社會保障的地域化：中國社會公民權的空間政治轉型

論 文

社會保障的地域化：

中國社會公民權的空間政治轉型

施世駿

臺灣大學國家發展研究所 在 1990 年之後，中國大陸各項社會福利改革腳步隨之加快。但 是，現有的相關探討文獻對於這些快速轉變的福利制度和政策，在福 利理論面仍然缺少整體性的思考。本文有兩個目的：一方面藉由文獻 整理，指出當前討論中國社會福利與社會公民權發展的觀點局限性， 同時從這個討論出發，試圖提出一個從社會公民權的空間面向切入視 角，用來解析近年來由於戶籍制度鬆動所引發的福利改革與政策意 涵。作者認為地方政府（尤其是省）行政區域成為社會公民權重新劃 分的主要新界線，尤其是沿海地區的城鄉一體化趨勢，轉變了傳統戶 籍制度對於「城／鄉」身分的嚴格劃分，取而代之的決定因素是「本 地／外地」身分區隔。另一方面，這種社會公民權的界線移動也意味 地方政府在社會保障領域的主導權提升。作者從近年來地方政府在社 會保障與養老保險的積極創新作為，說明這些區域政策創新對於地方 政府之間、乃至全國的社會政策發展所帶來的改變。從這兩個面向的 分析，作者認為中國大陸社會福利改革的方向有很明顯的地域化現 象，反映出一種在空間政治層次的新形態社會保障重組過程，從而對 於社會公民權的賦予有深遠的意涵。 關鍵詞：中國大陸、社會保障、社會公民權、空間政治 台灣社會學第 18 期，頁 43-93，2009 年 12 月出版。 收稿：2009 年 6 月 15 日；接受：2009 年 12 月 18 日。

Sub-nationalization of Social Protection: The

Spatial-Politics Transformation of Social Citizenship in China

Shih-Jiunn Shi

Graduate Institute of National Development, National Taiwan University

The pace of welfare reform has accelerated in China since the 1990s. A closer look at current literature on Chinese social welfare reveals that it still lags far behind the progress of fast-changing welfare institutions and policies; and an adequate theoretical account to accommodate these institutional changes is still lacking. Departing from this observation, this article has two purposes: First, it identifies the limits of current literature on Chinese social welfare and social citizenship and proposes a perspective that emphasizes the spatial dimension of social citizenship to interpret ongoing welfare reforms as a result of the loosening Hukou system in China. An increasingly blurred boundary between “urban” and “rural” has given way to a new parting line, “within/without,” which demarcates the scope and extent of social citizenship within a region. In this process, local governments (especially provincial governments) have become an emerging administrative body setting the new demarcation line of social citizenship. Second, this article identifies the trend towards a sub-nationalization of social protection, which implies that local governments play an increasingly important role in the institutional design and innovation of social security. I use the example of local governments' pension insurance policy experiments to illustrate changes set in motion by these rising local policy innovations in terms of their influence on social policy-making at the national level. As a whole, the ongoing sub-nationalization of social protection is transforming the spatial politics of social welfare, which has profound implications for the development of social citizenship in contemporary China.

Keywords: social security, social citizenship, spatial politics, China Taiwanese Sociology Number 18 (December 2009): 43-93

一、導論

自從1978 年改革開放以來，中國大陸社會已經經歷巨大的變遷。 不管是城鎮或是農村，國家都推動了一系列的改革政策，重新形塑經 濟生產與資源分配的制度架構，釋放出市場與其他社會部門的生命 力。在這個過程中，隨著國家與社會關係之間的變化，城鎮或是農村 的社會保障政策也經歷了很大的變化，對人民的生活機會與命運形成 影響。由於社會政策的形式直接反映國家如何分配經濟成長的果實， 如何界定經濟發展與社會正義的界限，以及如何界定國家、社會與個 人之間的關係和福利責任。這些議題直接牽涉到後社會主義轉型中社 會福利制度的形塑效果，以及社會公民權的形式及內涵轉變。 在社會福利研究中，已經對社會公民權有豐富的討論（王卓祺 2007；Dwyer 2004）。社會公民權這個概念指涉的是國家提供社會福 利或服務時，如何界定命運共同體之中不同成員彼此之間的權利與義 務關係。而在現代的認知中，這個命運共同體便是指民族國家，將社 會公民權和政治、經濟等其他面向的公民權利結合一起，在國家疆界 內受到主權的保障。即使在社會主義國家中，儘管它和資本主義國家 進行資源分配的政經機制不同，以民族國家做為命運共同體的空間意 涵也沒有改變。在中國大陸的福利體制中，戶籍制度中的「城鎮／農 村」區隔無疑是界定社會公民權的關鍵範疇，將居民與農民的相關社 會權區分成兩個世界，形成中國福利體制的「一國兩制」，在國家疆 域內用行政力量形塑出鮮明的階層化社會公民權。 隨著1970 年代後期的經濟改革開放，中國大陸的福利體制也隨 著政、經、社的變遷而轉變，逐漸在探索中出現許多新的福利制度， 無形中也改變了中國福利體制的面貌。其中最重要的變化是城鎮傳統 社會主義式的福利制度傾頹，取而代之的是許多由國家出面主導引進 不同機制（例如個人帳戶）的新型制度。再者，因為戶籍制度的鬆 動，也逐漸出現地區性城鄉一體化的現象，局部融合傳統的「城鎮／

農村」區隔。此外，由於改革開放後地區之間的經濟發展差異，我們 也可以觀察到富裕沿海地區的地方政府多元性的政策實驗（試點）， 以期解決其本地遇到的新形態社會問題。從社會公民權的角度觀之， 這些變化其實意味著國家、社會與個人之間的關係和福利責任正在位 移，福利資源的分配機制也正在轉變，從而使得社會公民權的形式及 內涵也隨之變動。但是，學者似乎還沒有察覺這個細微變化（例如 Wong 1998; Chan et al. 2008；另外請參考王卓祺 2007）；雖然近年來 這個領域已經吸引很多學者投入研究，企圖捕捉其制度變遷的痕跡， 而且也已經有許多豐碩的成果，但是有關社會公民權與福利制度之間 的關係則付之闕如。 有鑑於此，本文的目的便是探討上述這種福利制度變遷與社會公 民權的對應關係，同時企圖在分析近年來養老保障政策的一些新型制 度基礎上，觀察相關的制度變遷與社會公民權的意涵更迭。本文主要 目的是指出當前中國社會福利制度轉變中社會公民權的空間政治轉 型：傳統的「城鎮／農村」區隔雖然仍有一定的福利階層化意義，卻 已經逐漸失去改革開放前對個人社會權的絕對支配力量；我們現在正 在目睹新的機制出現，也就是地區性福利制度的興起，重新劃分社會 公民權身分的界線。地方政府在依據中央政府指示推行新的社會政策 或是進行相關的試點時，往往以自己的行政區劃做為項目待遇享有的 界線；於是我們觀察到「本地／外地」正成為一個更為明顯的福利權 利／義務邊界，中國社會福利體制正在細緻分化為不同的「福利地 區」(welfare region)，重新界定社會公民權的形式與內容。 在下面的分析中，作者首先整理現有的中國社會福利與社會公民 權研究，指出它們的視野局限，也就是缺乏合適的架構解釋正在轉變 中的福利空間面向；然後嘗試從社會學相關討論中導出一個社會公民 權的空間政治理論架構，藉以分析當前福利改革過程中的社會公民權 意涵。分析的對象為養老保障政策在不同領域範疇（城鎮、農村、農 民工、失地農民等）的動態發展，說明地方政府如何在其中扮演積極 的角色，透過試點探索學習可能的社會政策模式，建構獨特的地區福

利制度。在這個分析基礎上，本文在結論部份總結這些結果，並且思 考它們與中國社會公民權體制的理論及經驗意涵。

二、改革開放前後的中國社會福利

與社會公民權研究發展

社會福利與社會公民權的研究息息相關，前者處理的是社會保障 制度的興起與變遷議題，後者則是著墨制度架構中蘊含的個人福利權 利與責任分界。早期對於中國大陸 1978 年以前的社會保障制度與社 會公民權研究還不多見，在 1970 年代，學者開始留意與社會問題相 關的社會政策，初步調查社會主義制度下的社會福利進展。例如Ruth

