營造中央與地方良性競爭環境

聯邦國治理所表現的競爭具有雙重涵意：其一，德國與他國就聯邦制實行成 果的競爭，以及德國的社會市場經濟在全球市場上的實力競爭（外環境中政 治及經濟面的競爭）；其二，德國內部聯邦與各邦間及各邦彼此間的良性競 爭（內環境中就決策及治理績效的競爭）。全德 16 邦憑藉本身的政治資源、

財經實力和公民社會成熟度，共同投入競爭；其結果將顯示，何種決策模式 最具效能，又何類治理模式最能創造績效。德國內部的建設性競爭可激發各 邦讓本身特有的條件和潛力發揮到可能的極致，進而提升國家總體競爭力。

如何造就良性競爭環境？依德國多邦領導人之見，聯邦應放棄素來扮演的治 國監護人角色，不宜再藉任何理由、以任何方式插手各邦可自理的事務，應 視各邦為有完全治理能力、並能自我負責的成熟實體，讓各邦保有獨立經 營、自力創新的寬廣空間，並鬆手讓各邦儘其能量，充分揮灑。至於各邦彼 此間，則在較量治理績效良窳的競局下，逐漸生成邦際良性競爭的新秩序。

（三）改革設計的專責組織

21 世紀甫始，柏林共和積極邁上聯邦制改革之路；透過成立全國性頂層組 織，以策劃改革方案。其所踏出最具關鍵意義的一大步即為：國會兩院組成

「聯邦議會與聯邦參議院之聯邦國秩序現代化專責委員會」（簡稱：聯邦國

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現代化委員會），以該會凝聚共識，共同研議具整合性的改革計畫，俾為改 革工程的展開建立指標。研議中的改革方案之所以具整合性和代表性，乃因 為國會、聯邦政府、邦議會、邦政府、地方自治體各層級立法與行政機關代 表以及學界人士皆投入了改革大計的研擬工作；改革方案將是整合上列各方 同中有異的改革主張之結果，所以將彰顯中央與地方及學界在改革策略上的 融合。

2003 年 10 月，聯邦議會與聯邦參議院分別通過「聯邦國現代化委員會」設 置案。次月，該會在柏林宣告成立，由 57 位產生自前述各方的代表（委員）

組成。委員會成立大會上，基民聯盟黨籍聯邦參議院議長 Wolfgang Böhmer 籲請各方代表，順應所有邦一致的四點主張：1.減少需經參議院同意的法案 之數量；2.擴大各邦自主立法空間；3.解除共同任務及混合財政，以重建各 邦專屬的權責範圍；4.強化各邦在地決策功能，並加速決策流程，俾抗衡全 球化下國際競爭的壓力。²⁷ 以上主張與前述合作型聯邦制改革之道不謀而 合，故可成為改革計畫中主要的行動步驟。

二、「半主權國家」下聯邦政府的「委員會共識型領導」

90 年代以後，德國深受歐洲統合持續深化及全球化加速的衝擊。從政府治理 上益加受阻及國權行使上愈加受限的內政條件和外圍環境觀之，柏林共和國 形同一個政治學者早在 80 年代末期便指稱的「半主權國家」（Semisovereign State）。進而言之，中央領導中心──聯邦「紅、綠聯合政府」多少喪失決 策和施政的自主能力，同時執政者決策的貫徹力亦缺乏為達治理目的而應有 的足夠強度。實況顯示，跨世紀的聯邦共和國政府正處於兩種情境的矛盾 中：一方面，亟需自控國家發展方向，全權自主治國安政，以有效回應時局 的衝擊；另方面，實際上本身所擁有的施政空間及所能支配的權力和資源卻 愈加貧乏，以致陷入應變乏力的危機中。紅、綠聯合政府如何走出困境？此 一問題事關現階段德國領導階層面對衝擊的回應策略和能力，在新世紀國家 民主治理如何調適的研究主題探討上，實不容忽略。

聯邦總理府幕僚長 Frank W. Steinmeier 使用「委員會共識型領導」一詞，道 出 Schröder 紅、綠聯合政府走出執政困境的方法。（von Blumenthal 2003：9）

此種獨樹一格的領導策略可謂空前。

27 節錄 W. Böhmer 辯論發言，刊於：Parlament Debattendokumentation 53. Jahrgang Nr.42，

Oct. 20. 2003，頁 17。

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（一）「半主權國家」概念的緣起及意涵

本節論述中所謂的「半主權國家」概念與戰後德國在國際社會中所享有的完 整國家主權問題並無關聯，而是十多年前學者分析德國民主治理現象時特創 的名詞。此一概念的塑造者即為長年任教於美國的德籍政治學者 Peter J.

