共識型領導的型態

按照共識型領導賴以建立的政治社會條件及參與人士的身份或背景，此種現 象可歸納成三類型態，分別為：（1）多元統合主義下的「共識圓桌會議」；（2）

「專業專責委員會」；（3）聯邦聯合執政的政黨與最大在野黨之間的「共識 會談」。個別觀察如下：

（1）多元統合主義下的「共識圓桌會議」

工業民主國家實踐多元統合主義，特別著重於國家領導高層、資方企業主協 會代表、勞方職工工會代表以及其他相關社、經利益團體之間，透過制度化 的協商，以達到立場的調合一致。「共識圓桌會議」基於多元統合主義的精 神，主要由德國官、資、勞三方代表為尋求解決問題的共識，而以參與會商 的方式成立之。由於圓桌會議並非源自於基本法的制度設計，是故會議協商 的實質價值遠大於法制化的形式意義。1998 年 10 月 Schröder 第一任政府上 任後，促成官、資、勞三方建立所謂「勞動、職訓暨競爭力結盟」（das Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit）。此種結盟可視為共識圓桌會 議的範例。此外，聯邦政府與能源經濟私部門的代表會商，取得核能方面的 共識；政府與私營企業聯邦級協會協商，達成促進婦女就業機會平等措施的 協議。這些事實同樣是具有代表性的實例。

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（2）「專業專責委員會」

「專業專責委員會」由聯邦政府或在野黨高層召集；該組織的特色見於兩 端：其一，學者專家被延攬入會，彼等因具備專門領域的豐富學識或特出專 才而倍受執政當局器重；其二，組織主要功能為政府決策前政策設計上的諮 詢及獻計。Schröder 政府或在野黨安排下設立、且已發揮功能的專業委員會，

舉其重要者，例如：「Hartz 委員會」、「Herzog 委員會」、「Rürup 委員會」等。

「Hartz 委員會」係為勞動市場勞務現代化改革目的而設置的專家委員會；

該會會務由德國國民車總廠人事部主任 Peter Hartz 博士主持，故而得名。該 會於 2002 年 8 月提出兩部改革方案，旨在挽救持續惡化的大眾失業問題，

並重新整編「聯邦勞動署」。改革案成為政府立法的提案，可見其被重視的 程度。論及「Herzog 委員會」，組織依前任聯邦總統 Roman Herzog 教授姓氏 而定名；該會由基民聯盟聯邦黨部執委會所設置。在 Herzog 主持下，2003 年 9 月委員會提出有關確保新世紀德國社會安全的建議。至於「Rürup 委員 會」，則得名於聯邦政府國策顧問 Bert Rürup 教授之姓，亦由他主持；該會 的設置者為聯邦政府社會部長 Ulla Schmidt，成立之目的在研議持久支應社 會安全體系財力的辦法。同樣於 2003 年秋，委員會提出相關的改革方案。³⁰

（3）「共識會談」

「共識會談」進行於社民黨、結盟 90/綠黨兩黨與最大在野黨基民/基社聯盟 之間。如前所述，由於 2002 年大選後執政兩黨僅有些微的多數，是故難以 保證讓政府法案在聯邦議會中順利過關。另方面，聯邦參議院的多數又為最 大在野黨所掌控，致使重大法案更不易獲得參議院的通過。如此雪上加霜的 立法困境迫使紅、綠兩黨與最大在野黨進行必要的會談。其目的無非在尋求 最起碼的共識，進而在朝野最低共識的基礎上如期使法案通過。共識會談屬 於非正式性，然而其成果對政府立法、修憲、預算案的過關，實具決定性。

因此，在進入國會正式立法程序前，執政兩黨經常主動邀請最大在野黨，以 雙方可接受的方式，展開朝野政黨高層直接對話。「共識會談」實例如：2003 年 7 月，紅、綠兩黨與基民/基社聯盟就社會安全體系中健康保險制度的改 革議題進行協商。

綜合而言，「委員會共識型領導」成為聯邦政府憲政體制外可靈活運用的工

30 參閱德國聯邦政府政策專有名詞總匯（Glossar），刊於德國聯邦政府網頁，頁 52、53、

57。

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具。當執政者失去穩定執政上所需的足夠多數（國會絕對多數）時，政府試 圖以多方凝聚共識來治理，總比因單方執政乏力而無所應變，更符合領導者 的需求。然而，在尊重憲政體制常軌的前提下，共識型領導應該被局限於應 變性及輔助性工具之列。因為它若被濫用，輕則將造成憲政民主治理的非正 式現象之惡化；重則將導致「去國會化」，甚至於議會民主被掏空。如何運 用得宜，再造政府行動能力的同時尚能確保德國議會民主制不偏離正軌？這 個難題考驗執政者的政治智慧。

三、萊茵資本主義社會市場經濟的調整

柏林共和從經濟方面來回應全球化衝擊的努力表現於社會市場經濟的調 整。調整意謂：確保社會市場經濟核心價值的延續，同時因應經濟全球化而 求新求變。若能善用全球化的契機，從事多方向齊頭並進的努力，化危機為 轉機，則社會市場經濟將能與全球新經濟順利接軌，並不斷產生新活力。以 下從應然和實然角度，透過六個重點的論述，來掌握社會市場經濟的調適：