Sidel (1972)處理的是婦女與兒童照顧的問題與政策，Deborah Davis-Friedmann (1978)則 注 意 到 中 國 農 村 人 民 公 社 的 福 利 議 題，Maria Roberts (1979)也描述家庭政策與兒童健康照護的發展，再加上 William L. Parish 與 Martin K. Whyte (1978)對於農村與家庭發展的研究也觸及 了人民公社與家庭福利的範圍。可以說這些著作是中國當代社會福利 研究的開始，但是並沒有成為有系統的研究傳統。 時序進入1980 年代，中國社會也開始劇烈的變化，吸引更多學 者投入相關議題的研究。John E. Dixon (1981)的專書是第一本有系統 剖析1949 年後中國社會福利的相關發展，並且涵蓋了城鎮與農村的 社會保障系統，提供相當完整的福利制度描述以及相關的統計資料， 讓學界得以管窺當時仍舊封閉的中國社會福利制度發展。在此同時， 西方學界對於1980 年後的中國社會發展也展開更多的研究，關注的 焦點也從現況的描述轉向社會變遷的解釋。1_{這樣的發展動能也對中} 國福利與社會公民權的研究提出新的課題，要求學者必須用更適切的 理論概念來解釋這些新的現象。許多學者開始關注 1978 年以後的社 會政策與社會福利發展，主要是想解釋社會政策如何隨著其他制度的 1 相關的文獻回顧可以參考：王信賢(2000)、陳志柔(2000)、Bian (2002)。

變遷而改變，以及這種改變的內涵與本質，有關中國大陸社會福利與 社會公民權發展的研究因此逐漸受到重視。

目前最常見的第一種見解是功能式的角度，也就是從問題／對策

的視野來看中國社會政策的新發展。2_{這類型的研究常以中國改革開}

放的社會變遷做為背景，闡述社會政策發展的原因與方向（例如 Duckett 1997; Hu 1997; Saunders and Shang 2001; Leung 2003; Guan 2005）。類似的社會政策研究也可在若干國際組織的出版品中觀察 到，例如世界銀行、國際勞工組織便固定出版議題廣泛相關的社會政 策著作(Gruat and Thompson 1997; Nyberg and Rozelle 1999; Rohregger 2001; Drouin and Thompson 2006; World Bank 1996, 1997a, 1997b, 1997c, 2001)。其他如國際社會保障協會(ISSA)、聯合國等組織也都在相關領 域有所著墨。這些國際組織的著作對於我們瞭解中國大陸現有的社會 問題與社會政策有很大的助益，也具有很強的現實關懷；然而在這種 解釋架構中，社會政策只被視為國家對社會問題的回應，並提出相對 應的政策，卻對於政策的制定起源、政治過程缺乏適當的理解。 第二種解釋視角由香港學者為主的研究團隊提出。他們從「社會 化」與「福利多元」的概念角度，詮釋中國社會政策的發展，認為隨 著國有企業的改革，國家逐漸從傳統的家父長式福利制度撤退，讓企 業與個人擔負起更重的責任(Leung 1994; Leung and Nann 1995; Wong and MacPherson 1995; Wong 1998; Lee 2000; Wong and Flynn 2001)。在 改革的背景下，福利生產的多元化固然是必然的趨勢，這些學者卻憂 心社會福利所造成的「邊緣化」(marginalization)後果，或是近年興起 的「社會排除」現象：下崗職工的安置、社會貧窮的增加、所得不平 等的加劇，這些新的弱勢群體其實更需要新的社會政策來照顧。所 以，「福利多元」的改革趨勢是兩面性的：國家固然從傳統社會主義 2 很多中國大陸的學者從事相關的社會政策研究，也有相當紮實的探討。但是大部份的 研究都比較注重政策實務，較少發展理論解釋架構。因為相關的文獻非常多，此處只 能舉出若干代表性著作，例如：鄭功成(1994, 2002, 2008)，林閩鋼(2001)，楊團(2001)， 唐鈞(2001)，鄧大松、劉昌平(2008)等。基於這個原因，此處主要探討的是國際學界的 文獻，因為這樣比較能夠獲得全面的研究圖像。

的大鍋飯制度脫身，卻造成了新的社會不平等(Riskin et al. 2001; Meng 2004; Liu and Wu 2006; Saunders and Sun 2006)。正在這些新社會問題 需要國家更多關注的時候，後者卻弔詭地撤離或將責任交給企業與個 人，使得社會不平等及貧窮問題更為嚴峻。 在這個脈絡下，學者觸及改革開放後中國大陸福利制度變遷的社 會意涵，說明福利責任擔負者的位移（從國家到企業與個人），以及 相對應的個人福利權利內涵。福利權利與責任的本質改變影響資源分 配於不同社會群體之間的關係，改變了社會不平等的面貌。因此，第 三種看法從「階層化」角度觀察，也呼應中國社會政策不平等的本 質。即使在傳統的社會主義制度下，福利供給的機制並沒有達到其所 宣稱的人人平等，反而製造了新的社會不平等：城鎮居民與農村農民 只是其中最顯著的例子(Selden 1993; You 1995; Selden and You 1997; Bo 1999; Knight and Song 1999; Cook 2000; Gu 2001)。傳統社會主義的制 度同樣影響著改革開放的路徑，在福利改革的過程中，不同的身分 （幹部、公務員等）往往影響個人所獲得的福利津貼高低，改革開放 後的福利改革仍舊有強烈的階層化效果。 事實上，這些面向已經觸及了社會公民權的本質轉變議題，但是 似乎還沒有引起學者全面的探討。目前有關改革開放後社會公民權的 討論主要集中在兩個面向：國有企業改革導致城鎮居民下崗，因而引 發的福利刪減議題，以及戶籍制度鬆動下的農民工社會權問題。前者 是目前關心中國社會福利學者所關心的核心，前述文獻對此已有著 墨；後者比較引起社會學者的注意，著眼於戶籍制度如何僵硬地排除 農民工的社會權。在引用Thomas H. Marshall 的概念時，學者也特別 注意到中國社會發展中的特殊性。例如Dorothy J. Solinger (1999)勾勒 國家的（戶口）制度與市場力量如何剝奪了農民工的社會公民身分與 社會權，指出中國特色的資本主義發展不但沒有如Marshall 所言促進 社會公民權，反而阻礙甚且剝削社會底層人口的權利。吳介民(2000) 從公民身分差序(differential citizenship)的觀點說明戶口制度的變遷如 何重新形塑社會成員的身分，從而影響相關的社會福利資源分配。他

也從近年來戶口制度的變化，觀察農民工做為城鎮／農村戶口之間的 游移者，如何成為中國戶口制度下的特殊族群，受到歧視性的社會權 待遇(Wu 2008, 2010)。這些有關中國社會公民權的研究，共同關懷點 在於改革開放後，傳統社會主義中以「城／鄉」範疇做為區隔的社會 公民權體制轉變，以及與此相關的弱勢族群社會排除的現象。上述這 兩種探討中國社會公民權的研究，都加深我們對於當代中國經濟改革 的社會福利階層化與社會排除現象的瞭解，也說明社會公民權的形式 正被重新建構並賦予新的內涵。在這個過程中，社會福利制度的改革 無疑扮演著關鍵的角色。 針對這種福利制度階層化造成的不平等現象，也有學者從第四種 取徑—文化的角度詮釋中國社會政策的殘補性質，這點在東亞福利 國家研究中一直有人主張，甚至用「儒家式福利國家」(Confucian welfare state)的用詞稱呼(Jones 1990, 1993; Rieger and Leibfried 2003)。 而在中國社會政策方面，學者發現傳統文化強調家庭與社區照顧功 能，缺乏個人權利意識，都使得國家沒有動機去建立一個完善的社會 福利制度(Chan and Chow 1992; Chang 1993; Wong 1998)。順著文化論 的邏輯，學者進一步把它放在國家政策發展的整體脈絡觀察。例如陳 社英(Chen 1996, 2002)提出所謂「經濟型國家」(economic state)的概 念，說明中國發展重經濟輕社會的本質：在經濟發展的前提下，為了 將更多的資源投入經濟生產，社會福利被視為對經濟成長的阻礙，福 利供給的責任往往便落在傳統的承載者（例如家庭與社區福利）。因 此，中國的社會政策朝向以職業、身分類別為基準發展，具有強烈的 階層性與殘補性。 整體而言，到目前為止的中國社會政策研究，已經幫助我們瞭解 當前中國社會福利發展的歷史結構背景與遭遇的問題。但是，它們在 政策制度與社會公民權面向的解釋能力卻仍有一些不足之處。首先就 前者而言，大部份的研究仍然集中在城鎮的社會保障課題上，尤其是 環繞在與國有企業體制改革相關的福利改革。這點十分弔詭地呼應了 中國社會政策中的「城鎮偏誤」(urban bias)現象：不但是政策實務上

