美國布希總統之所以宣布出售臺灣潛艦除了美中之間發生種種不 穩定的關係外，亦存在美國本身對臺軍售政策存在潛在的轉變，臺灣 自 1978 年向美國提出潛艦需求遭美國拒絕後，臺灣於 1994 年再次向 提出。然而，當時美國國會面對美國海軍釋出潛艦的政策仍停留在 1991年的防衛（守勢）態度上，因此拒絕臺灣對蘊含攻勢的潛艦需 求。不過 1995 年美國國防部指示美海軍針對臺灣反潛作戰能力需求進 行評估，而這項評估並不排除潛艦。1998 年美國總統柯林頓同意檢視 臺灣作戰上需求潛艦的重要性，依據 2000 年的二份評估，其中一件由 美國太平洋艦隊與其他海軍專家混編的小組所進行的評估，證實臺灣 海軍的需求，據此結果才逐漸轉變美國一系列的出售潛艦政策。2001 年初美國布希政府的政策開始轉變，四月一改以往長期反對的立場，
同意協助臺灣購獲潛艦，使其成為強化整體反潛作戰的一環。依據
《臺灣關係法》，這項決策係基於美國海軍二個作戰小組進行軍事專
105. Taiwan Matters to America, “Taiwan Submarines: At the Crossroads,”
The Taiwan Link, October 30, 2008, <http://thetaiwanlink.blogspot.com/
search? q=Taiwan+Submarines%3A+At+the+Crossroads>；王志鵬，〈臺 灣建購潛艦的十字路口：美國智庫學者的觀點〉，《亞太防務雜誌》，第 的看法〉，李潔明(James R. Lilley)、唐思(Chuck Downs)合編，張同瑩、
馬勵、張定綺合譯，《臺灣有沒有明天？－臺海危機美中臺關係揭密》
(Crisis in the Taiwan Strait)（臺北：先覺出版社，1999 年），頁 322。
108.有關該五項關鍵因素的個別論述、技術性問題與相互間關係分析，詳細內
際環境，都會形成不同的態勢，致使結果落在不同的象限與區段內，
這也就是潛艦購案不同於其他軍售案，其存在非常複雜的「政治、經 濟、軍事與技術」層面因素。
表 1 建購潛艦五大關鍵因素與內容
關鍵因素 內 容
經費需求 建造價格，全壽期整體後勤。
國防效益 符合作戰需求，達成足夠「有效嚇阻」能力。
政治利益 美－中關係，兩岸關係、美－臺關係。
存在風險 建造風險、經費風險、政治風險。
自 主 性 技術轉移、潛艦國造，建立完整軍工複合體。
資料來源：作者整理。
圖 9 建購潛艦五大關鍵因素關係圖 資料來源：作者自繪。
容請見王志鵬著，《臺灣水下艦隊之路》（臺北：全球防衛雜誌社，2008 年），頁 42-121。
由層次分析概念來觀察，就美中臺三角關係的演變，對臺灣最有 利的情況：應該是美、中相互競爭本身利益而決裂，導致美中關係破 裂；而臺灣決策者所採取的政策或意識操作成功，且獲得朝野政黨一 致的共識（請見圖 10）。
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圖 10 未來美中臺發展對臺灣最有利情況
說 明：國際結構發生有利的變化（虛線表示），決策者產生的意念（虛線波 浪）可結合國家層次完全展現。
資料來源：作者自繪。
對臺灣最不利的情況則是：美、中雙方存在相互依賴之利益，轉 向彼此合作，因此犧牲臺灣，且臺灣決策者錯估國際外在情勢，內部 政黨惡鬥爭議不斷（請見圖 11）。
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圖 11 未來美中臺發展對臺灣最不利情況
說 明：國際結構發生不利的變化（虛線表示），且完全主導控制個人與國家 層次。
資料來源：作者自繪。
然而由上素五項關鍵因素相互間關係的牽動與拉扯，導致三個層 次形成最有利與最不利的此種極端情況的可能性並不高；就目前美中 臺三角關係情勢，未來無論是系統層次（美中關係與國際情勢）、國 家層次（國內政黨）、個人層次（決策者政策與意識），都存在變動 的可能性，當這樣的變動逐漸趨於穩定，而這樣的穩定必然形成各層 次間的一種暫時妥協狀態（請見圖 12），在此狀況下美國對臺軍售事 務也將逐漸明朗化。而目前軍售項目內，最關鍵觀察的指標應該就是 潛艦建購案。
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圖 12 未來美中臺發展可能發生的情況
說 明：國際結構、決策者意念與國家層次均有所變化（虛線表示），並形成 新的動態平衡。
資料來源：作者自繪。
不過美中臺之間各有自身的利益與打算，三方都希望就自己的利 益極大化，因此在各層次間的變動最後趨於穩定的結果，就臺灣整體 安全考量而言仍存比較有利與比較不利的情況。
比較有利的情況係決策者堅持的兩岸經貿策略成功，並且在中國 軍力持續成長下不放棄繼續增強自我防衛能力，政黨之間則和解達成 尋求臺灣意識之共識，而美中兩國互信互賴，並且達成相當的默契，
繼續提供臺灣所提出的軍售需求，尤其是關鍵指標潛艦之建購（請見 圖 13）。
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圖 13 未來美中臺發展對臺灣比較有利的情況
說 明：在國際結構、決策者意念與國家層次均有所變化之下（虛線表示），
決策者能夠善用意念並符合系統與國家層次需求，使動態平衡持續向 最有利的位置推動。
資料來源：作者自繪。
比較不利的情況係決策者強調兩岸經貿策略下忽略國防，結果兩 岸經貿成效不彰，自我防衛能力弱化，政黨間意見分岐爭鬥不斷而且 在野黨造勢成功形成民意優勢，而美中雙方關係互動逐漸密切，致使 臺灣遭邊緣化（請見圖 14）。
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圖 14 未來美中臺發展對臺灣比較不利的情況
說 明：在國際結構、決策者意念與國家層次均有所變化之下（虛線表示），
決策者意念誤判，無法有效結合國家層次，且不符合系統層次變化而 遭施壓，使動態平衡逐漸推向最不利的位置。
資料來源：作者自繪。
臺灣與中國之間的問題，有著十分深刻的國際背景，鄧小平曾明 白指出，臺灣問題歸根結底是美國問題，沒有美國干涉中國內政就不 會有臺灣問題。109美國依據《臺灣關係法》提供臺灣防禦性武器，但 在質與量上是否「足夠」的決定權，卻向來由不得臺灣方面掌握。110 因此美國對臺持續軍售與否可作為美中臺三關係的試金石，而這個關 鍵的試金石就是潛艦購案。多年以來，儘管美國與臺灣間就軍售事務 討價還價，美國與中國之間則唇槍舌劍，可是軍售從不曾成為臺灣與
109.李家泉，〈中美關係隱憂何在：美國有無必要把臺灣繼續當作手中的一張 牌？〉，《中國評論》，第 7 期，1998 年 7 月，頁 8。
110. John Tkacik, “A Freeze on Taiwan Arms.”
中國之間的對話議題，但是如今情勢可能生變。隨著兩岸情勢和緩，
111. Jin-pyng Wang, “New Beginnings in a Strong Alliance,” The Heritage Foundation, July 29, 2008, <http://www.heritage.org/press/events/
ev072908a.cfm>.
112.劉屏，〈美中臺三方思維 非變不可〉，《中國時報》，2008 年 7 月 31 日，
版 A4。
三角關係之間，是否會另外發生此類型的意外形成衝擊，致使各層次 產生變化，亦是要持續注意與觀察之處。