參、公營事業組織私法化對資遣公務人員之法制 影響
根據我國現行公營事業相關法制，各級政府所獨資設立或參與 之公營事業，在組織型態上採取公法形式，抑或私法形式，基本上 皆為法所容許，如上所述。不寧唯是，即便公營事業設立之後，國 家或其他公法人在任務執行最佳化之結果取向考量下33，原則上尚
32 參見徐筱菁，前揭（註 5）文，頁 40。
33 關於行政組織法律形式選擇基準之探討，參見陳愛娥，〈行政任務取向的行政 組織法—重新建構行政組織法的考量觀點〉，《月旦法學教室》，5 期，頁 66 以下（2003 年 3 月）；李建良、陳愛娥等合著，《行政法入門》，頁 206 以下
（陳愛娥執筆）（2006 年 3 版）；拙著，前揭（註 6）文，頁 236 以下；Roman Loeser, Das Berichtswesen der öffentlichen Verwaltung: öffentliche Verwaltung im
得將原屬公法組織形式之公營事業，改制為私法組織形式34。從民 營化法之觀點，一般將此等組織改制之現象稱之為「組織私法化」
(Organisationsprivatisierung)，抑或「形式民營化」(formelle Privati-sierung) 35。在民營化歷程上，公營事業組織私法化之目的大多僅 是為將來移轉民營預作準備而已。從任務法之觀點，由於此等民營 化類型並無涉於行政任務向私人釋出，國家並未有任何任務負擔上 之減輕，故屬於「不真正之民營化」。縱然如此，在我國現行法制 上，公營事業組織私法化對於現職公營事業人員之法律地位仍可能 會產生破壞性之衝擊。尤其根據公務人員任用法第二十九條第一項 第一款之規定，「組織變更」被明列為各機關得以強制資遣公務人 員的法定事由之一。據此，公營事業組織私法化往往接踵而來的是 一連串的人事裁減措施，故「公司化」與「裁員」兩者經常被以同 義詞看待。也正因如此，在民營化作業實務上，往往遭受到員工強 烈抗爭，難以推展36。以下茲從法律觀點，析論公營事業組織私法 化對具依法任用資格之事業人員所帶來身分關係上之影響，尤其分 析因組織變更而採取資遣處分之合法性要件與界限。
Rahmen unterschiedlicher Rechtsformen, 1991, S. 59 ff.; Rolf Stober, Die privatrecht-lich organisierte öffentprivatrecht-liche Verwaltung – Zur Problematik privatrechtprivatrecht-licher Gesell-schaften und Beteiligungen der öffentlichen Hand, NJW 1984, S. 452.
34 一般認為，公營事業組織私法具有脫離科層行政組織之高密度監督、提升人事 與財政彈性、增加經營效率等優點。然而事實上，此非採取私法組織形式之必 然結果，毋寧尚須取決於法制設計。例如在德國公司法之規範架構上，確實能 在相當程度上有效達到前揭公司化之目的；惟依我國國營事業法規定，國營事 業無論以何等組織型態組成，在人事、財務、經營政策等各方面，皆受主管機 關之高密度監督。參見拙著，前揭（註18）文，頁 113 以下。
35 參見黃錦堂，〈行政任務民營化之研究〉，《行政組織法論》，頁 149（2005 年 5 月）。
36 交通部台灣鐵路局員工為抗議台鐵公司化與民營化政策，於 2003 年 9 月 11 日 中秋節進行大規模之罷工，即是諸多公營事業組織私法化遭員工抗爭之一例。
一、公務人員資遣制度概述 員法與地方制度法》，台灣行政法學會學術研討會論文集（2002），頁 80（2003 年1 月）。
機關單方核定者（強制資遣）兩大類。前揭公務人員任用法第二十 九條第一項之規定，即屬後者強制資遣之類型。依其規定，構成公 務人員資遣之原因共計有三種情形：第一，因機關裁撤43、組織變 更或業務緊縮而須裁減人員者；第二，現職工作不適任或現職已無 工作及無其他適當工作可以調任者，以及第三，經公立醫院證明身 體衰弱不能勝任工作者。根據周志宏教授之分類，第一種情形係屬 客觀上不可歸因於公務人員之裁員資遣，而第二種及第三種情形則 皆屬主觀上可歸因於公務人員之不適任資遣。只是第二種之不適任 情形，起因於可歸咎於公務人員之能力與表現欠佳，屬於「表現不 適任之資遣」；而第三種之不適任情形，則屬於非可歸咎於公務人 員之健康因素，為「健康不適任之資遣」44。由於強制資遣將導致 行政機關片面地終止公務人員與國家或其他公法人間公法上之職務 關係，影響公務人員身分基本保障甚鉅，故在法治國家之形式要求 上，應有法律保留原則之適用，固不待言45。即便是如此，由於其 實質上足生強迫公務員關係消滅之法律效果，與職業文官終身保障 原則旨趣似有未符，引發學者合憲性質疑46，或是建議在立法政策 上應為妥適之因應47。關於裁員資遣部分，下文將有進一步之論 述。