能觀察到這個偏差，在社會保障的相關研究數量上，也能觀察到學界 重城鎮輕農村的現象。3_{其次，如果我們仔細審閱，也會看到現行的} 中國社會政策研究固然觸及一些改革開放後的重要面向，但是我們仍 舊十分缺乏相關政策改革對於個人權利影響的探討。如前所述，單純 將社會政策視為國家對於社會問題的回應，是過於簡化的視野；用 「社會化」或是「經濟型國家」來理解社會政策的方向，也只掌握到 部份政策變革的方向。如果按照「社會化」或是「經濟型國家」的邏 輯，改革開放後的所有福利改革勢必朝向市場化與福利撤退(welfare retrenchment)的方向發展。然而事實上，我們卻觀察到相當不同的情 形：在城鎮以及部份農村地區的社會救助政策甚至有福利擴張的跡 象，養老及醫療保險政策也有創新之舉。尤其在農村地區，隨著地方 政府的角色日益重要，我們更能觀察到地區之間相當不同的發展結 果。顯然並不是所有的政策領域都只是依循市場化的邏輯發展，這其 中還有其他的制度與政治過程等因素影響著政策結果。 另一方面，就社會公民權而言，以上的文獻回顧可以看出既有的 研究尚未解釋整個政策發展過程中，有關國家與公民之間的福利責任 與權利分際的課題。目前有學者開始注意到這點，也提出有趣的研究 方向（王卓祺2007；Wong et al. 2009）；不少研究也間接觸及社會公 民權的議題，卻沒有進行比較系統性的相關探討（例如Wong 1998; Bo 1999; Cook 2000）。其中，Mark Selden 與 Laiyin You (1997: 1665)及 You (1995: 329)提及中國與東歐社會主義發展經驗與西方的差異處： 相較於後者沿著Marshall 勾勒的民權、政治權、社會權發展路徑，中 國的經驗卻是由國家先賦予城鎮職工社會權，而沒有民權（經濟財產 權）、政治權的背景環境，他們也同時提到地方政府做為制度改革過 程中的福利提供者角色。可惜的是這些學者只提出初步的觀察，並沒 有與社會公民權的理論進行對話，也沒有進一步解釋在不同地區中所 3 國際社會學界有關中國農村的研究相當豐碩，相關的文獻回顧可以參考註 1。但是關 於社會保障的研究的確有不足的地方，即使是關於東亞福利國家的比較研究著作中， 也泰半處理中國城鎮的社會保障制度，農村部份往往被輕忽。

顯現的不同政策領域動態，以及對於公民福利權的意涵，因而錯失了 社會福利研究的空間政治面向。 針對現有理論概念的不足，本文的目的主要在兩個方面：首先是 從一個社會公民權理論架構，豐富現有的中國大陸社會政策研究；因 為從上面的文獻回顧可以看出，現有的中國社會福利研究只停留在政 策面的探討，並沒有思考到福利權內涵隨著制度變遷而引發的轉變。 到目前為止，研究中國大陸社會福利的學者只關注福利改革的制度形 式與結果，卻鮮少探究其中蘊含的社會公民權內涵演變，因此也不易 解釋福利權利本質和中國社會保障制度變遷之間有什麼關聯。其次， 本文企圖透過研究地方政府的社會養老政策，將「福利地區」這個因 素拉進現有的中國社會福利研究視野中，說明其制度面的空間政治特 殊性，以及對於社會公民權發展的意涵。本文希望透過研究近年來由 於戶籍制度鬆動所引發的福利改革與政策意涵，進一步拓寬中國大陸 社會福利研究的視野。

三、當代社會公民權的理論焦點

社會公民權是西方福利國家理論中的核心規範理念，代表的是國 家對於公民面對工業社會風險時提供社會保險、落入貧窮時依據個人 需要進行救濟、並且於相關生活層面提供社會服務，以確保公民的生 活福祉。4_{雖然西方福利國家推動的社會政策發展歷史悠久，卻直到} 二次大戰後才有真正大幅度的制度擴展。在這個背景下，Marshall 在 1950 年代首先勾勒出這些福利制度發展背後的理念基礎。Marshall (1950: 8)關懷的核心議題是資本主義市場經濟中所造成的社會不平等， 4 社會公民權(social citizenship)的賦予因此和具有公民身分條件息息相關，屬於公民依法

應擁有的社會權(social right)或是福利權(welfare right)。限於篇幅，本文不擬在此全面 回顧公民身分與公民權的研究，只把焦點放在與社會福利發展最相關的社會公民權討 論。基於同樣理由，這裡也不深入探討公民權理論的不同政治社會哲學傳統，只針對 它們詮釋國家提供給公民的社會保障意涵進行討論，不過這些討論彼此之間仍有許多 共通之處。有關公民身分與公民權的理論發展著作浩瀚如海，可以參考 Bulmer 與 Rees (1996)、Fahrmeir (2007)、Isin 等(2008)。

如何能夠和現代公民權所強調的人人平等理念相容？對 Marshall 而 言，這兩者之間隱含的內在衝突是經由社會權的建立才得以消解，他 也據此提出經由民權、政治權、再演進到社會權的發展史觀(1950: 10-11)。權利的發展由十八世紀的強調私有財產、信仰自由及法律之 前的平等，逐步演進到十九世紀的參政權與二十世紀的社會權。 在Marshall 之後，社會公民權做為權利的想法一直備受爭議，歧 見的核心點是社會公民權中如何規範權利與義務之間的關係；尤其是 環 繞 於 社 會 公 民 權 的 內 涵，例 如 福 利 提 供(provision)、條 件 性 (conditionality)以及成員資格(membership)的面向，都有具強烈對比的 看法(Heclo 1995; Dwyer 2000)。5_{不同的理論基於截然不同的規範理} 念，界定出社群與其成員之間應當具備的互動關係。根據Peter Dwyer (2004: 51-76)的 分 類，Marshall 的 觀 點 屬 於 社 會 民 主(social democracy)，核心價值在社會平等與團結，所以他認為唯有這種國家 主動提供物質資源的福利制度，才能真正支撐這些價值。因此，社會 民主傳統下觀點主張在理想的情形下，應該是普遍式、不設定特定條 件的全面性福利提供，同時國家應該賦予社會權給所有具公民地位的 成員。6_{然而，第二種觀點—自由主義(liberalism)對此卻提出截然不} 同的想法，強調個人選擇自由，認為福利的提供應該經由市場機制達 成，而國家的責任是避免強制干預，確保個人可以自由選擇的權利。 因此，近年興起與此理念相近的新右派(new right)便認為福利的提供 必須基於個人在勞動市場的貢獻，強調個人的福利責任，而不應憑恃 公 民 地 位 享 受 並 倚 賴 國 家 福 利。第 三 種 觀 點 是 社 群 主 義 (communitarianism)，主張個人的成員資格根植於社群之中，所以社群 共善(common good)遠較個人福利權重要。在這個意義下，個人應承擔 對於社群的責任義務，福利權的賦予與福利待遇的提供必須以肩負起 5 「福利提供」牽涉到由誰或哪個機構提供福利給付或服務；「條件性」與「成員資格」 則是指涉公民要求福利待遇或服務時，所必須符合的責任履行與身分資格。由此，我 們能比較清楚觀察社會公民權在不同理論理念中的規範性內涵。 6 必須強調的是 Marshall 本人並不是只談福利權利，他也強調公民的工作責任。有關這 方面的討論，可以參考古允文(2001)、張世雄(2001)。

個人責任為前提。社群主義把群體的良好運作置於個體權利之上，強

調社會公民權在社群脈絡中的道德基礎。7

另一方面，近年來的福利國家改革也悄然重塑了社會公民權中的 本質，將Marshall 以來強調社會連帶的福利權利基調，扭轉為強調個 人責任與社會投資的工作福利思維(Katznelson 1988; Cox 1998; Isin 2008; Taylor-Gooby 2009)。伴隨著新自由主義與新社群主義的倡導， 每個社會政策領域都可見到福利削減、資產調查、給付條件趨嚴等趨 勢，進一步遠離Marshall 傳統的福利國家與社會公民權精神，形成新 的規範理念挑戰。尤其是隨著社會與族群的多元化更帶入新的爭論， 焦點放在新的移民或是弱勢群體（身心障礙人士、新貧者）是否享有 社會公民權等議題，指出傳統的社會公民權內涵中並沒有考慮到晚近 社會變遷的趨勢，忽略因種族、性別及身體狀況不同所形成的不平等 （王國羽2002；曾嬿芬 2008；Dwyer 2004: 113-143）。社會公民權不 再是身為公民即能要求的普遍式福利權利，而是依附於一定條件（成 員身分、工作意願、能力取向等）才能享有的權利。當代社會對於社 會公民權的理念內涵與體現形式應該為何，出現更為紛歧的答案。 從上述的各派觀點差異，可以看到社會公民權已然成為具有爭議 的概念。對於國家與市場的角色、社群與個人的關係，各個不同的理 論之間有相當大的認知差異；而且，西方福利國家制度的發展也顯現 出截然不同的社會公民權實踐(Mann 1987; Turner 1990; Isin 2008)。這 些有關規範理念與保障制度的差別，說明並沒有一個絕對性的社會公 民權衡量標準，我們只能從個別福利體制在制度面的設計，來判斷其 落實公民福利權的特性。8 _{另一方面值得注意的是，上述的社會公民} 權理論仍舊以民族國家的疆界做為空間的範疇，也就是一個政治社群 7 除了這些不同政治社會哲學傳統的理解，女性主義與馬克斯主義學者試圖從性別與階 級差異的視角，批評傳統社會公民權概念中的社會控制本質，明顯是依附於勞動市場 的工業公民權(industrial citizenship)，從而忽視女性的無償勞動貢獻（例如家計工作）， 並且馴化勞工階級反抗資本主義的動能(Dwyer 2004: 79-112)。這些爭論凸顯的是社會 公民權的內涵與時俱變，必須更有彈性去處理不同社會範疇中被排除福利權的群體。 8 作者感謝評審提醒與相關社會公民權的理論進行對話。文中對於這些相關理論的梳理 也指出，社會公民權的賦予會因不同理念與制度造成不同的福利權內涵，不易界定出

