相關的問題 上，關於福利與信賴保護的問題仍在發展中。曾有前輩 向我提到：「慰問金被取消，優惠存款也被打折了!」各 種的批評都是一種刺激，讓我們有一些新的檢討和思 考。談到公務人員福利之信賴保護，有人贊同，也有人 不贊同，因為此議題，沒有放諸四海皆準之標準，必須 要有取捨。因此須選擇大多數人可以接受的方案，或有 賴於選擇之後有新的變化或發展。
有關於信賴保護之議題，本人擬採取通說之方式，
介紹行政法學說上的見解，其中不乏個人觀點，請各位
注意，在實務上仍須依公務人員保障暨培訓委員會(以下 簡稱保訓會)或行政法院的見解為主。首先說明人事行政 領域中之公務員福利措施；其次說明信賴保護之原理，
再來是關於福利規定之變動所衍生之信賴保護，最後是 具體福利措施撤銷或廢止之信賴保護。
一、公務員福利之意義、性質與功能
談到公務員福利之意義，相關文獻中，學理與實務 並非相當一致，個人認為，以實務之案例搭配學理上之 基礎，比較容易暸解整個公務員福利制度設計的背景。
公務員福利之主要定義，指薪俸、加給與獎金之外，行 政機關依能力及需要，為使公務員獲得生活上之照顧，
酌情給與公務員之待遇。其目的係補充薪資之不足。
在定義上，國家依照其能力所及酌情給與，雖然其 主要之目的是在補充薪資之不足，但福利之性質在理論 上，是屬於邊緣利益與額外（薪資以外）之福利，非屬 工作報酬。因此，公務員福利之變動，並無涉及薪資的 變動，故在信賴保護規範密度上，不像俸給或其他基本 之法定給與嚴格。
公務員福利之功能，是安定公務員生活，彈性補充 公務員之生活所需，屬薪資以外之額外給與。另亦具有 激勵公務員之性質，如一般民間公司，對於家庭的照顧 愈多，員工的向心力較強，留任公司之時間相對較穩定。
二、公務員福利之憲法基礎與法制現況
公務員福利之憲法基礎
員工福利是公務員體系或是比較有制度之民 間公司所採取的制度，從德國學說理論或文獻，
發現公務員福利有一些在憲法上的利弊。德國基 本法第 33 條，針對公務員權利部分有明文規定。
我國憲法第 18 條規定﹕「人民有應考試服公職之 權。」司法院歷次解釋認為服公職權利之性質是 制度性保障，因此，有關公務員權利之制度性保 障，具有憲法位階。
在相關文獻中，公務員福利之憲法基礎如 下：依德國的憲法學理，給與職務適當之薪俸及 退撫金（保障公務員基本生活所需）屬贍養義務，
希望公務員戮力從公而無後顧之憂。照護義務則 與贍養義務有所區隔，照護義務為給與福利，屬 薪俸之補充；所謂福利是指身體有疾病時，給予 特別之照顧，或生育與子女教育之薪資補充，皆 是基於照護義務而來，此為憲法的層次。但德國 基本法在憲法上，基於社會國原則，對於婚姻與 家庭有所保障，公務員的基本生活不至於陷入困 難，而危及職務，提供公務員福利制度在法律與 實務面的保障。
我國憲法第 18 條規定：「人民有應考試服公 職之權。」司法院解釋認為公務員各種相關權利 (包含陞遷)皆為服公職權，甚至是制度性保障之
一環。但是，這樣的基本權利並不代表公務員有 要求陞任特定職務的權利，服公職權的保障是在 於依法陞遷之權。
公務員福利法制之現況
關於公務員福利，目前尚未充分法制化，公 務員福利是服公職權的一部分，目前許多學者認 為係屬制度性保障，似乎已經跳脫原來德國制度 性保障的概念，進而認為對於公務員服公職權，
應該創設屬於我國保障之制度。過去國內曾進行 公務員福利法制化之工作，至今尚未有具體之成 果。銓敘部曾提出「公務人員福利條例」草案，
在公務人員基準法（以下簡稱基準法）草案第 21 條亦曾提到：「國家應維護公務人員之尊嚴與地 位，增進其福利，並提供公務人員執行職務之必 要措施及良好工作環境。」認為應增進公務員福 利。同草案第 57 條規定：「為安定公務人員生活，
