《檔案申請案》
前述案型一之《檔案申請案》，涉及行政管轄不明之問題50， 緣於檔案法第十七條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書 面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」同法第十八條 列有各機關得拒絕前條之申請的各項事由；同法第十九條並規定各 機關對於申請案件准駁之期限及方式（駁回申請者，並應敘明理 由）。綜合上開規定，可知「各機關」為檔案申請之准駁機關，然
「各機關」應如何認定？人民依檔案法申請閱覽、抄錄或複製檔案 如遭拒絕者，應向何機關提起訴願？前者為行政管轄問題，後者則 為訴願管轄問題，皆因法律規定不明，滋生疑義，而有探究之必 要。
50 事實略以：A與他人共有座落屏東市某段770地號土地，於60年9月18日發布實 施之擴大屏東都市計畫時，其中一部分已經劃定為綠地。81年，該都市計畫 通盤檢討時，仍未變更使用編定。83年11月11日，屏東縣政府公告上開通盤 檢討樁位成果之圖表，將上開土地逕為分割，分割增加原已編定為綠地之770-1地號土地。嗣因屏東市公所發現樁位測量有誤，上開770-1地號土地部分非屬 綠地，乃函請屏東縣屏東地政事務所於94年1月19日將該土地逕為分割，分割 增加之770-2地號更正使用分區為住宅區。A對之不服，提起行政訴訟，遞經 裁定駁回確定在案。A乃於97年8月29日，依檔案法第17條規定，檢具申請書 向 屏 東 縣 政 府 申 請 複 製 檔 案 應 用 ， 內 容 包 括 ： 原 處 分 機 關85年 11月 29日 函
（以下簡稱甲函）及85年12月4日函（以下簡稱乙函）。經屏東縣政府於97年 9月2日函復，引據行政程序法第37條、第40條、第46條第1項，以甲函係屏東 縣政府陳報臺灣省政府地政處審核有關因重複徵收辦理終止徵收案，A並非該 終止徵收案所及之權利人，所請礙難照辦；乙函經查為臺灣省政府檔案，無 從提供。
較無疑問的是，檔案法第十八條中「各機關」一詞，應係「政 府機關」之簡稱，指中央及地方各級機關51，其意涵基本上有兩種 解釋取向：一是指檔案文件之「保管」機關，一是檔案文件之「製 作」機關。若參諸檔案法對「檔案」所下之定義：各機關依照管理 程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件52，則「各機關」
應係指涉保管之機關。蓋檔案法之檔案須經點收、立案、編目、保 管、檢調、清理、安全維護等歸檔管理程序53，以上作業未必由當 初製作之機關為之54。實務上，目前亦多以保管機關為檔案法第十 七條之管轄機關55。另須說明者，檔案法之檔案分成「國家檔案」
與「機關檔案」兩種，前者指具有永久保存價值，而移歸「檔案中 央主管機關」管理之檔案；後者指由「各機關」自行管理之檔 案56。若從字義相互對照以觀，「各機關」似不包含「檔案中央主 管機關」在內，從而「國家檔案」不在檔案法第十七條得申請閱 覽、抄錄或複製之範圍。惟檔案法第十七條僅稱「檔案」，並未限
51 參照檔案法第2條第1款。
52 參照檔案法第2條第2款。
53 參照檔案法第7條。
54 有 疑 問 的 是 ， 88年 制 定 的 檔 案 法 並 未 如 94年 制 定 政 府 資 訊 公 開 法 般 ， 明 定
「 政 府 機 關 」 除 中 央 與 地 方 機 關 外 ， 亦 包 含 「 其 設 立 之 實 （ 試 ） 驗 室 、 研 究、文教、醫療及特種基金管理等機構」，則檔案法之政府機關概念是否即 不包含此等機構在內？解釋上非無爭議。所幸檔案法與政府資訊公開法兩部 法律之規範內容大幅重疊，較晚制定的政府資訊公開法之規範亦更周全，凡 依檔案法請求閱覽之檔案，原則上皆屬政府資訊公開法中得請求提供之政府 資訊。因此，檔案法之政府機關概念的可能漏洞已不生太大影響。
55 例如，臺北市政府為辦理檔案法第17條有關民眾申請閱覽、抄錄或複製檔案
之 開 放 應 用 事 項 而 訂 定 之 「 臺 北 市 政 府 及 所 屬 各 機 關 學 校 檔 案 開 放 應 用 要 點」，其第2點即規定：「本要點之適用範圍，為臺北市政府及所屬機關、學 校（以下簡稱各機關）保管之機關檔案。」
56 參照檔案法第2條第3款至第4款。
定機關檔案，且國家檔案與機關檔案之差別僅在前者為永久保存，
後者則否，故除有同法第十八條所定得拒絕申請之事由外，應無不 得申請閱覽、抄錄或複製之理；從而所謂「各機關」，解釋上即應 包含「檔案中央主管機關」在內。所應強調的是，保管檔案之機關 未必即為檔案之原因事實所依據法律所定之主管機關。