以固定政治與社會界線劃定出賦予其成員福利權利的歷史過程。福利 國家制度的建立便是一個典型：它標示了西方國家從傳統地方（教 會）濟貧的地域界線出發，再以新的（民族國家）界線重組建構出新 的政治社群與社會共濟的命運共同體。社會公民權的空間意涵在於社 會納入／排除(social inclusion/exclusion)之間的辯證性發展：一旦確立 以民族國家疆界所建構起的公民社群，不屬於這個社群成員的人們便 自動被排除於社會權之外。近代的全球化與歐洲整合力量，則再次挑 戰這個傳統民族國家範疇中所建立的福利國家制度，瓦解傳統的主權 界線，形成社會福利的空間政治轉型：不同福利國家體制的制度轉 變，與超國家的歐盟社會政策興起，明顯改變了當代福利國家的樣貌 （呂建德2001；施世駿 2005；Heclo 1995）。尤其隨著當前歐盟超國 家社會政策的發展，我們正在目睹西方福利國家經歷社會公民權疆界 重組的過程。 在這個脈絡下，社會福利學者Maurizio Ferrera (2005: 17)提出的 「劃界結構組合」(bounded structuring)是一個饒富新意的概念，可以 生動描述社會福利制度轉變的空間政治動態。9_{受到挪威政治學者Stein} Rokkan 的國家理論啟發，Ferrera 試圖用這個概念說明歐洲民族國家 從地區的濟貧措施逐步發展成福利國家，以及晚近再度因為歐洲整合 而出現社會公民權空間重組的過程。10_{在本質上，「劃界結構組合」} 說明的是在歐洲的民族福利國家建立歷史中，一個社群在特定疆界內 建構起特定制度與組織的持續性進程，藉由各個民族國家中行政官僚 一個最低的衡量標準。同時，從下面對於中國養老保險制度演進的分析也可看出，以 保險給付或福利待遇的多寡界定社會公民權的有無，容易陷於量化測量的迷思；重點 應在於各個地區之間如何針對不同身分與職業群體界定有差序的福利權，從而形成空 間意義上的社會公民權階層化現象。 9 原文"bounded structuring"的概念很難有精準的中譯，作者認為「劃界結構組合」是比 較貼近原義的譯法，表達出歷史過程中社會公民權空間建構的進行式。"bounded"在此 處有清楚的地域劃定意涵，所以和「地域的」(territorial)意義相近，本文使用時視為同 義詞。「空間」(space)在此處除了指涉「地域的」層次以外，也意含「成員」層次， 說明福利制度界定團結共濟社群的範疇。因此，「空間政治」(spatial politics)指的是社 會公民權在地域及成員兩個面向的內涵組合與轉變（例如福利權利、成員資格的變 化）。 10 有關 Rokkan 的國家形成理論，可以參考 Flora 等(1999)。

機關、經濟生產組織及社會互動形式所交織形成的一個制度綜合體。 這個進程中的重要空間政治意涵就是地域界線的確定，使得民族國家 成為現代意義理解下的政治主體，擁有領土、人民，並運用武力的壟 斷獨立行使主權。簡言之，「劃界結構組合」是一段雙元的動態發 展：透過軍事武力與行政管理確立社群對外的界線，並且創立法規、 確定成員身分（例如公民權）以強化社群內部的結構組合。前者指涉 的是Rokkan 稱呼的地域要素(territorial component)，確定地域界線與 社 群 規 則 適 用 的 地 理 範 圍；後 者 則 牽 涉 到 成 員 要 素(membership component)，確定社會（福利）制度中公民權利與社群義務的界線， 「劃界結構組合」意味的是地域與成員兩個面向不斷重組與分類的過 程。11 正是在這個意涵下，近代西方民族國家分別在政治、經濟與社會 領域逐步確立資本主義、民主政治與福利國家的制度形態，也呼應 Marshall 提出的民權、政治權、再演進到社會權的發展史。透過 Ferrera 所發展出的「劃界結構組合」想法，Marshall 的公民權概念因 而獲得空間面向的新意。不管是民權、政治權、或是社會權，公民權 的賦予及獲得都有明顯的界線意涵；尤其社會公民權更是明確劃分社 會共濟與人際信任的疆域，當代的福利國家的興起就是見證這個將公 民權圈定於民族國家管理疆域之內的歷史過程。12_{社會公民權「劃界} 結構組合」是一個動態的過程，經歷不間斷的解組與重組，形成新的 社會公民權空間形態。在這個界域中，社會公民權的界線劃定新的 「我者／他者」與「權利／義務」的相關範疇，也決定福利提供與條 件性的內涵（福利結構組合）。由此角度觀察，在不同空間政治範疇 中成形的社會公民權體制，會在其中形成相當迥異的福利給付與享有 11 值得注意的是地域與成員這些要素不一定只指涉到民族國家的對外疆界，在疆界內的 社群之中同樣會依循不同的領域與成員類別再進一步做出區別，例如公民／移民 (citizen/denizen)。 12 例如十九世紀興起的勞工強制性社會保險就是典型的民族國家劃出界線限定社會公民 權範疇的例子；同樣的，二次大戰後的歐洲統合過程，也正在逐步瓦解這個民族國家 所構築起來的社會保障管理疆域。

條件，賦予社群中的成員。因此，儘管Marshall 是從西方的經驗提出 社會公民權的演進，這個概念卻成為當代的重要社會福利思潮，被用 來檢視一個政治社群如何透過福利界線的界定，提供公民成員或是排 除其他群體的相關福利待遇。

四、中國社會公民權的空間政治轉型

如果用這個理論視角來檢視中國大陸改革開放後的社會保障制度 發展，便衍生出新的公民權理論意義，因為中國的福利體制發展代表 了一種特殊類型，改革開放後的轉變同樣也提出新的社會公民權理論 課題。迥異於一般的情形，1949 年後的社會主義中國以戶籍制度的行 政手段，強制賦予城鎮與農村人民截然不同的社會公民權；而在1978 年改革開放後，全方位的福利改革更徹底改變原有福利制度中蘊含的 社會公民權意涵，同時轉向不同的空間界定社會公民權機制。由此便 產生一個重要課題：在中國社會福利制度變革的同時，社會公民權的 界線與內涵如何被重新界定？如果改革開放轉變社會福利的制度邏 輯，也就意味著它打破傳統的福利區隔，重新以新的界線建構出新的 社會群體間不同的命運共同體。 在這個意涵中，從社會公民權的空間政治視角觀察當代中國社會 保障制度的變遷，便產生新的理論與經驗意涵。1949 年以後的社會主 義體制是以全國疆域為經、城鎮／農村界線為緯，所建立的二元式經 濟生產與社會保障體系，以及相對應的階層式社會公民權，不同的身 分（幹部、公務員、職工、農民等）往往影響到個人所獲得的福利津 貼高低。透過戶籍制度的強制規範，一方面，城鎮居民擔任國有企業 的職工，享受優渥的社會保險給付和其他福利津貼（例如住房）；另 一方面，農民卻必須仰賴自己的土地生產和家庭照顧，幾乎沒有享受 到真正的國家福利照顧。但是，隨著改革開放的制度變遷，城鄉的保 障體系都面臨挑戰：在城鎮方面，國企改革的後果造成大量的失業職 工與新貧窮現象，雖然有失業保險與最低生活保障等新的政策措施實

施，城鎮的社會貧窮問題依然嚴峻。在農村方面，土地與家庭的照顧 功能日益弱化，加上傳統福利制度的變化（例如農村合作醫療制度的 解體），農村傳統承載者的保障功能正逐漸消減，使得農民社會保障 的問題更為突出，也對於中國城鄉二元的制度設計提出挑戰，要求中 央及地方政府更多的關注。 所以在1990 年代以後，我們可以在社會保障領域觀察到政策面 的躍進；不但中央政府制定許多政策文件，許多地方政府也積極進行 試點摸索出因地制宜的政策。13_{從社會公民權的空間面向觀察，我們} 可以用Ferrera 的概念將 1978 年後的社會福利制度改革稱之為「劃界 結構重組」(bounded restructuring)，也就是社會公民權的界線重新劃 分的過程。14_{由經濟成長帶動的工業化與城鎮化，使得沿海地區的城} 鄉界線日益模糊，再加上很早就必須處理外來民工的議題，所以許多 沿海地區的政府積極推出具有地方特色的福利制度，並且為城鄉一體 化的趨勢打造更合適的社會保障架構。就其形式與內涵而言，這些地 區社會政策甚至遠遠超過中央定調的政策。換言之，當前的中國社會 福利制度正從一個以全國疆域為經、城鎮／農村界線為緯，所建立的 二元式社會保障體系，轉變為以地域為經、不同身分類別為緯的新形 態多元式社會保障體系。這並不是說傳統的城鎮／農村界線已經失去 社會公民身分界定的意義，而是在快速的社會變遷中，這種界定的標 準已經變得愈來愈細緻，逐步轉向以地方社會政策為主導的方向。與 此相對應的是社會公民權界定從以往的「城鎮居民／農村農民」，逐 步轉變到「本地／外地」為主軸、更多元的社會公民權區分。我們現 在觀察到中國社會福利制度轉變的趨勢，正在由傳統社會主義的「福 利國家」轉型到後社會主義的「福利地區」。近年來這個社會保障的 13 例如在農村養老金方面，1992 年民政部正式在山東省煙臺和威海兩地進行試點計畫， 隨後幾年也在很多地方推展類似的農村養老金計畫。在合作醫療方面，衛生部在很多 農村地區推動新型的合作醫療計畫（新農合），透過集體補助與個人的保費繳交，讓 更多農民得以享有基本的醫療保障。在社會救助方面，國務院也在 1999 年通令全面推 行城鎮最低生活保障制度，2007 年進一步擴展到農村地區。 14 有關這個原文概念的中譯，請參考註 9 的說明。