43 關於機關裁撤之條件，中央行政機關組織基準法第十條規定：「機關及其內部 單位具有下列各款情形之一者，應予調整或裁撤：一、階段性任務已完成或政 策已改變者。二、業務或功能明顯萎縮或重疊者。三、管轄區域調整裁併者。
四、職掌應以委託或委任方式辦理較符經濟效益者。五、經專案評估績效不佳 應予裁併者。六、業務調整或移撥至其他機關或單位者。」可資參照。
44 參見周志宏，前揭（註 37）文，頁 86-91。
45 同此意旨者，亦參見公務人員保障法第九條前句規定：「公務人員之身分應予 保障，非依法律不得剝奪。」以及公務人員基準法草案第十三條：「公務人員 非依法律，不得予以撤職、休職、免職、停職、解職、解除職務、解聘或資 遣。」
46 參見下文肆、一處。
47 例如吳庚大法官主張公務人員任用法第二十九條第一項第一款及第二款所定之 資遣原因，對公務員甚為不利，建議不再採用，而僅保留「因病資遣」之要件 即為已足。參見氏主持研究，《公務員基準法之研究》，頁79（1990 年 4 月）。
二、因組織變更所為之裁員資遣
公營事業組織私法化僅屬組織法律型態之更迭與經營方式之改 變而已，非必然導致人事上之裁減。惟縱然如此，為增加人事進用 上之彈性、減少人事費用之支出，以及創造移轉民營之有利條件，
隨組織改制而來的員工裁減往往難以避免。從而，除非法律明文禁 止公營事業組織私法化後進行裁員或資遣，例如中華電信股份有限 公司條例第十條第二項即規定前交通部電信總局及其所屬機構現職 人員轉調至公司者，除自願離職外，不因電信總局改制而予以資遣 或裁員。類似規定亦見諸於中華郵政股份有限公司設置條例第十一 條第二項以及臺灣菸酒股份有限公司條例第九條第三項。否則，在 法定要件滿足之前提下，公營事業或主管機關享有強制資遣事業人 員之裁量權限。
其次，有鑑於我國現行法制針對資遣對象身分關係之不同，訂 有相對應之資遣法令，再加上公營事業人員之概念又具高度之身分 異質性，是以，資遣應適用何等法規範，實難以一概而論，毋寧應 取決於資遣對象之「基礎身分關係」而定。若為依勞動契約雇用之 人員者，即前揭第四類公營事業人員，則有勞動基準法之適用；反 之，若為具依法任用資格之公務人員者，即前揭第一類公營事業人 員，則應適用公務人員任用法之資遣相關規定。前揭引導案例關於 系爭資遣事件是否為公法上爭議之問題上，關鍵即在於原、被告雙 方對於資遣對象（即原告）於資遣時，是否具公務人員身分之意見 歧異上。對此，本文認為問題意識主要應置於原事業具公務員任用 資格之現職人員，其身分法律關係是否會因公營事業組織改制而受 到影響，甚或產生質變效果之上。
（一）公務人員任職於公營公司之法容許性
我國對於公務人員之認定基準，向來既非依其所服務機關之組 織型態，亦非依其所執行職務之任務屬性，毋寧乃單獨取決於其與
國家或其他公法人間之「身分關係」。申言之，公務人員依法任用 後，與國家間形成公法上之職務關係。此等公法上職務關係雖然僅 可能發生於公務人員與國家或其他公法人之間；私法人原則上無由 與人民或員工形塑公法法律關係。是以，在實務上，公務人員大多 存在於公法組織形式之機關。
然而，從公務員法學理以觀，「私法人不得任用公務員」充其 量僅意味著私法人不具有任用公務員之權限而已，亦即不享有所謂 的「職務主體」(Dienstherr) 地位，無法以自己作為權利主體，與人 民形塑公務員法律關係。至於以私法人作為公務員實際上之任職機 關者，在該私法人之業務涉及行政任務執行之範圍內，應無排除之 理。蓋在行政組織形式選擇自由之思維脈絡下，國家本得透過私法 組 織 執 行 給 付 行 政 任 務 ， 而 建 構 出 「 行 政 私 法 」 (Verwaltungs-privatrecht) 行為48。從任務觀點而言，現代社會國家下公務人員之 職務類型，已不再限縮於具強制、命令高權屬性之傳統干預行政而 已，毋寧尚擴及至給付行政任務。公營公司作為實現國家或地方自 治團體對人民生存照顧之義務，以及達成給付行政之手段，係屬
「實質意義行政」之一環49；其業務由具依法任用資格之公務人員 執行之，並不與職業公務員制度相牴觸。
從比較法角度以觀，不同於我國公務員類型之複雜，德國在文 官制度之歷史傳統上，公職人員向來區分為三大類，亦即公務員 (Beamte)、職員 (Angestellte)，以及勞工 (Arbeiter) 50。前者係經由
48 陳敏教授在公營公司之活動歸類上，雖首先認為國家以企業方式從事經濟活 動，係屬行政之營利活動事業，然於附註中亦肯定「該營利行為原係執行給付 行政之行政任務，在行政法上則應屬下文之『行政私法』問題。」參見氏著，
前揭（註 26）書，頁 663-664；另關於行政私法行為受公法原則拘束之範圍與 密度，參見許宗力，〈基本權利對國庫行為之限制〉，《法與國家權力》，頁13 以
前揭（註 26）書，頁 663-664；另關於行政私法行為受公法原則拘束之範圍與 密度，參見許宗力，〈基本權利對國庫行為之限制〉，《法與國家權力》，頁13 以