臺灣建購潛艦的過去、現在與未來：
層次分析的觀點
王志鵬
（備役海軍上校）摘
要
潛艦被臺灣海軍視為戰略上「有效嚇阻」中國的利器，對維護國 家安全與利益有決定性影響。不過自美國於 2001 年 4 月宣布供售臺灣 八艘柴電潛艦至今，朝野爭議不斷，履遭立法院予以擱置。本文將採 取「層次分析」的概念來檢視與說明過去臺灣著手建購潛艦的戰略思 維，經過數十年的努力演變至今的情況，以及目前美中臺三方相互之 間的張力對未來臺灣建購潛艦可能產生的影響。 關鍵詞：層次分析、對臺軍售、有效嚇阻、臺海危機、潛艦國造壹、前言
據國防部公開的資料顯示，潛艦是戰略上「有效嚇阻」的利器， 更能遂行獨立及持久打擊任務，掌握主動優勢，有效提升制海戰力， 迫使中國調整作戰策略，不致輕啟戰端，對維護國家安全與利益有決 定性影響。建購八艘潛艦經費需求總計需 3,402 億 1,164 萬元，約占三 項重大軍購的 63.2%，可見其份量之重。1不過自美國於 2001 年 4 月宣 國防部，〈國軍重大軍事投資預算說明〉，《國防部三大軍購文宣資料》布供售至今，朝野爭議不斷履遭立法院予以擱置。
「層次分析」(Level-of-Analysis)在國際關係理論的研究方法中， 向占有其重要地位，1950 年代末期，瓦茲(Kenneth N. Waltz)在《人、 國家與戰爭》(Man, the State and War)一書中分析戰爭起因時，便提 出透過三種意象(Images)：系統層次(System Level)、國家層次(State
Level)和個人層次(Individual Level)來探討。瓦茲認為不同的層次涉及
不同的問題，只有把三個層次的分析結合起來，才能對國際關係有比 較完整的認識。2這三種層次的內涵：「系統層次」，其係了解現行國 際體系的類型下，研究國際體系的規則對國家間的互動模式有何影 響。由於國家之上不存在中央權力機構，因此國際體系是一種無政府 狀態，國家必須極大化自身的權力和利益，才能在國際社會中確保生 存與安全，而國際體系也將因各國的自助達到一種權力平衡的狀態。3 國際體系大抵分為兩類，其中一為單極(Unipolar)的霸權穩定體系，另 為兩極或多極(Bi/Multi Polar)的強權平衡體系。在霸權體系中，國際 組織或制度代表的是霸權的利益，此一霸權可以主導或控制體系內的 其他國家，所以霸權也會主動成立國際組織，在組織中強化其利益與 推廣其價值，而非霸權國也不會隨意結盟挑戰霸權的地位，故權力的 高度集中，並不會使體系出現不平衡或促成戰爭，反而是使體系得以 穩定的力量；另一方面，在沒有霸權的強權平衡環境下，一國追求權 力的方法，除加強己身能力的成長外，也可以透過外交協商、軍事同 盟等手段增加力量，只要強權間有共同的問題和利益，國際組織或機 制就會形成，但是當權力平衡產生變化時，聯盟也將面臨改變。 （臺北：國防部，2004 年），頁 3。
Kenneth N. Waltz, Man, the State and War: A Theoretical Analysis (New York: Columbia University Press, 2001), pp. 120-121.