地域化現象，正在深刻地刻劃出中國社會公民權的空間政治形態。 根據上面的推論，本文以圖一來說明這種社會公民權的內涵轉 變。15 圖一 改革開放後（尤其是1990 年後）中國福利制度 與社會公民權的空間形構 註：圖中的實線意指社會保險體系之間銜接的方向，實線上畫X 表示無法銜接； 虛線指被保險人在不同地區保險體系之間的銜接雖然可行，實際上卻十分困 難。 下一節將以養老保險為例詳細分析圖一的各類保險制度變遷。此 處可以看到傳統的「城鎮居民／農村農民」依舊有相對應的社會保險 制度，而隨著近年來新的社會弱勢族群出現，我們也能在沿海地區開 始看到一些新形態且具代表性的社會保險，例如針對農民工的「外來 15 為了簡單明瞭起見，此處的說明集中在城鎮與農村的社會保險體系，沒有包括公務員 的事業單位保險，以及近年來相關的社會救助制度（例如城鎮與農村地區新實施的「最 低生活保障」），或是社會服務的政策。但是即使在這些政策領域，我們一樣可以觀 察到明顯的地域化現象。 成 員 面 向 外來人口保險 農村保險 地農民保險 小城鎮保險或失 城鎮保險 甲地農民參保 農轉居 農轉居 甲地區失地農民參保 外來民工參保 外來民工參保 乙地區失地農民參保 農轉居 乙地農民參保 農轉居 地區甲 地區乙 地域面向

人口保險」，或是針對失地農民的「小城鎮保險」，反映出社會保障 領域逐漸浮現的多元化現象。除了這種針對不同群體所設計的社會保 險以外，值得注意的是地區之間的區隔，在圖一中以甲地與乙地代 表。我們可以觀察到的現行趨勢是各個地區以內自行建立的社會保險 之間，往往會考慮到因為被保險人身分轉換（例如農轉居）所牽涉到 的體系之間銜接問題。但是如果關係到不同地區之間的保險制度銜 接，例如農民工轉換地區打工，馬上就會面臨到在甲地累積的權益無 法過渡銜接到乙地體系的問題。即使是行之有年的城鎮職工社會保 險，因為中央政府於1990 年代逐步推行社會統籌與個人帳戶結合（尤 其是養老金、醫療部份），理論上可以讓甲地的職工轉移到乙地工 作，而不會有權益受損的情形。但是事實上，由於城鎮社會保險中的 社會統籌是以省級或地級市為主管層級，所以在實務上，異地遷移的 職工在社會統籌中累積的年資還是會面臨地區之間保險權利中斷的風 險，個人帳戶也不易轉移。即使我們目睹有些沿海地區省份已經朝向 城鄉一體化邁進，必須牢記這樣的福利體系整合銜接還是局限於該省 行政區域內，甚至許多地方由於省內各地區體系之間的差異，社會養 老保險體系的銜接仍舊局限在地級市或甚至於縣級市的層級。 沿海地區社會保障的積極性和中國大陸地區之間的發展差異息息 相關：沿海地區所遭遇的城鎮化與工業化問題已經遠超過內陸地區， 必須透過試點摸索適合自己地區特色的政策；但是正是由於這些不同 的地區試點制度，進一步深化了地區之間的制度差異，使得後續在全 國層次統一的努力遇到既有的瓶頸。所以，近年來在很多社會保障的 領域，尤其是農村方面的社會政策，中央政府的發展策略都是「保基 本、廣覆蓋、低水平」，旨在先為農民建立起一個基礎的社會保障 網，然後再因地制宜，建立起具有各地特色的補充保障，讓給付標準 隨著農村經濟發展與物價水準調升。即使在城鎮方面，職工社會保險 的給付同樣受到企業與職工共同繳交的保費水準影響，而後者依舊是 依據各地的平均工資水準計算，也就仍然因各地經濟發展水準不同而 異。只要城鎮政府或村集體的財政實力夠強，往往就能嘉惠戶籍內的

居民或農民。 為了進一步說明以上的理論討論，下一節將以圖一為基礎，以中 國近年來進行的各類型養老保險改革為例，說明地方政府如何藉由不 同的社會保險類型，建構起不同的社會公民權待遇差異。16_在中國社 會福利制度中，養老保障是核心的領域，在一個人口老化、家庭結構 轉變的社會中，如何建立起合適的養老保險體系是福利改革中一個重 要的議題。尤其在後社會主義的中國社會心理中，人民「老有所養」 是一個道德經濟的議題，認為國家負有財政負擔與制度管理的角色， 具有很高的政治正當性。但是，制度設計中所牽涉到的資源分配與責 任分際方式，便和社會公民權的空間界定息息相關，正是在此處可以 觀察地方政府的社會保障制度如何劃分社會公民權的地域階層化差 異。

五、社會保障的地域化：

以養老金保險政策為例

養老金改革是1990 年代以來中國大陸社會福利改革努力的核心。 不論是城鎮或農村，中央與地方政府都致力於改革原有的養老保險 （城鎮），或是建立新的養老金制度（農村、小城鎮、外來人員）。 在這些政策改革過程中，中央政府部門固然發布各類型的指導文件， 地方政府的角色卻日益吃重，因而有愈益明顯的養老保障地域化現 象。以下的分析立基於前面的理論討論（見上節圖一的分類），嘗試 運用上述的「劃界結構重組」概念，從成員面向區隔 1990 年代後出 現的養老保險不同類別：城鎮職工保險、農村社會養老保險、外來人 員（農民工）社會保險、小城鎮社會保險中，如何界定相關參保人的 16 即使是其他社會保險例如醫療、工傷，或是社會救助例如最低生活保障，同樣可以觀 察到類似的社會保障地域化現象。由於養老保險在整體社會政策具有十分關鍵的地位， 所以分析這個政策與制度的演變更具解釋力。有關目前中國社會保險制度的發展全貌， 請參考本文附錄。

權益、提供福利待遇的條件與高低，以及不同地區之間的保險銜接問 題。17_{另外從地域面向剖析這些不同類別的養老保險制度在各地之間} 相異的發展形態，可以清楚觀察到這些制度如何藉由福利享有的條件 設計，在其地域內界定養老保障制度中的社會公民權。分析焦點集中 於 1990 年代以來各個養老保險改革的歷史與制度形成過程，以說明 地域與成員這兩個面向的結構重組。 （一）城鎮職工養老保險改革 城鎮職工養老保險是中國大陸社會福利制度中的核心之一，自從 1951 年以來，國有企業便肩負著提供退休職工養老金的任務。正因如 此，職工養老保險的改革也成為國有企業改革過程中的重要政策。就 成員資格而言，城鎮養老保險雖然只局限於職工身分資格，但是過去 十幾年的政策導向是擴大適用的城鎮企業職工，從早期的國有企業職 工擴展到今日的城鎮所有類型企業職工，甚且個體勞動者也逐步納入 基本養老保險制度。另一方面就地域面向而言，儘管各地城鎮實施統 一的養老保險制度，其納保人群資格、保費費率、與給付水準卻呈現 明顯的地域差異。各地養老保險的管理也有顯著的不同，表現在統籌 範圍與個人帳戶的管理往往停留在省級、地級市或甚至縣級的層次。 1988 年國務院發布的〈中華人民共和國私營企業暫行條例〉，其 中規定有條件的私營企業必須為職工辦理養老保險。1988 年的〈中華 人民共和國企業破產法（試行）〉初步確立透過市場競爭的機制淘汰 不適宜生存的企業。在此背景之下，經濟體制改革打破傳統職工養老 保險依附於國營企業的困境，企圖在市場經濟架構中改變養老保險的 財政責任分擔。國有企業普遍面臨退休職工數目上升的困境，愈是老 企業，退休人數愈多，企業財政困境也愈大（鄭功成2002: 88）。1991 17 選擇這四類養老金保險做為範例，主要是呼應上一節圖一的分析，說明目前社會保險 中的養老金保險不同類別。除了沒有納入討論的事業單位養老保險外，這些已涵蓋大 多數就業人口（職工、農民，以及所謂的靈活就業和非正規就業部門人口），是最有 代表性的養老保險項目。請參考本文附錄所陳列養老保險在整體社會保險制度中的角 色。