（一）設計全球經濟競爭策略

競爭為社會市場經濟的要件。全球化致使區域及國際競爭加劇，尤其是企業 經濟據點的競爭。同時，全球化帶給競爭者難測的風險。為了降低風險，並 維持產業在競爭中的優勢，德國迫切需要設計出著眼於全球市場的全盤競爭 策略。聯邦政府相關部門及企業界應責無旁貸地共同投入此項工作。

（二）降低勞動成本及工資

勞動成本及工資過高、稅金負荷過重、政府環保法規約束過度等因素，對企 業國際競爭力的提升形成阻礙。為求再造競爭力，勞動成本及工資標準的降 低為當務之急。若企業無法降低勞動成本，則可用高效能的先進技術來取代 人力。如此作法卻難免造成失業人數的增加。是故，政府應同時備有促進全 民就業及協助勞動者轉業的配套措施。另方面，工資的降低雖能減輕德國企 業在國際競爭上的負荷，但可能造成勞工情緒的低落，生產績效的下降。企 業將失去以新產品來獲得國際市場上豐厚收益的良機。企業不可忽略透過生 產技術的研發及產品的創新，俾確保生產績效。

（三）深化國際合作

德國除了在超國性的歐洲聯盟架構下與其他成員國統合步調、共同努力以 外，還有必要與非歐盟國家的世界經濟列強（如：美國、加拿大、日本、中

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東石油輸出國家）深化國際合作關係。以德、法兩歐陸大國為核心的歐盟，

基於其超國家組織的特質，可扮演監督世界各國遵守全球良性競爭秩序的角 色。

（四）貫徹社會國改革

萊茵資本主義社會國秩序倍受全球化的威脅。潛伏性危機在於：推動社會國建設 和發展所需的財源多半得自於聯邦稅收。全球化下跨國企業遍及全球各地的投資 造成資金的自由流通性大幅提高，而國內資金外流的走向對政府來說也愈加難以 掌控。由於資金在德國被課以重稅，所以國內資金主要流向低稅國家。資金外移 現象的增強必然損及政府稅收；惡性循環下，稅收的短少又對支應社會國所需的 財源產生不利的影響。為求脫困，社會國迫需持續改革。在國家全面改革方案「2010 議程」指導下，柏林共和自 Schröder 第二任政府以來，已啟動社會國新一波的改 革工程。改革行動的重點落於：在以國家之力繼續實踐社會公平正義原則與社會 個體承擔自我責任之間，透過制度的革新，建立平衡關係。改革新措施中要求，

加重個體自我責任的承擔。具體實例如：德國民眾日後個人將承擔比過去較高的 社會保險費用（包括：失業、養老、健康保費）。

（五）提高「去管制」程度及勵行行政革新

因應經濟全球化大勢，聯邦政府設法將原本對勞動市場的部分性管制再放寬 至必要的最低程度。另方面，過去長期以來，各級公務機關表現令人詬病的 行政官僚主義作風，固守規定繁瑣又僵化的行政作業程序，相當欠缺全球化 新經濟和新社會下應有的行政高效能。政府勵行行政革新，現階段朝兩大方 向進行：其一，革除官僚主義的弊習；其二，簡化經濟社會及勞動生產事務 處理的行政作業程序。

（六）建立官、資、勞三方協商合作的新結盟

調適中的社會市場經濟體，就其勞動市場政策的調整而言，亟需官、資、勞 三方力量的再結合。基此體認，「勞動、職訓暨競爭力結盟」（簡稱：勞動結 盟）在 Schröder 倡導下建立於 1990 年代末端德國失業率上升到 11%的景氣 惡化環境中。全球新經濟對勞動者專業知識及高技能的要求標準，實非一般 就業民眾之條件所能及。此為自全球化角度看大眾失業問題益加嚴重的主 因。

勞動結盟由三個層次構成：1.高峰會議；2.幕僚團及智囊團；3.專責工作組。

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結盟夥伴以降低工資附加成本、勞力資源重分配、工時彈性化、稅制改革、

社會保險制改革、提升企業創新力及競爭力、改善提前退休條件、中小型企 業融資、強化職訓及就業輔導等項為主要任務。1998 年勞動結盟啟動以來的 實際表現顯示，成效呈現在健全勞動市場一環，以及有利於提升企業競爭力 的營業稅制改革方面。績效欠佳之處則見於社會國的改革。

德國特有的社會市場經濟無需轉型，但亟需調適。本著其深厚的根基及固有 的特質，經過應時調整的社會市場經濟秩序將可與全球新經濟秩序並行不 悖。

結論

政治學者 Paul Noack 在其專著「民主政治仍是可治理的？」中，從反面觀點 指出西方工業國家民主政治的基本弱點，即為：可能陷入不可治理的狀態。

政治學者 Paul Noack 在其專著「民主政治仍是可治理的？」中，從反面觀點 指出西方工業國家民主政治的基本弱點，即為：可能陷入不可治理的狀態。