本文的討論主要說明改革開放以來中國社會福利制度的空間政治 轉型，以及相關蘊含的社會公民權界線異動。從現有的文獻討論，可 以看到大部份學者的研究比較集中在社會變遷下的社會福利政策改變 及引發的社會問題，或是從文化或經濟發展的策略角度理解中國的社 會政策性質。雖然已經有部份社會學者注意到戶籍制度與（農民工）
公民權之間關聯的議題，但是從社會公民權的空間政治角度去觀察社 會福利制度轉變的視角，卻似乎還沒有引起相當的注意。本文便是從 這個缺口切入，藉由西方福利學者Ferrera 的「劃界結構重組」概念，
提供一個分析當代中國大陸社會福利發展的新視角。這個概念可以闡 明中國社會福利制度轉變中，如何在空間面向上劃分新的社會公民權 界線，界定不同制度範疇中的社會成員彼此之間的權利與義務。從福 利制度的地域和成員界定兩個面向，我們可以清楚看出在現今中國大 陸的社會公民權界線，已經逐步從傳統的「城鎮居民／農村農民」轉 變到「本地／外地」為主軸；易言之，要觀察中國社會公民權的形式 與內涵變化，除了傳統的「城鎮居民／農村農民」這個成員界定面向 以外，還必須加進「本地／外地」的地域界定面向，才能更理解這種 社會公民權的空間政治轉型。
藉著對於養老保障政策發展的分析，我們便能清楚看出這個趨 勢。首先，城鎮職工養老保險改革有悠久的制度歷史遺緒，成為1990 年代以後社會保障改革的重心：國務院在歷次的通知中，逐步將傳統 的企業養老模式轉變為企業與個人共同承擔責任的「統帳結合」模
式。上文的分析已指出儘管改革的方向一致，地方上實施的進度落差 卻很大，以致於中央政府不得不體認這個地區之間的國企體質與地方 政府財力差距，放緩改革的腳步，要求有條件的地方逐步朝向這個方 向改進。同樣的情形在農村的養老保障領域更是如此：不管是新型農 村社會養老保險，或是針對失地農民與外來民工的相關社會保險，我 們觀察到的是比較富裕地區政府自發性的試點，藉由摸索學習的方式 在制度上進行創新。中央政府基於各地的社經發展差異，往往也樂觀 其成，鼓勵地方政府找尋出合適的制度模式，或是藉由地方試點觀察 歸納出可能合適全國各地的基礎模式。在城鎮與農村的社會保障領 域，甚至出現先行地區進行試點成功解決特定社會問題以後，中央政 府才發文通知全國其他地區起而效尤。
這種「具有中國特色」的社會福利發展模式，拋出一個檢驗並豐 富現有社會公民權理論的課題，這也是本文希冀達成的貢獻。首先，
中國社會福利的發展經驗挑戰了傳統社會公民權理論的空間想像：
Marshall 以降的學者，從民族國家疆界的常（例如福利國家建立）與 變（例如全球化），說明社會公民權的質變；卻少有人從民族國家疆 界內部的空間政治變化角度，注意到一個政治社群內所建立起的社會 公民權界定藩籬，而中國社會福利的變化提供這樣一個特例。再者，
本文也企圖指出在後社會主義轉型的發展路徑中，中國大陸福利「社 會化」加上地方分權的趨勢，已然改變國家（中央與地方政府）、市 場與個人之間的權利及責任關係，這個改革經驗也對社會公民權理論 提出新的課題，必須解釋福利制度大幅轉型中的公民權形態。除了形 成社會公民權地域化差異之外，同時也意味著福利責任從中央政府轉 移至地方政府、企業與個人的肩上。
與西方的社會公民權歷史演進相較，中國大陸社會福利在後社會 主義轉型的發展，也形成一條十分特別的路徑。在探討社會主義的社 會福利經驗後，Selden 與 You (1997: 1665)及 You (1995: 329)認為中國 與東歐社會主義發展經驗是由國家先賦予城鎮職工社會權，而沒有民 權（經濟財產權）、政治權的背景環境。這個觀察呼應Michael Mann
(1987)及 Bryan S. Turner (1990)的看法，認為即使在西方經驗，不同社 會有不同的公民權發展路徑。20本文的分析說明在改革開放後的中國，
我們觀察到的是社會權與經濟財產權及政治權分頭發展的情形：隨著 過渡到市場經濟的過程，經濟財產權及政治權在近年有逐步萌芽的跡 象，但是這兩者（尤其是後者）的演進尚不足以形成進一步推展社會 權發展的基石。例如我們很難預期中產階級的興起能夠帶動中國的民 主化，從而聯合動員其他社會階級，爭取建立類似北歐福利國家普及 式的福利制度。反而社會公民權的進展是一方面受制於國家、市場與 個人之間的福利責任轉移，也就是國家以強制手段劃分不同身分與職 業群體及個人所能享有的福利權；另一方面也受到地方分權趨勢的拉 扯，使得社會公民權的發展具有更明顯的地域色彩。這些特色都說明 後社會主義轉型的中國公民權會出現迥異於西方經驗的形貌與內涵，