年國務院發布〈關於企業職工養老保險制度改革的決定〉（國發[1991] 33 號），建立起「社會統籌與個人帳戶相結合」的基本養老保險制 度，改變長期以來由國家、企業包攬的辦法。1993 年第十四屆三中全 會通過的〈中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決 定〉中，標明建立多層次的社會保障體系，即養老保險基金行政管理 與經營管理相分離的整體改革，推進的方向即是社會統籌。 1995 年國務院頒布〈深化企業職工養老保險制度改革的通知〉， 確立社會統籌與個人帳戶相互結合的養老保險模式，同時確立企業職 工養老保險改革制度的目標、原則，以及這個制度的施行辦法。辦法 規定企業與職工按照一定的比例承擔繳納養老保險費的義務，成為部 份隨收隨付和部份完全積累的組合模式（鄭功成 2002: 90）。當時由 於負責制度設計的勞動部與體制改革委員會之間無法達成共識，國務 院的〈通知〉中提出個人帳戶與社會統籌不同比例的兩個方案由各地 選擇。結果到了1996 年，全國主要省市各自選擇採行不同的方案（黃 必紅2008: 179）。這種制度與管理的零散反而形成新的問題，因為各 地養老保險實施辦法不盡相同，彼此之間無法銜接，形成職工就業轉 移時的制度障礙。各地的養老保險改革模式原則上雖然依循統帳結合 的原則，但卻因為具體內容中個人帳戶的比重不等，形成養老保險制 度統一的障礙。 為因應此一施行歧異的問題，1997 年國務院發布〈關於建立統一 的企業職工基本養老保險制度的決定〉，希望逐漸齊一各地不同的統 帳結合方式，並提出1998 年底前在全國範圍內實行統一的個人帳戶、 記帳利率、繳費基數、繳費比例、計發辦法及統一的過渡辦法。統一 管理制度的目的是深化國有企業改革，增加職工在不同地區、單位之 間的自由流動。1998 年勞動和社會保障部（以下簡稱勞社部）成立， 國務院發布〈關於實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移 交地方管理有關問題的通知〉，基本養老保險行業統籌被取消，全部 移交給企業所在地的地方保險機構統一管理。 新的養老保險制度包含三大支柱：(1)社會統籌支柱：用於基本養

老保障，企業繳納其全體工資總額的 20%，並且以省為單位進行調 劑。(2)個人帳戶：由個人和企業共同負擔，按繳費工資的 8%繳納。 當職工退休時（平均退休年齡為 55 歲左右），每月可以得到這份基 金積累額的1/120。(3)自願性補充養老保險制度：2000 年〈關於城鎮 社會保障體系改革的試點意見〉中，確立基本養老制度在各地施行的 成效，並檢視其與資本市場的接軌。國務院重申 1997 年關於建立統 一的城鎮職工基本養老保險制度的決定，同時對繳費率和個人帳戶的 規模進行修改，並在部份省市進行試點，個人繳費率一次性提高到個 人繳費金額的8%且進入個人帳戶中，企業繳費進入統籌帳戶，不可 挪用至個人帳戶。2001 年 7 月在遼寧省進行試點，2004-2005 年將之 擴展到東北全境，2006 年又有其他八個省份加入試點，將省級社會統 籌與個人帳戶基金分別管理（鄭功成2008: 65-67）。 表一 2000 年以後城鎮基本養老保險試點模式 統籌帳戶 個人帳戶 成員資格 城鎮所有企業職工（國營及所有私營企 業）、個體工商戶和靈活就業人員 同左 繳費額度 企業繳費： 企業工資總額的20% 個人繳費： 個人工資的8% 養老金計算 基礎養老金： 當地上年度社會平均工資20%；每繳費 滿15 年後，每增加繳費 1 年，增發 0.6% 個人帳戶養老金： 個人帳戶餘額除以120 資料來源：作者根據國務院國發[2000]42 號文件規定內容製作。 在這個基礎上，2005 年國務院〈關於完善企業職工基本養老保險 制度的決定〉確定這個發展方向，同時擴大適用範圍到城鎮各類企業 職工、個體工商戶和靈活就業人員；另一方面，養老保險改革也朝做 實個人帳戶努力（劉昌平 2008: 8-12）。考慮到不同世代職工準備養 老的能力差異，決定區分為老、中、新三個類別，只有針對中世代及 新世代才有繳費至個人帳戶的要求。此外，著眼於不同地區的經濟實

力差距，中央財政只對中西部地區和東北老工業基地予以補助，東部 沿海經濟發達地區必須依靠自己實力。最重要的是中央政府體認到地 方政府與企業承受能力的不同，決定逐步推展做實個人帳戶（勞社部 2007 年〈關於進一步擴大做實企業職工基本養老保險個人帳戶試點工 作有關問題的通知〉）。為了支持遼寧試點做實個人帳戶，中央財政 與地方財政按照 75：25 的比例分擔，讓遼寧省全省個人帳戶逐步能 夠積累基金。同時，國務院也在 2000 年成立全國社會保障基金，做 為基本養老保險的後援儲備；資金來源包括中央財政預算撥款、國有 股減持劃入基金、投資收益與股權資產等等（黃必紅2008: 181）。 上述的努力集中在落實1990 年代以來推動的「統帳結合」制度， 但是由於地區之間的經濟發展各異，養老金改革有很明顯的實施落 差。中央政府主觀意願主導的城鎮職工基本養老保險省級統籌（勞社 部 2007 年〈企業職工基本養老保險省級統籌標準〉），實際上違背 了許多富裕地區的財政利益。關鍵問題在於即便是一省之內，同樣有 地區之間的經濟實力差異，使得財政較寬裕的縣市不願意提供資金給 其他較窮的地區。直到現在，多數省份還停留在縣、市統籌的水準 上，凸顯出跨縣、市甚至跨省、區流動就業的職工養老保險銜接問題 （魯全2008；Frazier 2004; Shi 2008）。另一方面，儘管個人帳戶的試 點已經行之有年，1990 年代以來的地區實施經驗卻是令中央政府頭痛 的空帳問題；許多地區（尤其是退休職工眾多的東北老工業基地）因 為支付退休養老金的壓力沉重，事實上還是把年輕世代職工繳交入個 人帳戶的基金先用來支付養老金支出，形成嚴重的財政問題（劉昌平 2008: 112-114；鄧大松、劉昌平等 2008: 48-50）。正是在這個背景 下，才會有2000 年以後的東北試點和後續的國務院相關決定，決定 把改革的腳步放緩踏實，並且體認到只有透過中央政府的財政補貼， 才有可能幫助地方解決潛在養老金債務的問題。 可以預見的是在中長期的發展上，雖然城鎮職工養老保險在中央 政府主導下有全國統一的制度，不同地區與直屬企業的職工仍然有相 當大的養老金權利差異。尤其在社會統籌的基礎養老金部份，因為計

算給付的基準是當地上年度社會平均工資20%，顯而易見的是給付水 準將因地而異。同樣的情形也發生在個人帳戶，因為個人帳戶的籌資 完全基於個人工資水準高低，此處更是受到不同地區工資發展程度差 異的影響。因此，儘管城鎮職工養老保險的改革力度最大，相對上也 保障了城鎮職工一定的老年經濟安全，可是它的整體成效依然受到地 區之間的發展差異與統籌層級過低局限，也形成不同地區退休職工之 間的養老金權利差異。 （二）農村社會養老保險改革 自1990 年代初期開始探索建立農村社會養老保險，中央政府便 設定財政負擔方式以個人負擔為主、集體與國家補助為輔，主要以養 兒與土地防老為主、民政部的災害救濟與五保救助次之的養老保障模 式。從一開始，農村社會養老保險的政策實驗便呈現地域化的趨勢： 成員資格只局限於農村的農民，同時各地的農村社會養老保險制度發 展一直呈現中央原則指導、地方各自為政的局面。即使 2003 年後的 新農保出現（見下分析），矯正了許多舊農保的弊端，制度發展地域 化的邏輯卻沒有改變。 1980 年代中期的一些沿海發達地區開創自己的項目，逐漸累積實 務經驗，後來民政部在 1992 年正式發文〈縣級農村社會養老保險基 本方案（試行）〉（民辦發[1992]2 號），決定在山東省的煙臺與威海 兩地進行試點探索。在這個基礎上，全國許多農村地區也開始開辦農 村社會養老保險。雖然立意良善，卻因為地方操作實務經驗不足，開 始出現資金挪用或搶業績的弊病。有鑑於1990 年代農村社會養老保 險的諸多問題以及農村大幅超越城市的老齡化現象，中央政府於1999 年暫停各地的農保試點，並於隨後三年間進行農村社會養老保險整頓 的工作（鄧大松、劉昌平等2008: 72；Shi 2006；Salditt et al. 2007）。 由於這個政策決定，舊農保的發展陷於停滯狀態，只有一些有財政實 力的地方政府以自己的補貼支撐舊制的運行。