Katzenstein。

詮釋聯邦共和國政府及政治體系時，Katzenstein 鑒於德國憲政體制內特有的 治理條件，其中尤其是受到制約的聯邦政府行動自主權，遂將西德形容為「半 主權國家」。依他之見，為數頗多的所謂「參與治理者」和「立法與決策否 決者」以相當程度限制了德國政府的治理空間，並壓縮了政府政策的貫徹 力，如此導致執政者失去行動自主性。（Helms 2003：3）被 Katzenstein 點出 的參與治理者和立法否決者包括：聯邦參議院、聯邦憲法法院、影響力大的 利益團體等。對於聯邦政府治權的行使及其他相關活動，此等組織扮演著影 響、監督、制約，甚至作梗的角色。相較於西方其他議會民主國家，德國治 理模式下參與治理者和立法否決者在多樣化程度及角色強度上皆不比他國 為低。此項事實致使德國政府形同一個半主權政府的窘局更加明顯。

由 Katzenstein 的見解可確言，「半主權國家」概念應從內政治理角度來解釋；

「半主權」概念的同義詞為「半自主治理權」。

（二）聯邦紅、綠聯合政府的困境

如前所論，小聯合政府的組成及兩黨聯合政府的執政為戰後德國民主政治的 常態。基本上，若聯合執政的政黨在聯邦議會中能掌握遠超過半數的多數，

則即使受到半主權國內政環境的制約，聯邦政府仍可保有相當自如的執政空 間，因為國會鮮明多數的支持能讓政府的立法意圖付之實現，決策如期貫徹。

Katzenstein 認為，聯合政府所佔的優勢是半主權德國的重要特色之一。此種 優勢大體上又反映出政黨體系的權力結構及政黨政治權力的分配。

由歷屆聯邦議會選舉結果可發現，1994 年和 2002 年兩次大選中執政黨僅以 極小的差距，險勝在野黨。²⁸ 2002 年上屆國會選舉，社民黨與結盟 90/綠 黨取得的席數比在野陣營（基民/基社聯盟、自民黨、民社黨）祇多出 9 席。

28 1994 年：執政黨 CDU/CSU+FDP 得票率 48.3%（341 席）；在野黨 SPD+GRÜ+PDS 得票 率 48.1%（331 席）。2002 年：執政黨 SPD+GRÜ 得票率 47.1%（306 席）；在野黨 CDU/CSU+FDP+PDS 得票率 49.9%（297 席）。

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若沒有「超額議員」的當選，則 Schröder 政府的國會多數還更薄弱。根據上 述觀點以論，Schröder 紅綠聯合政府繼續執政上所擁有的些微多數，在受限 於半主權國家治理的條件下，必然使得聯合執政團隊陷入雪上加霜的施政困 境。同時，執政兩黨的脆弱多數也意謂著政府行動自主能力的減弱。

面對處境的困阨，Schröder 增強了領導的危機意識，並備有危機處理方法。

可舉證的實例如後：2001 年秋，為了有效動員執政兩黨的脆弱多數、來支持 政府所提聯邦防衛軍參加阿富汗反恐行動的提案，Schröder 使出斷然手腕，

將國會對該案的通過與基本法第 68 條「信任問題」程序結合。（Helms 2003：

4）若國會不以法定多數通過該案，則視同對聯邦總理所提信任案的否決；

一旦信任案被否決，Schröder 得依第 68 條程序，呈請聯邦總統解散聯邦議 會，俾為國會改選鋪路。由此推之，聯邦議會中執政黨籍議員若非全數支持 政府反恐提案，致使該案未能過關，則表示 Schröder 未獲得國會的信任，下 一步可能讓國會被解散。此實例顯示，執政黨掌控國會拉大差距的多數，對 內閣制政府穩定執政，至為重要；紅、綠兩黨的薄弱多數迫使聯邦總理必須 動用非常手段，以排除困境。

造成紅綠聯合政府陷入治理困境的主要原因不祇在於國會多數與少數的接 近，而且還見於統治正當性的降低；社會民眾，尤其是勞、資兩方，普遍對 中央政府的社會、經濟及勞動市場政策改革方案²⁹不予認同。政治心態上始 終難以平衡的德東人甚至以抗議行動反對改革計畫。

（三）走出困境－－委員會共識型領導 1. 共識型領導的意涵

聯邦總理 Schröder 試圖利用「委員會共識型領導」，以走出執政困境。所謂

「委員會共識型領導」，意思即指：政府成立若干任期固定的專責委員會；

藉由此等特設組織所能發揮的意志統合功能，以凝聚共識；共識遂作為政府 領導國家、處理國務的出發點。專責委員會中共識的尋求被視為一種能化解 阻力、異中求同的協調過程。

法、政界對委員會共識型領導持不同看法。社民黨籍國會議長 W. Thierse 肯 定共識型領導，認為：『專責委員會的功能化實為一條正確之途，藉以凝聚 更寬廣的社會共識，並達到等量分擔治國重責之目的。』（von Blumenthal

29 此套大規模的改革方案名為：「2010 議程」（Agenda 2010）

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2003：9）批評者卻不以為然地指出，Schröder 政府召集的專責委員會及「共 識圓桌會議」致使體制內的國會形同虛設，也使得國家治理過程不可透視。

聯邦憲法法院院長 Hans-Jürgen Papier 在 2003 年初的一次演講中公開反對國 會被廢武功，並提出警告：『國家重大決策權移轉到與社會經濟利益團體密 切合作的各專業委員會之手，此種不可取的行徑無異於從正常憲政體制大道 上走進岔路，因此將給德國議會民主治理帶來掏空性的潛在危險。』（von Blumenthal 2003：9）

委員會共識型領導不受現行制度框，具彈性應變能力，又可化解分歧，進而 凝聚朝野與社會利益代表組織的共識。其政治價值在切合目的性。進一步 說，無論政治現狀如何呈現，委員會共識型領導至少能讓政府政策的施展空

委員會共識型領導不受現行制度框，具彈性應變能力，又可化解分歧，進而 凝聚朝野與社會利益代表組織的共識。其政治價值在切合目的性。進一步 說，無論政治現狀如何呈現，委員會共識型領導至少能讓政府政策的施展空