財政、預算、採購等牽涉到國家金錢資源運用的問題，雖然往往位居 政治角力的核心，而且也是政府再造運動中不可或缺的要素。然而，在策 略運用上，往往面臨許多不易克服的難題，而對策略成效產生影響。這些 因素包括環境互賴、政治過程、官僚能力、歷史累積、績效衡量。
一、環境互賴
隨著全球化與資訊化的演展，全球的資本、技術、商品、人力與資訊，
均相當快速地在各國之間相互流通。尤其先進國家挾其優勢的資本與技術 能力，往往促使第三世界國家開放金融、資本與商品市場。誠如 Soros（1998:
101）所言：「在我們生活的全球經濟中，其特徵不僅是財貨和勞務的自由
貿易，而且更明顯者乃是資本的流通。不同國家的利率、匯率與股價彼此 密切相關，且全球的金融市場對經濟環境造成無與倫比的影響力」。因此，
許多國家乃逐漸形成唇齒相依的經濟互賴環境，從泰國一九九七年七月採 取浮動匯率放任泰銖貶值，引發亞洲金融風暴，甚至席捲俄羅斯與拉丁美 洲，而對全球經濟造成偌大傷害一例就可洞悉。未來這種「危機趨同化」
的趨勢，可能將如同電腦病毒一樣，以極快速度傳播至各處，致使世界各 個角落均面臨同一威脅，故更可證明當前的環境依賴性確實不容小覷。
從台灣來看，縱然此次金融危機並未像南韓、日本、泰國、印尼等國 一樣嚴重，但進出口景氣衰退、房市不振、民間投資與消費支出成長減緩 等後遺症，依舊帶來稅收短徵（特別是證券交易稅）、釋股作業延宕，而 造成嚴重的財政短絀問題。事實上，這種環境互賴現象所產生的景氣循環 或景氣波動，本身不是政府所能控制。由於政府採取的對策一方面受制於 外在環境的牽動，一方面因政策效果會有時間落差（time lag）而緩不濟急，
導使政府無法克服形勢比人強的問題。此時，政府採取緊縮管理的策略，
便可能面臨私部門要求減稅、增加公共支出以刺激景氣的挑戰，而抵銷緊 縮管理的政策效果。
二、政治過程
在財政導向的再造策略中，由於其核心內容牽涉到金錢資源的分配，
而對相關行為者產生有利或不利之影響（Dunsire and Hood, 1989; Caiden, 1998: 282），所以受不利影響者恐會出現反彈與阻撓。在此政治過程中，
主要的行為者包括立法機關、官僚體系與標的團體。
首先，立法機關是財政導向策略能否發揮效果關鍵所在，蓋政府的收 入與支出皆應獲得立法機關同意，而且攸關任何與財政有關的制度變遷，
也都必須獲得法源基礎。以台灣甫通過的八十八年下半年與八十九年度的 中央政府總預算為例，原編列歲出二兆二五五八億元，審查結果僅刪除二 二五億元，佔總預算百分之一，而引來放水之譏（自由時報，民八十八年 五月二十九日，第四版）。誠然，預算刪減數目的高低不應做為立院審查 能力的唯一衡量標準，但此結果多少反映出立院中政治凌駕專業，以力而 非以理服人的現象。此外，民意代表為了選區利益而爭取建設經費的現象 舉世皆然（Stein & Bickers, 1997），但若為了緊縮管理的需要而重新檢討
政策優先順序，或者削減特定的政策計畫，恐會引來政治人物的反彈或阻 力。持平而論，財政導向的策略本身具有高度政治性，立法機關是否採取 與行政機關協力合作的立場，攸關策略的成效甚鉅。如果策略改革不成，
立法機關實應負起相當的責任。
其次在官僚體系方面，行政機關本身在籌編概算時，倘若機關基於本 位主義的立場而盡可能增加本單位可支配的預算，立法機關或者基於政治 交換的考量，或者受到資訊不對稱所限，造成審查能力闕如或不足，於是 行政機關（特別是政治實力較雄厚的機關）將可獲得不成比例的預算資源，
甚至以大眾利益為犧牲品，而與立法機關之間形成政治交易的關係。
最後在標的團體方面，主要阻力來自特殊利益團體。以政府採購制度 為例，其健全與否攸關著本文所提出的緊縮管理、財務管理與課責管理能 否落實。因此本法開始實施後，勢必加強採購資訊的公開化與透明化（如 第十一條所規定之採購資訊中心、第二十一條第一項的採購公報），同時 對於圍標（第八十七條）、綁標（第八十八條）、洩密（第八十九條）、
強制（第九十條）、強制使人洩露祕密（第九十一條）等過去採購行為積 弊，訂定明確的刑責或科以罰金。此外，台灣面對加入世界貿易組織的壓 力，簽署政府採購協定（Agreement on Government Procurement, GPA）恐 是一條必經之途，故國內廠商不僅必須與國外廠商分食政府採購大餅，而 且所受到的保護也因此減少（唐國盛，民八十七年）。如此一來，標的團 體是否遵守採購法所設定的遊戲規則，抑或借助政治上的交換關係，以強 化固有國會、官僚體系與利益團體之間的鐵三角結構，可能因此決定了採 購制度改革的成敗。