點，並在2009 年正式公告〈關於開展新型農村社會養老保險試點的 指導意見〉，決定全面開展推廣。18_{有鑑於舊農保實施的制度弊端，} 新農保增加幾個較值得注意的改變：首先，各級政府開始對農保進行 補貼，並適時配合市場機制與人民的生活狀況而調整，減輕農民因繳 納保費所造成的財務負擔。其次，領取養老金的額度也隨著物價與人 均收入而調整，確保養老金的額度能夠維持老農民們的基本生活。再 者，新農保資金的管理制度有了初步的分權營運方式，將農保資金的 收繳、營運、監督管理三種業務分開由不同部門執掌。 目前各省、市、自治區按照「保基本、廣覆蓋、有彈性、可持 續」的原則，在各地展開新型農村養老保險工作。到 2007 年底，全 國已有近 2,000 個縣 （市、區、旗）開展農村社會養老保險工作， 5,171 萬農民參保，積累保險基金 412 億元，有 392 萬參保農民領取 養老金。其中有200 多個縣 （市、區、旗）建立了有政府補貼的新型 農村社會養老保險制度。19_{以下從運行模式、涵蓋範圍和對象、繳費} 基數、給付待遇等來分析各地新型農保的施行，如下表二所示。 1. 運行模式：統帳結合與個人帳戶全積累模式 江蘇省於2007 年選擇十個試點縣中，除如皋市選擇了個人帳戶 模式外，其餘九個試點縣都選擇了統帳結合的模式。大部份縣政府考 慮的主要理由是將來社會保障一體化的必然趨勢，同時著眼城鎮的職 工養老保險採取的是相同模式，況且這種制度也便於農村勞動力的流 動並與城市接軌。重慶市則實行個人帳戶全積累模式，地方經辦機構 為參保人員建立和管理個人帳戶，各級政府、村集體、個人繳納的費 用全部滾入個人帳戶，積累的額度決定未來退休領取的給付水準。 2. 涵蓋的範圍和對象：純農民是養老保險制度的重點對象 18 參見國務院於 2009 年 9 月 4 日發布的新聞稿，總結了過去在地方試點所蒐集的經驗， 見 中 華 人 民 共 和 國 中 央 人 民 政 府 網 頁(http://www.gov.cn/zwgk/2009-09/04/content_ 1409216.htm)。 19 此處的統計以及以下介紹新農民養老保險在各地的實施狀況，主要參考：劉昌平等 (2008: 39-66)；另外請參考人力資源和社會保障部 2008 年 4 月 7 日所發布的資料，見 新 華 網 網 頁(http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/politics/2008-04/07/ content_7934606.htm)。

山西省規定新型農村社會養老保險的參保人為該省農業戶口的適 齡農民。上述江蘇省的新型農保制度試點縣中，也具體確定參保範圍 和對象：具有本縣（市、區）戶籍的農村居民、年齡在18-60 歲（男） 或18-55 歲（女）的範圍之間、從事農林牧漁業的農民、暫不具備參 加城保的鄉鎮企業職工、以及其他各類人員。 表二 2000 年後大陸各地新型農村養老保險試點實施狀況 原則 實施的省、市 基本特徵 運行模式 個人帳戶模式 如皋市 便於農村勞動力流動並與城市 接軌。 統帳結合模式 江蘇省（除如皋 市外）、重慶市 積累額度決定未來退休領取的 給付水準。 涵蓋的範圍和 對象 純農民是養老 保險制度的重 點對象 山西省 本省農業戶口的適齡農民。 江蘇省 具有戶籍的農村居民、年齡在 18-60 歲（男）或 18-55 歲 （女）之間、從事農林牧漁業 的農民、暫不具備參加城保的 鄉鎮企業職工、以及其他。 繳費基數選擇 以上一年農民 人均純收入做 為繳費基數 甘肅省嘉峪關市 保險費由個人、集體、財政三 方負擔，繳費基數按照該市上 年度農民人均純收入的50%， 繳費比例為 15%，其中個人繳 納10%。 安徽省廣德縣 月繳費基數依據該縣上年度農 民年人均純收入的30%至 300% 確定，個人繳費比例不低於繳 費基數的8%。 福建省 參保農民以本縣（市、區）農 民 人 均 純 收 入 為 繳 費 基 數， 費率為18%，有條件的可再繳 8%；繳費年限累計不少於 20 年。 給付待遇水準 實 行「低 水 平、廣覆蓋」 的原則 河南省南陽市 確定給付待遇水準的同時，也 將彈性待遇調整機制納入制度 中。 資料來源：人力資源和社會保障部2008 年 4 月 7 日所發布的資料，見新華網網頁(http://big5. xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/politics/2008-04/07/content_7934606. htm)。

3. 繳費基數選擇：以上一年農民人均純收入做為繳費基數 甘肅省嘉峪關市基本養老保險費由個人、集體、財政三方負擔， 繳費基數確定按照該市上年度農民人均純收入的 50%，繳費比例為 15%，其中個人繳納 10%。安徽省廣德縣月繳費基數則是依據該縣上 年度農民年人均純收入的30%至 300%確定，個人繳費比例不低於繳 費基數的8%。福建省參保農民以本縣 （市、區）農民人均純收入為 繳費基數，費率為18%，有條件的可再繳 8%；繳費年限累計不少於 20 年。 4. 給付待遇水準：實行「低水平、廣覆蓋」的原則 河南省南陽市確定給付水準的同時，也將彈性給付調整機制納入 制度中：第一、用財政補助金的20%和其他來源的社會贊助資金建立 農村社會養老保險給付調劑金，適時提高養老金給付水準。第二、領 取年齡富有彈性。特殊情況下，經批准可提前一至五年領取養老金， 每提前一年減發1.5%的養老金，每推遲一年增發 1.5%的養老金，藉 此鼓勵農民延長保險的年資。第三、強化最低給付，實行保底的彈性 計發辦法。 從以上的政策發展趨勢來看，可以清楚看到各地蓬勃的試點措 施，這點也是中央政府的策略。有鑑於農村地區的經濟實力差距過 大，中央政府在此只能扮演政策指導者的角色，絕大部份的政策自主 權落在地方政府的手中。在「廣覆蓋、低水平、有彈性、可持續」的 原則下，目前的新型農村社會養老保險明顯朝向基礎養老保障的模 式，再依據各地不同的情況設計不同的補充養老金。沿海地區省份的 農村地區富裕，可以在縣、鄉鎮、村的各個行政層級，為戶籍內的老 農再加碼提供更多津貼。例如前述江蘇省運行的統帳結合模式中，著 名的蘇州模式便是將農村勞動力納入基本養老保險，採取個人負擔 (50%)、財政補助和集體補助(50%)三者結合的辦法集資。個人繳費的 部份滾入個人帳戶中積累，而各級政府和村集體補助款則構成基礎養 老金，即使這個部份也是與當地經濟發展水準相關。 儘管大方向上都是改善過去在財政補助與資金管理方面的問題，

各地的試點無疑強化了農村養老保障地域化的現象：地方政府財力的 差距具體映現在戶籍內老農民的養老金給付高低。另一方面，各地的 試點也確立農民養老方面的社會公民權界線：大部份的試點範圍都局 限在縣的層級，清楚劃分出農村養老保險的屬地管理範圍。近年來沿 海省分逐漸注意到城鄉一體化的趨勢，所以在省級的政策規劃中提出 以省為界的社會保障統一目標；例如上述的江蘇省便是基於這樣的想 法，規劃出類似城鎮保險的統帳結合模式。沿海地區省份試點明顯著 眼於城鄉一體化的未來發展趨勢，所以設計和城鎮職工保險相似的制 度；其他內陸地區的試點則比較注重地區內農民的養老需求，強化各 級政府的財政責任。所以就中長期發展而言，農民養老的社會公民權 界線將依然局限於省級、或甚至只有地級市級或縣級的層次。 （三）農民工的養老保障 相較於城鎮職工養老保險與農村社會養老保險，農民工的養老議 題是晚近才出現的討論，主要原因在於農民工是中國二元戶籍制度下 出現的特殊群體，缺乏自由居住落籍的權利，到外地打工的農民還是 被綁在原來的農村戶口，導致農民工在打工地沒有適當的戶籍身分， 無法享有當地的社會保障。目前只有中央行政命令或是地方政府的相 關政策推行，並沒有統一的全國性政策。正是在這個背景下，農民工 的社會保障更呈現明顯的地域化現象，有關的社會保障議題也引起學 者的關懷（盧海元 2004；呂學靜 2008）。在近十年中開始出現地方 上相關的農民工社會保險政策，起初在 1990 年代晚期是先將農民工 選擇性納入城鎮職工社會保險，在其中增加農民工社會保險項目（呂 學靜2008: 35-36）： (1)社會養老保險政策：自 1998 年 9 月廣東省頒布的〈廣東省社 會養老保險條件〉將農民工納入城鎮職工社會養老保險體系以來，廈 門、南京、深圳、北京、天津、鄭州等地相繼訂定農民工社會養老保 險政策，將城鎮農民工納入城鎮職工基本養老保險制度。 (2)工傷保險政策：2004 年 6 月 1 日勞社部發出通知對農民工參加