Kelly-Kate S. Pease, International Organizations: Perspectives on Governance
其次是「國家層次」，政治家受到兩類影響的制約，第一類是他 國的政治、權力和行為；另一類則是國內的制約因素，其範圍涵蓋公 眾的輿論，乃至於政府的行為和行政機構的態度。完美的政治家既應 該考慮第一類的影響，同時也要考慮第二類的影響，妥善地處理相互 之間的關係並運用這之間的影響。4國家層次注重民族國家的特性及對 外的政策，並且把國家的內部組織視為決定國際關係發展的因素，因 此必須分段予以探討，一則是了解國家的特徵，然後進一步才能探討 它們如何制定對外政策。國家內部的制約因素與外交政策的制訂方針 及決策方式則是息息相關，大抵來說各國的政經體制已經決定了各國 的對外行為，例如民主體制是和平的，專制獨裁政體是好戰的，資本 主義的民主會增進戰爭，社會主義的民主是愛好和平的；5此外，這一 層面的分析也必須關心國內權力分配、財富、政治結構、意識形態和 倫理道德等，6這些因素制約了決策者在決策過程中出現的可能性和或 然性。另一方面，由於外交政策是國家進行國際互動的主要手段，因 此有關外交政策本身的性質、來源、實施方式就構成了這一分析層次 的主要研究項目。 再次之為「個人層次」，在一國政府機器的制度下，雖然國內有 各種利益團體的勢力欲左右外交政策，但最後的決定權必定在少數人 身上，所以個人層次應著重在決策組織或決策者個人的心裡特質上。7 儘管瓦茲認為分析國家在國際體系結構的約制下之行為時，不宜
將上述的三個層次同時納入同一議題中探討，以免在因果(Causal-Ef-Bruce Russett & Harvey Starr著，張明澍譯，《國際政治》(World Politics:
The Menu for Choice)（臺北：五南圖書出版有限公司，1995 年），頁 171。 Kenneth N. Waltz, Man, the State and War: A Theoretical Analysis, pp. 120-121. 李少軍，《國際政治學概論》（上海：上海人民出版社，2005 年），頁 23-24。
fect)關係上，失去其節約性(Parsimony)。8瓦茲是以系統層次的影響力 量來解釋國家的行為和行為的後果，所以在討論國際體系結構時，並 不需考慮國家的意識形態、傳統、目標、政府型態和國家的互動等， 第一意象與第二意象的因素，唯一考慮的因素應該是國家在國際體系 中的相對位置，和國際體系中權力分布的狀況。9此外，瓦茲亦主張應 將國家之行為納入更大的國際結構(Structure)中來分析，並將國家之行 為視為一致性的(Unity)；換言之，在國際架構之約束下，國家之行為 將漸趨一致，不致因為國家的國內政治、經濟、文化等特色，而產生 太大的差異。10因此，由這樣的角度來看，在兩岸關係（不管是界定為 國內事物或國際事務）的研究中，臺灣內部的政治因素是微不足道 的，單元層次（國家）內部之政治結構理念、國家機制、民主發展、 利益團體與立法過程等都將被更高層次之結構所轄制與決定。 「層次分析」的目的是幫助研究者辨明變項，並在兩個或多個變 項之間建立起可供驗證的關係假設，在這種假設關係中，研究者會把 層次因素當成自變項，所欲解釋的某一行為或國際事件則是依變項。11 把國際關係的整體劃分為不同層次進行分析，有助於使我們的研究更 為深入而有系統，對三個不同層面進行分析可以發現，分析的層次不 同，所得出的結論就可能有所不同。事實上，對於複雜的國際關係事
Robert O. Keohane, “Realism, Neorealism and the Study of World Politics,” in Robert O. Keohane ed., Neorealism and Its Critics (New York: Columbia University Press, 1986), pp. 1-26.
Kenneth N. Waltz著，胡祖慶譯，《國際政治體系理論解析》(Theory of
International Politics)（臺北：五南圖書出版有限公司，1997 年），頁 129-165。
Kenneth N. Waltz, “Political Structure,” in Robert O. Keohane ed., Neorealism
and Its Critics (New York: Columbia University Press, 1986), pp. 70-97.