檔案申請案件之准駁機關，若為保管檔案之機關，則人民對於 各機關所為拒絕申請之處分如有不服，應向各該機關之上級機關提 起訴願。檔案保管機關為中央機關或地方二級機關之情形，其訴願 管轄機關之認定，通常不生爭議。惟若檔案保管機關為縣（市）政 府或直轄市政府，依訴願法第四條第三款及第五款之規定，不服縣
（市）政府或直轄市政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、
處、局、署提起訴願；就檔案申請案件而言，因檔案法未有「中央 主管機關」之規定，而滋生如何認定中央「主管檔案」機關之疑 義。
首先，此所謂「中央主管檔案機關」須與「檔案中央主管機 關」相區辨。按檔案法第三條第一項前段規定：「關於檔案事項，
由行政院所設之專責檔案中央主管機關掌理之。」其中所稱「檔案 中央主管機關」，即檔案管理局，若對照同法第二條第三款及第三 條第四項規定，可知其係負責國家檔案之管理及檔案之判定、分 類、保存期限及其他爭議事項之審議，而非負責申請閱覽、抄錄或 複製檔案之准駁。再查檔案管理局組織條例57第二條有關「檔案管
57 檔案管理局組織條例第1條規定：「本條例依行政院研究發展考核委員會組織
條例第7條之2規定制定之。」實則，本條例真正的「法源依據」為檔案法第3 條第3項：「檔案中央主管機關之組織，以法律定之。」行政院研究發展考核 委員會組織條例第7條之2：「本會為辦理政府機關檔案管理工作，設檔案管 理局；其組織另以法律定之。」亦是依據此項規定所增訂。
理局」（檔案中央主管機關）之職掌規定58，其中亦無監督各機關 對檔案申請事件准駁決定之職權。因此，「檔案管理局」（檔案中 央主管機關）不屬縣（市）政府或直轄市政府駁回檔案申請處分之 中央主管機關，自非系爭處分之訴願管轄機關。
承上所述，人民申請閱覽、抄錄或複製檔案准駁事件之中央主 管機關既非檔案管理局，則勢必只能依系爭檔案之內容或所請求閱 覽、抄錄或複製資料之屬性判定之。從檔案法第十八條有關各機關 得拒絕前開申請之七種事由之規定來看，亦應可支持此一結論，蓋 該等拒絕事由存否之判斷，皆與檔案資料之內容有關，由與該檔案 資料內容有關之事權機關擔任訴願管轄機關，始足以發揮監督及審 查各該拒絕處分合法、妥當之功能。
於《檔案申請案》之事例中，A所爭執之土地變更使用編定及 分割增加使用分區為住宅區等事宜，遞經裁定駁回確定在案。然A 仍非不得依檔案法第十七條規定申請複製相關檔案應用。A申請之 檔案主要是屏東縣政府陳報臺灣省政府地政處審核有關因重複徵收 辦理終止徵收案之資料，其中雖有部分為臺灣省政府檔案，惟若此 等檔案資料為屏東縣政府所保管，屏東縣政府即為檔案法第十七條 之行政管轄機關。至於其引據行政程序法第三十七條、第四十條、
58 內容為：「檔案管理局（以下簡稱本局）為檔案中央主管機關，掌理下列事
項：一、檔案政策、法規及管理制度之規劃、擬訂事項。二、各機關檔案管 理、應用之指導、評鑑及協調推動事項。三、檔案目錄之彙整及公布事項。
四、各機關檔案銷毀計畫及目錄之審核事項。五、檔案之判定、分類、保存 期限及其他爭議案件之審議事項。六、國家檔案徵集、移轉、整理、典藏與 其他檔案管理作業及相關設施之規劃、推動事項。七、私人或團體所有文件 或資料之接受捐贈、受託保管或收購等規劃協調事項。八、國家檔案開放應 用之規劃、推動事項。九、全國檔案管理資訊系統之規劃建置及協調推動事 項。一○、檔案管理及應用之研究、出版、技術發展、學術交流與國際合作 及檔案管理人員之培訓事項。一一、其他有關檔案事項。」
第四十六條第一項予以駁回，不無違法之處59，自得藉由訴願程序 糾正之。因A所申請之檔案內容涉及都市計畫變更及土地徵收，而 掌理此等事項之機關在中央為內政部，故應以內政部為訴願管轄機 關。目前實務上亦採此等見解。另外，依據政府資訊公開法申請政 府機關提供政府資訊60遭否准者，也有相類似之問題，亦應為前述 之處理。
除前開所舉之例，實務上尚有其他類似個案，茲舉三例：
例一《請求提供婦女協會名冊案》：C向臺中市政府申請提供 臺中市晚晴婦女協會會員名冊，經臺中市政府函復略以：「基於輔 導個案保密、保護考量，不便提供。」C提起訴願，由內政部受 理61。之所以由內政部受理訴願，應係著眼於晚晴協會乃受人民團 體法所規範的人民團體（社會團體），人民團體之會員名冊等資料 檔案應歸由地方政府民政機關或單位保管，因此若依該等檔案內容 之屬性判定訴願管轄機關時，即應為內政部。
例二《請求提供兒福訪查紀錄案》：D於九十一年四月四日，
例二《請求提供兒福訪查紀錄案》：D於九十一年四月四日，