基於公務人員任用法第二十九條第一項第一款所規定「組織變 更」事由而資遣公務人員者，因在客觀上全然不可歸因於公務人 員，但卻又終止其與國家間之公法上職務關係，是否契合憲法第十 八條保障人民服公職權利旨趣，受到學界高度質疑。事實上，上文 僅係從實定法觀點，剖析公務人員資遣之相關法律適用問題而已，
至於對於先決問題，亦即裁員資遣之合憲性則未予論究。從而，以 下擬從憲法角度出發，檢討因機關裁撤、組織變更或業務緊縮而裁 減人員之「裁員資遣」制度的正當性，並思考是否有其他更為妥適 之替代制度或手段可資採行，俾兼顧公務員身分存續保障制度之健 全發展以及國家對公務人力調整之實際需要。
一、公務員身分存續保障與組織再造之調和
在爾來之政府組織再造與行政革新議題中，幾乎思考主軸皆環 繞在如何有效達到國家在財政與任務雙重面向上皆能「瘦身」之目 標。而各種再造或革新方案實施後，幾乎會共同指向「公務員過 剩」之問題84。例如精省、行政機關組織架構重新調整、公營事業 公司化與移轉民營等，在實務上皆產生原服務機構現職公務人員如 何安置之棘手問題。事實上，因深怕組織裁併、調整、改制，或公 營事業民營化後，會隨之帶來裁員、降級、福利減少等不利益，現
84 參見周志宏，前揭（註 37）文，頁 74 以下。
職公務人員及事業員工往往成為組織再造與行政革新推展上之最大 阻力85。公務員身分保障以及行政革新推展兩者間如何調和，在制 度設計與立法政策上應屬重要課題，需要吾人嚴正面對。單純以加 發資遣費或慰助金之治標不治本方式，並無法解決因行政革新所帶 來之人事消化問題。尤其，就公務員之身分保障而言，在我國具有 憲法位階，前已述及86。從而，國家無法律上依據，且踐行必要之 正當行政程序，不得片面對公務員予以免職、撤職或資遣，使其與 國家間之公法上職務關係終止87。析言之，國家對公務人員之強制 資遣，除在形式要件上，須滿足法律保留原則之要求外，在實質要 件方面，更應存有重大公益，且符合比例原則，始具合憲正當性。
首先，對於經考試及格任用之常任公務人員而言，觀之公務人 員任用法第二十九條第一項之三種資遣事由中，第一款之「裁員資 遣」僅單純從行政便利性角度著眼，在客觀上全然不可歸因於公務 人員。同條第二項雖規定：「前項第一款因機關裁撤、組織變更或 業務緊縮須裁減人員時，應按其未經或具有考試及格或銓敘合格之 順序，予以資遣；同一順序人員，應再按其考績成績，依次資 遣。」似亦有顧及依法任用人員身分保障之考量，然此並非公務人 員身分存續保障之條款，毋寧僅屬資遣順序之規範而已，終究未排 除依法任用人員受資遣之可能性。從而，公務人員任用法第二十九 條第一項第一款「裁員資遣」之憲法上正當性以及合比例性，向來 受到學界之高度質疑。例如林明鏘與蔡茂寅教授認為，公務人員任 用法第二十九條之資遣條款似與公務員終身保障原則牴觸88。李惠 宗教授亦認為，公務人員任用法第二十九條之「得裁量予以資遣」
85 參見王文宇，〈政府、民間與法律——論公營事業民營化的幾個基本問題〉，
《月旦法學雜誌》，36 期，頁 33 以下（1998 年 5 月）。
86 參見本文參、二、處。
87 參見林明鏘，〈公務員之權利與保障——以法官免兼庭長之職務調整談起〉，台 灣行政法學會主編，《公務員法與地方制度法》，台灣行政法學會學術研討會論 文集（2002），頁 61（2003 年 1 月）。
88 參見林明鏘、蔡茂寅，前揭（註 56）文，頁 312。
的規定，從保障工作權與服公職之基本權來看，本身即非無違憲之 嫌89。此外，陳新民教授語意更為堅定，認為公務人員任用法第二 十九條第一項第一款及第二款「已經明顯的侵犯了公務員終生任用 之原則」90。而陳愛娥教授更是直言不諱地指摘裁員資遣之違憲 性，氏指出：「現行公務人員任用法第二十九條第一項第一款片面 強調行政部門轉型之便利性，而未充分考量人民服公職權利所受到 的重大限制，並不符合憲法比例原則的要求91。」按我國常任文官 是否可從憲法第十八條人民服公職權所包括之身分保障內涵中，逕 行導出如同德國職業文官制度一般，受有「終身職保障」之結論？
抑或可當然視為是制度性保障 (institutionelle Garantie) 92之內容，在 學說上容有討論之空間。惟無論如何，以行政便宜性為唯一考量所 為之裁員資遣，本文亦認為該理由之公益重大性顯不夠強烈到足以 支撐常任公務人員因身分終止所遭受到之損害。若欲作合乎比例原 則之推論，實難以令人信服。