秦亞青，〈層次分析法與國際關係研究〉，《歐洲》，第 16 卷第 3 期，1998 年 6 月，頁 5-6。
件，不結合多層次來進行分析，是不可能得出令人認同的解釋。在國 家層次，要分析國內的政治、經濟和社會情況；在個人層面，要看決 策者與領導菁英的作用，因此將這三個層次的分析綜合起來，才可以 對事件做出較為全面完整的解釋。12因此，瓦茲認為：「若想要獲得某 一國際事件或行為的正確認識，研究者不僅要同時注意到這三種意象 的作用，而且更要將這三種意象作為獨立的因素分別來進行審視」。13 個人、國家、國際體系三者在國際關係中皆有其重要性，因此分析者 就不能忽視任何一個基本意象，而且過於強調一種基本意象也會歪曲 人們對其他兩種基本意象的理解。14
後續的學者拉西特(Bruce M. Russett)和史塔爾(Harvey Starr)認為 瓦茲的三個層次理論可以再加以細分為：「單一的決策者及他們的個 性」、「決策者扮演的角色」、「決策者在其中運作的政府結構」、 「決策者統治並生活於其中的社會」、「決策者所在的民族國家與其 他國際行為者之間的一連串關係」、「世界體系」該架構是瓦茲分類 的延伸等六個層次架構。15其中第一與第二為瓦茲所說的個人層次，第 三與第四屬於國家層次，第五與第六屬於系統層次。 依據瓦茲的觀點，層次之影響力主要在於第一層次與第二層次 （請見圖 1），但並不表示第三層次（單元或決策者）就完全沒有機 會。後續從事層次分析研究發展的學派之一，如卡普蘭(Morton A.
Ka-plan)與基歐漢(Robert O. Keohane)即強調系統層次與單元層次互動所
產生的影響，其重點在其互動的過程（請見圖 2）。16
李少軍，《國際政治學概論》，頁 24。
Kenneth N. Waltz, Man, the State and War: A Theoretical Analysis, p. 238. 吳征宇，〈關於層次分析的若干問題〉，《歐洲》，第 19 卷第 6 期，2001 年 12 月，頁 5。
Bruce Russett & Harvey Starr著，張明澍譯，《國際政治》(World Politics:
The Menu for Choice)，頁 13-14。
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圖 1 瓦茲的層次分析概念
說 明：國際體系結構層次強烈影響國家層次與個人層次。
資料來源：Kenneth N. Waltz, Man, the State and War: A Theoretical Analysis (New York: Columbia University Press, 2001), pp. 12-15, 224-238。
究》，第 47 卷第 4 期，2008 年 12 月，頁 181；Morton A. Kaplan, System
and Process in International Politics (New York: Wiley, 1964), pp. 22-36； Robert O. Keohane & Joseph S. Nye, Jr., Power and Interdependence:
World Politics in Transition (Boston: Little, Brown & Company, 1977), pp.
ዌᐋڻ ցᐋڻ 圖 2 結構與單元互動之層次分析模型 說 明：此模型指出結構與單元互動學派觀點中，體系層次與單元層次的互動 特性。從順序來看，首先體系對單元產生一種制約力量 ，其次單元 感受體系的制約時，產生因應的作用力 ，最後形成互動後的動態均 衡位置 。 資料來源：宋學文，〈層次分析對國際關係研究的重要性與模型建構〉，《問題 與研究》，第 47 卷第 4 期，2008 年 12 月，頁 181。 臺灣建購潛艦的問題，其複雜性有別於一般單純的軍售事務，因 為其無可避免的同時涉及處理國際因素（全球化與權力平衡）、國內 因素（政治社群相互間的爭議）與決策過程因素（政治行為者的理念 與利益整合）等諸多跨越國際、國家與個人層次的變項。再者，對於 涉及美（日）－中－臺三邊關係的潛艦建購問題研究，就必須針對傳 統國際關係研究所堅持的單一層次分析，予以適當修正，同樣必須對 「國家層 次」與「個 人層次」進 行分析。本 文第一層次「 國際體 系」，主要係探討中美間的關係變化，對臺灣建購潛艦的影響；第二 層次「國家層次」，係針對「國內政治社群」（如立法院），「研