並且奠基於相異的政治、經濟與社會機制，有賴於未來的研究進一步 探索。
除了理論詮釋與制度分析外，本文推論這樣的發展趨勢具有雙面 的實質意涵：一方面，基於地方分權與各地自行發展的政治邏輯，地 方政府不但肩負促進自身經濟成長的任務，同時也必須針對出現的社 經問題提出適切的政策回應。如同經濟政策，中央政府也鼓勵這種地 方政府主動試點摸索的政策制定方式，因為它具有在地化與彈性因應 的優點，也很符合改革開放以來「摸著石頭過河」的發展思維。基於 經濟發展中形成的地區發展程度巨大差異，這種地方先行、中央後至 的模式也有不得不然的制度運作慣性。另一方面，這種因為地區差異 所形成的「車不同軌、書不同文」現象，卻也對於社會保障制度中本 來應該內含的社會團結共濟形成障礙。以前述的城鎮及農村養老保險 為例，可以明顯看到這些制度缺乏一般社會保險的大數法則（風險分 擔）與所得重分配內涵；同時因為地域與身分類別的區隔，形成因地
20 此處的討論牽涉到西方社會公民權的歷史演進與推動機制問題。限於篇幅，本文無法 在此全面回顧相關的討論，只把焦點放在與中國經驗的對話。有關這方面的經典討論，
可以參考 Bulmer 與 Rees (1996)。
制宜的社會風險分擔統籌群體。一旦地區之間試點的制度內容歧異過 大，便形成將來中央政府推展全國統一政策的制度障礙，抵消全國性 社會政策整合的努力。簡言之，在中國大陸現有的福利發展模式中，
「福利地區」與「福利國家」的制度邏輯與空間政治是互相牴觸的：
在現行的「福利地區」運作情況下，除非中央政府以極大意志權力貫 徹由上對下的命令，否則地方政府福利制度進一步歧異分化將是可預 見的趨勢。
這樣的地區試點發展模式意味著進一步的福利制度與社會公民權 地域分化，即使富裕的沿海省份地區宣稱將省級的社會保障發展定位 於城鄉一體化，取消「居民／農民」的身分差異，讓所有省民一體適 用相同的社會保障待遇。許多地方也可以觀察到專屬農村的社會福利 制度涵蓋人數正逐漸減少，因為「農轉居」的身分轉換，讓愈來愈多 的省民加入逐漸一體化的社會保障制度。但是由於中國的地方分權特 性，這種城鄉一體化的趨勢卻注定局限於特定行政層級的地區，使得 社會公民權只能被限定在地方政府的相關政策框架內。就此，「劃界 結構重組」所蘊含的意義是我們逐漸觀察到地區之內的不同福利制度 銜接或融合(intra-regional fusion)，而地區之間的福利制度卻日益歧異 (inter-regional separation)。在可預見的將來，這種社會保障地域化所 形成的空間政治差異將會形塑中國的社會公民權發展面貌，朝向福利 權利更加依據地域、身分與職業類別階層化的方向演進。
誌謝：在撰寫過程中，葉羽曼、陳宜蓮及趙真儀助理們細心協助資料的整理。本 文曾發表於〈後社會主義轉型中的階級政治、公民權與社會福利〉研討會，受益 於呂建德副教授的評論，以及羅卡(Jean-Louis Rocca)、簡旭伸、曾嬿芬、陳明祺、
葉崇揚等人的意見。同時也十分感謝《台灣社會學》編委會與兩位匿名評審的熱 心 指 正，以 及 吳 介 民 的 支 持，作 者 獲 益 良 多。本 文 為 國 科 會 補 助 計 畫(NSC 98-2410-H-002-129-MY2)的部份研究成果。
附錄中國大陸現行社會保險架構表 險種養老保險醫療保險失業保險工傷保險 地區城鎮農村城鎮農村城鎮城鎮 職業職工農民工農村社會養老保險職工居民新農合職工農民工職工、臨時工、農民工 範圍城鎮所有企業及職工。城 鎮個體勞動者也要逐步實 行基本養老保險制度，繳 費比例和給付水準由省、 自治區、直轄市人民政府 決定。
不由國家供應商品糧的農 村人口。以村為單位(包 括村辦企業職工、私營企 業、個體戶、外出人員 等)，組織投保。鄉鎮企 業職工、民辦教師、鄉鎮 招聘幹部、職工等，可以 以鄉鎮或企業為單位確 認，組織投保。少數鄉鎮 因經濟或地域等原因，也 可以先辦理鄉鎮企業職工 的養老保險。外來勞務人 員，原則上在戶口所在地 參加養老保險。
城鎮所有用 人單位及職 工必須參 保；鄉鎮企 業及職工、 城鎮個體經 濟組織雇主 及勞工由地 方決定是否 參保。
城鎮所有用 人單位及職 工必須參 保；鄉鎮企 業及職工、 城鎮個體經 濟組織雇主 及勞工由地 方決定是否 參保。