總而言之，財政與預算固然都是一種徹頭徹尾的政治過程，但倘若交 易論不僅充斥在立法機關內部，而且瀰漫在立法與行政機關之間，那麼權 力分立的礎石恐將遭受侵蝕，財政導向策略應備的理性考量，亦恐被棄之 如敝屣。
三、執行能力
執行能力的高低，受到政策內容本身、執行主體（執行組織與執行人 員）與執行行為、標的團體等因素的影響（林水波，民八十二年）。從上 述架構來看，吾人若假定財政導向策略本身，在英國、美國、紐西蘭等國
已有成功經驗，因此政策內容具有一定的效度與可行性；此時，問題可能 出現在執行主體與標的團體互動所產生的執行行為，而對本策略的執行能 力造成影響。茲為了貫徹財政導向的各項管理策略，執行機關應率先培塑 財政資源的預估與使用能力，而執行人員亦應本著國家資源的善良管理人 心態，不受不當政治勢力或私人利益之支配。
以政府預算為例，一般往往以其執行率做為行政機關貫徹計畫與政策 的判斷指標。當其比率偏低時，有可能是由於浮編預算所致，也有可能是 執行怠惰所致。但政府不應侷限在狹義預算執行力上面，蓋較佳的預算執 行力，並不表示會得到較佳的政策產出。因此，政府應重視資源的有效分 配與利用，並轉化為效益更大的產出，使預算不僅只是被「消化」，而且 還應該產生貢獻，如此一來，預算規模即使過大亦不見得有弊無利。因此，
財政導向的策略，最後必須依歸結果導向的成就度。從更宏觀的角度來看，
政府實施本策略所面臨的基本挑戰，便是一九九三年美國國家績效衡量報 告（the Report of National Performance Review）的副標題所揭櫫的：「要使 政府花得更少做得更好」（Gore, 1993）。這個理想能否實現，除了策略本 身設計能符應國家的現實需求外，執行主體能否本著學習與創新的精神，
爭取標的團體的信任與支持，以發揮策略的執行能力，恐怕更是關鍵所在。
四、歷史累積
財政問題是歷史累積的結果，表二即說明了我國的債務未償餘額不斷 升高，尤其自一九八九年起，政府因徵收公共設施保留地、編列戰士授田 證特別預算、推動六年國建計畫、採購戰機等支出，使台灣原本穩健的財 政狀況開始惡化（行政院主計處，民八十八年）。加上我國的全民健保與 社會福利預算逐年升高，以及未來開辦國民年金制度，勢必使得台灣的財 政收支狀況雪上加霜。立委朱立倫便表示，若加計隱藏性負債，則中央政 府累積債務餘額將達一兆一○三六億元，平均每名國人負債五萬元（自由 時報，民八十八年五月二十九日，第四版）。由此可見財政問題的歷史累 積效應，勢必直接對後代的財政狀況造成衝擊。如同美國許多財政沉痾來 自不可控制的給付支出（uncontrollable payment）一樣，其已經形成財政上 的歷史包袱，而不易透過緊縮管理或財務管理的方式予以平衡。因此，一 旦過往所累積的政策承諾過高，便容易影響財政支出的調度能力。
然而，台灣目前每逢選舉，有許多政治人物提出福利政策的承諾，蓋 他們的行動誘因是勝選或競選連任，而非永續經營的制度考量，因此容易 形成只重短線操作的「政策買票」。在此情況下，一方面由於這類計畫具 有不可逆性，也就是前文指出的「但增不減效應」；另一方面，設若主事 者只重視短期成果，則政策能否擁有健全的財源與財務結構，可資顧及世 代間的公平，殊堪斟酌。
職是之故，政府在進行緊縮管理與財務管理時，必須能夠克服歷史累 積所帶來的難題，而非單單追求帳面上的年度預算平衡，如此財政狀況才 能走向健全之局。
五、績效衡量
績效衡量可提供政策影響的資訊，從而改善決策品質；它可協助決策 者進行較佳的資源分配，從而減輕財政上的壓力；它也可配合灌能導向的 策略設計，使公共管理者獲得自主行動空間的同時，擴大對課責性的要求
（OECD, 1999: 14）。雖然績效評估是課責管理的重要手段之一，但在績效 評估的過程中，所出現的最大問題仍是評估對象與標準難以建立，導致財 政導向的策略改革成果，受到績效衡量的良窳之影響甚鉅。尤其，新公共 管理認為財務與預算制度必須以結果為導向（Hughes, 1998），因此如何評
（OECD, 1999: 14）。雖然績效評估是課責管理的重要手段之一，但在績效 評估的過程中，所出現的最大問題仍是評估對象與標準難以建立，導致財 政導向的策略改革成果，受到績效衡量的良窳之影響甚鉅。尤其，新公共 管理認為財務與預算制度必須以結果為導向（Hughes, 1998），因此如何評