工傷社會保險的相關事宜做出規定，北京、安徽、河北、重慶、山西 等省、市各地隨之將城鎮職工納入工傷保險制度範圍。 (3)醫療保險政策：北京市 2004 年 7 月頒布〈北京市外地農民工 參加基本醫療保險暫行辦法〉將農民工納入城鎮職工醫療保險涵蓋範 圍內，石家莊、山東、山西等也制定相關醫療保險體系。 一直到2000 年以後，才逐漸摸索出一些獨自針對這個群體的社 會保險項目，也就是建立一些在成員資格上只適用於農民工的制度， 結合農民工流動性強和收入水準低等特點，由地方政府因地制宜建立 起費率水準、基金運行方式、給付水準和方式等方面彼此不同，同時 與城鎮職工保險相對獨立的保險制度。最早的農民工綜合社會保險項 目在上海市和成都市試行：2002 年上海首先實施〈上海市外來從業人 員綜合保險暫行辦法〉，2003 年成都市實施〈成都市非城鎮戶籍從業 人員綜合社會保險暫行辦法〉。這兩個綜合社會保險項目都只是給付 工傷或意外傷害補貼、住院醫療給付、老年補貼給付等三方面保障， 繳費率和享受的給付水準均較城鎮社會保險項目低。 有關農民工養老保險的發展，自1995 年〈勞動法〉施行後，原 則上納入農民工，1987 年深圳首先出現農民工養老保險，實際繳納保 險費年限累計滿15 年、符合退休條件即可按月領取養老金。1999 年 勞社部〈關於印發社會保險費徵繳暫行條例宣傳提綱和失業暫行條例 宣傳提綱的通知〉（勞社部發[1999] 9 號）解釋〈社會保險費徵繳暫 行條例〉中所指的職工，包括所有與用人單位有勞動關係的個人，即 正式職工、臨時工、城鎮職工、農民工等。1999 年勞社部〈關於貫徹 兩個條例擴大社會保障覆蓋範圍加強基金徵繳工作的通知〉（勞社部 發[1999]10 號）規定，農民工合同制職工參加單位所在地的社會保 險，社會保險經辦機構為職工建立基本養老個人帳戶。2001 年 12 月 勞社部〈關於完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知〉（勞 社部發[2002]12 號）規定，各類企業招用農民工，應簽訂勞動合同， 必須依法繳納社會保險費。 儘管有上述行政規定，沿海地區城鎮卻逐漸按照自己的需求，發

展出不同類別的農民工養老保險制度：北京市便是按照城鎮職工基本 養老保險設計的，實行社會統籌和個人帳戶相結合的籌資形式；上海 市的綜合保險則類似個人帳戶，用「強制儲蓄」的方式建立養老保險 制度，考量的是農民工的流動性以及個人帳戶的可攜帶性；天津、深 圳等城市則是直接將城市農民工納入城鎮職工基本養老保險制度當 中，方便地方制度之間的接軌。表三比較各個農民工養老保險制度的 差別。 上述的地方試點顯示出一個趨近城鎮職工保險的解決方式，也就 是在現有城鎮保險的架構中，直接涵蓋農民工這個特殊族群，或是另 起爐灶建立一個運作方式近似的保險制度。值得注意的是這些都是針 對這個特殊群體的個別項目，涵蓋的社會風險明顯集中在與就業相關 的部份：養老、工傷、醫療等所謂的「三險」。易言之，這是比較狹 隘的社會公民權賦予，只有在農民工就業時才能享有，這點有別於一 般城鎮居民與職工的社會保險體系（涵蓋養老、工傷、醫療、失業、 生育等「五險」）。雖然有些城鎮中的社會保險將農民工納入，但是 直接涉及地方財政支應的社會救助、社會福利項目則仍然依據戶籍制 度運行，將沒有城市戶口的農民工群體排除在外。 （四）失地農民的社會（養老）保障 中國大陸經濟發展及工業化的速度突飛猛進，但伴隨而來的是失 地農民社會保障問題。經歷了土改平分、集體公有、農戶承包等多次 變革，分配關係隨著土地和生產資料所有制及勞動組織的變化而改變 （何皮特2008）。基本上，城市土地屬於國家所有，農村土地屬於農 村集體所有；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的 以外，屬於農村集體所有；宅基地和自留地、自留山屬於農民集體所 有。根據1998 年〈憲法〉修正案和 2004 年修訂的〈土地管理法〉， 集體土地不能直接入市，城市郊區的農用地必須首先通過政府徵用， 把農民集體所有的土地變為國有土地後，用地單位和個人再通過有償 的方式向政府申請獲取國有土地的使用權。

表三 各地城市農民工社會養老保險制度模式比較 北京 天津 深圳 上海 繳費年限 15 年且退休前 5 年在本市連續繳 費 連續繳費滿1 年 繳費基數 上一年本市職 工月最低工資 標準 個人實際工資 或市最低工資 標準 月工資總額 上年度全市職 工月平均工資 的60% 繳費比例 企業 個人 統籌部份 20% 6%-8% 15%-17% 19% 8% 16% 8% 5% 2% 5% 給付方法 個人帳戶 一次性支取個 人帳戶全部儲 存額和利息 一次性支取個 人帳戶全部儲 存額和統籌部 份 達到退休年齡， 但繳費年限不足 時，發放個人帳 戶全部儲存額； 否則按個人帳戶 積累額的 1/120 按月計發 連續繳費滿1 年的，獲一份 老 年 補 貼 憑 證，額度為本 人實繳費基數 的 5%，達到 退休年齡後， 一次性領取老 年補貼 統籌帳戶 按累加原則， 繳費滿1 年則 發1 個月相應 繳費年度的本 市職工最低工 資的平均數， 以後累計繳費 年限每滿1 年 的，以此為基 數，增發 0.1 個月相應繳費 年度的本市職 工最低工資的 平均數 直接與繳費相 關，退休時一 次性發放 達到領取養老金 的條件後，按月 發放，按退休時 上年度本市城鎮 職工月平均工資 的20%計發 能否提前支取 不能 不能 不能 資料來源：郭金豐(2006: 180-181)。

據統計1987 至 2001 年間，中國全國非農建設占用 2,394.6 萬畝 耕地，按人均耕地不足0.7 畝計算，至少約有 3,400 萬農民因為徵地 失去賴以為生及最後社會保障的土地，且每年以約200 萬人的速度遞 增。中國農村土地徵用對農民的補償過低，嚴重影響農民合法權益， 農民在農地非農化過程中有關出讓土地價格收益分配的博奕中，與政 府國土部門、相關部門、用地單位、鄉鎮政府、村或集體組織相較處 於弱勢，大部份農民僅能被動接受大打折扣的徵地補償費（張淳翔 2007）。許多失地農民往往因為土地徵收後的補償金微薄、或是發放 時間延遲，使得生活陷入窘境，剩餘勞動力更受到教育程度偏低及年 齡過大等因素限制，難以和城市勞動力競爭，形成「失地又失業」的 惡性循環。 有鑑於此，中央政府也開始要求地方注重失地農民的權益。然 而，類似於農民工的養老與社會保險制度，中央政府只有發出關於失 地農民的原則指導性文件，相關政策制定與執行的主動權仍舊屬於地 方政府的職權。不管在成員資格、失地補償與相關社會保障的權利給 付認定上，都呈現十分顯著的地域化現象。國務院的國辦發[2006]29 號文件〈關於做好被徵地農民就業培訓和社會保障工作的指導意 見〉，進一步確立被徵地農民社會保障制度設定原則、資金管道、組 織領導等，要求解決城市規劃區內外的被徵地農民養老和醫療保障問 題；對城市規劃區內的被徵地農民，符合條件的應按規定納入城市居 民最低生活保障和城市醫療救助範圍，有條件的地區可將被徵地農民 納入城鎮職工養老、醫療、失業等社會保險參保範圍，通過現行城鎮 社會保障體系解決其基本生活保障問題。對城市規劃區外的被徵地農 民，凡是已經建立農村社會養老保險制度、開展新型農村合作醫療制 度試點和實行農村最低生活保障制度的地區，要按相關規定將其納入 相應的保障範圍。沒有建立上述制度的地區，可由當地政府根據實際 情況採取多種形式保障被徵地農民的基本生活，提供必要的養老和醫 療服務，並將符合條件的人員納入當地的社會救助範圍。 為此，勞社部與國土資源部於 2007 年再發出通知（勞社部發