至於對僅具臨時人員性質之派用人員而言，其雖然亦受到憲法 位階之身分存續保障，然有鑑於其進用目的與要件畢竟與常任公務 人員相去甚遠，故本文認為，在思考國家對其進行裁員資遣之實質 合憲正當性密度時，應存有不同於上述資遣常任公務人員之空間，
89 參見李惠宗，〈論機關裁併時公務人員保障法之適用——對「虛省」後，省屬 公務人員保障問題的看法〉，《權力分立與基本權保障》，頁 391（1999 年 3 月）。
90 參見陳新民，《行政法學總論》，頁 223（2005 年修訂 8 版）。
91 參見陳愛娥，〈強制資遣公務人員之法適用問題——最高行政法院九十年度判 字第一二二一號判決評釋——〉，《台灣本土法學雜誌》，33 期，頁 24（2002 年 4 月）。
92 參見大法官釋字第 483、491、583 號解釋；陳新民，《中華民國憲法釋論》，頁 308（2001 年 1 月修正 4 版）；對於我國是否有「制憲前即已存在的公務員制度」
表示質疑者，參見陳愛娥，前揭（註91）文，頁 23。此外，有關制度性保障理 論之一般介紹，可參見陳春生，〈司法院大法官解釋中關於制度性保障概念意 涵之探討〉，李建良、簡資修主編，《憲法解釋之理論與實務》，第二輯，頁273 以下（2000 年 8 月）；李建良，〈「制度性保障」理論探源——尋索卡爾˙史密 特學說的大義與微言〉，《公法學與政治理論——吳庚大法官榮退論文集》，頁 219 以下（2004 年 10 月）。
而容有較為寬鬆之可能性，始符事理。在此思考脈絡下，派用人員 身分存續之「有期限性本質」，即為吾人根據派用人員派用條例第 十條規定，準用公務人員任用法第二十九條時，不可忽略之考量因 素。準此，由於公務人員任用法第二十九條第一項第一款之「機關 裁撤、組織變更或業務緊縮」事由與派用人員設置之「因應臨時機 關與臨時職務」旨趣具性質上之相似性，故以此為由對派用人員所 進行之裁員資遣，本文認為公益強度應屬充分，在比例原則之契合 性上，應亦無明顯可受質疑之處93。
綜上所述，就公營事業中依法任用之公務人員而言，國家基於 組織改制事由而強制資遣的合憲正當性既是如此薄弱，則在保障公 務員身分存續之前提下，如何得以兼顧政府組織再造與行政革新之 順利推展，即屬制度設計上之核心思考點。本文認為，理論上有兩 種方式可供參考：其一，為公務人員之轉任制度；其二，則是自然 淘汰制度。以下茲分別說明之。
二、轉任應優於資遣
按公務人員保障法第十二條第一項規定：「公務人員因機關裁 撤、組織變更或業務緊縮時，除法律另有規定外，其具有考試及格 或銓敘合格之留用人員，應由上級機關或承受其業務之機關辦理轉 任或派職，必要時先予輔導、訓練。」此一規定，似乎賦予公務人 員非因可歸責於己而擬遭裁減時，得向國家請求轉任至其他行政機 關之法律依據。然而，在法規範適用順序上，根據法條文字「除法 律另有規定外」得知，立法者又似乎欲將該條文僅定性在「普通
93 在行政作業實務上，派用人員派用條例之立法原意早已遭受到背離。派用制度 實施以降，派用人員事實上多數已成為「長期任用人員」，其身分存續保障並 不亞於以考試進用之一般任用人員。甚且，因其權益保障又諸多準用任用人員 法制，故已成為我國公務員體制上之「異形」。參見銓敘部詮審司研究報告，
《派用人員派用條例存廢之研究》，2003 年 11 月。筆者期盼透過資遣正當性差 別思考見解之提出，或可撥亂反正，使派用制度再度部分回歸「臨時人員」之 原始精神。
法」位階，而容許其他法律相關規定優先適用。實務上一般認為，
該條所稱「除法律另有規定外」，係指公務人員保障法以外之其他 法律，如就機關裁撤、組織變更或業務緊縮而須裁減人員時，定有 人員處理之特別規定者，即應優先於保障法而適用之。以現行相關 法律而言，如公務人員任用法第二十九條之資遣規定、公務人員退 休法之退休規定、公營事業移轉民營條例第八條第一項、第二項之 隨同移轉、離職規定均屬之。又本規定主要係規範具有考試及格或 銓敘合格「留用人員」之處理，而留用與否，乃屬各該主管機關權 責。是以，須具有公務人員考試及格或銓敘合格且經留用之人員，
始有該條項之適用，至於非屬留用人員，仍應依各該相關規定處 理94。
若吾人貫徹此等實務見解，則公務人員恐殆難有請求轉任之一 日。蓋經由強制資遣之先行介入，被資遣之公務人員即永不可能成 為「留用人員」，更遑論再依本規定請求轉任。從公務人員身分存
若吾人貫徹此等實務見解，則公務人員恐殆難有請求轉任之一 日。蓋經由強制資遣之先行介入，被資遣之公務人員即永不可能成 為「留用人員」，更遑論再依本規定請求轉任。從公務人員身分存