激勵工作士氣，政府應視財政狀況，規劃辦理相 關福利措施。」換言之，公務員福利之法律層次，
在基準法草案立法通過後，會有較強之法律位 階，惟草案仍未具體成形。但我國現行法規，對 於公務員福利採取相關措施之規定。
為探討信賴保護密度，銓敘部草擬之「公務 人員福利條例草案」中，將公務員福利種類區分 成２大類：一類為基本福利項目：生活津貼、福
利互助、紓困貸款及住宅輔購，由中央政府統一 辦理；另一類為彈性福利項目：各機關學校自行 辦理，亦即各機關學校可彈性給與公務員相關之 福利。
公務員待遇之現況，係以全國軍公教員工待 遇支給要點之規範形式訂定，該要點之位階較 低，在行政程序法中之定位，屬行政規則性質，
但提供相當重要之福利概念，即規定婚喪生育補 助與子女教育補助；另一重要概念為，基本的福 利事項，即規定各機關學校關於員工待遇、福利、
獎金或其他給與事項，應由行政院配合年度預算 核定實施。此規定提供各機關學校其他福利事項 的基礎，可推知在信賴保護的密度上有所差別。
目前福利現況，包含中央公教人員福利互助 金結算作業要點、行政院所屬各機關學校辦理員 工子女托育服務實施方案、早期退休支領一次退 休金生活特別困難之退休公教人員發給年節特別 照護金作業要點、中央各機關學校員工文康活動 實施要點、中央公務人員急難貸款實施要點、行 政院所屬各機關學校辦理員工子女托育教育服務 實施方案（97 年）、鼓勵公務人員儲蓄要點、退休 公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法
（49 年發布，100 年廢止）、退休公務人員公保養 老給付金額優惠存款要點（以下簡稱公保優存要
點）等一般福利事項，並無以法律明文之適例。
故目前中央或各機關學校基本上係依其職權，以 訂定要點之方式，執行公務員福利事項。
三、公務員福利制度之法律保留 層級化法律保留
引發高度爭議之優惠存款改革方案，幾經修 正，公務人員退休法（以下簡稱退休法）上已有 法源依據，其後皆以辦法訂定。司法院釋字第 614 號解釋提到，參照司法院釋字第 443 號理由書，
給付行政措施若涉及公共利益或實現人民基本權 利之保障等重大事項者，原則上仍應有法律或法 律明確之授權為依據，主管機關始得據以訂定法 規命令。這是一種層級化法律保留的觀念。司法 院釋字第 614 號解釋又提到，公務員福利於行政 分類上，被列為給付行政，因為提供人民給與，
不涉及人民基本權利的干預，無須透過立法院以 法律形式，而得以法律授權，讓行政機關以法規 命令之方式規定，這樣的層級化是容許的。若是 涉及人民基本權利實現或是公共利益部分，還是 需要法律保留。
現在仍有學者認為，公務員與國家是特別權 力關係，還是以傳統方式，理解國家對公務員權 利之種種限制。本人的看法認為，不一定要嚴守
特別權力關係，公務員也是人民，只是公務員在 憲法上，多了服公職權之保障。有關公務員的基 本權利，如果用特別權力關係理論看待，內部關 係無基本權利可言，只有外部關係的人民才有基 本權利，義務違反不能外部救濟。本人認為公務 員也有基本權利，只是基於紀律上、管理上的要 求，可以對公務員有較多的要求，但不是站在傳 統的特別權力關係的理解去限制，因為對於人民 基本權利的限制，也可針對特定族群，只要通過 平等原則之考驗，不必認為公務員是在特別權力 關係的立場被限制。本人的看法是，以公務員為 基本權的主體看待，對人民的各種基本權利保護 與限制之審查機制，皆可套用在公務員，只是對 於限制公務員之公共利益，會比較強化，能限制 公務員的公共利益較多。在國家的法律制度上，
多少仍看得到特別權力關係的影子，要突破是比 較困難的。
司法院釋字第 312 號解釋：「公務人員之公法
司法院釋字第 312 號解釋：「公務人員之公法