究、產業與學術單位」（如中船公司、聯合船舶設計中心、中科院 等）的看法與專注的問題；第三層次「個人層次」，係指有執行或參 與決策者的角色，其所秉持的意念與看法（主要是總統，其次如行政 院長、國安會秘書長、國防部長等）。此外，將各層次變化與產生之 影響，試圖以圖像(Chart or Image)與概念(Conceptual)方式來說明。17
貳、臺灣建購潛艦的演變
一、1949-1970 年代
國民黨政府自 1949 年與共產黨內爭失利後，轉進到臺灣。中共於 該年 10 月揮軍入侵金門，歷經三天激戰臺灣擊退來犯的共軍。18此次 勝利促使當時處於飄搖動盪局勢的國民黨政府得以重新站穩腳步。隨 後韓戰爆發，改變美國與中國建立正式外交關係的進程，重新評估臺 灣的重要性。1952 年美國國會通過《相互安全法》(Mutual Security Act of 1952)，提供三億美元的軍、經援助。19 1954年第一次臺海危 機（金門古寧頭戰役）促進《中美共同防禦條約》(Sino-AmericanMu-tual Defense Treaty)的簽定，1958 年臺海第二次危機（金門 823 砲
戰），美國再度介入，護航運補、增援第七艦隊。20 請見本文圖 1 與圖 2，將依時空背景簡約方式以圖像與概念表示，各層次結 構產生之議題影響力以箭頭為主導，當某一層次發生變化時則結構邊緣以虛 線顯示，若產生重大的影響或變化時則結構以波浪方式顯示（此重大的影響 或變化係指足以改變原先各結構層次均衡的事件），層次之間若互有影響力 量，則會產生新的動態平衡，動態平衡的穩定傾向則視層次主導之力量與影 響。 國防部，《古寧頭戰役簡史》（臺北：國防部史政編譯局，1999 年），頁 9。 費浩偉(Havrey J. Feldman)，〈1948 年至 1987 年間美臺關係的變化〉，李 達編著，《美臺關係與中國統一》（臺北：風雲論壇出版社，1989 年）， 頁 10。
雖然由於韓戰與金門二次戰役，形成美國提供軍援與協助聯防的 態勢，但美國並不同意提供潛艦。國民黨政府積極期望能夠建立水下 攻勢作戰能力，於是海軍在 1960 年以「海昌計畫」為名，秘密向義大 利 COS.MO.S.公司採購「水下特攻載具」，這種水下載具並不是潛 艦，而是可以搭載二名特戰人員對敵執行特種作戰爆破任務的水下運 送器。該 CT2F 型水下特攻載具於 1960 年 7 月 22 日前後購入四艘，並 在臺自製三艘。21 1962年國防部特情室與海軍總司令部協調後，以四 艘對廈門實施攻擊為構想，研擬出「海昌作戰計畫第一號」，任務為 炸沉中國海軍艦艇及大型運輸船隻，破壞中國海軍快艇基地，碼頭和 造船廠。執行時間則是配合國軍的「國光計畫」（反攻大陸計畫）， 於空軍執行反制作戰的前一日實施。因此，此時的海昌艇隊可稱為國 光計畫的先鋒部隊。22此階段決策者展現強烈的攻勢意識，不過在美國 的控制下，即使美國擁有為數不少的潛艦，但對臺灣的軍援，卻絕對 不提供潛艦（請見圖 3）。 林正義，《1958 年臺海危機期間美國對華政策》（臺北：臺灣商務印書館， 1985年），頁 76。 高智陽，〈由消失的「海昌艇隊」談臺灣密購阿聯特戰小潛艇的作戰效 能〉，《全球防衛雜誌》，第 263 期，2006 年 7 月，頁 87。 高智陽，〈由消失的「海昌艇隊」談臺灣密購阿聯特戰小潛艇的作戰效 能〉，頁 87。
ߓอᐋڻΰભഏൎԺ൳ࠫα ഏ୮ᐋڻΰԫ᤻ᗑՕٽެृრᢝα ଡԳᐋڻΰެृऱސႨ܂ᖏα 圖 3 1960-1970年代決策者意識與系統層次 說 明：當時決策者雖有強烈的攻勢作戰意念（虛線表示），但在美國強力主 導控制下，並無法實際發展落實。 資料來源：作者自繪。 由於此種水下特攻載具並不能滿足決策者的攻勢作戰的構想，因 此在 1963 年 12 月底國防部特種情報室再次建立「武昌計畫」案，向 義大利 COS.MO.S.公司採購二艘 SX-404 型，排水量約四十噸，可搭載 八至十名特戰人員的袖珍潛艇，組成海蛟號(S-1)與海龍號(S-2)的「武 昌艇隊」，此即臺灣第一代潛艇。23
二、1970-1980 年代
美國有鑑於臺灣積極秘密尋求籌獲潛艦的管道，因此同意提供 2 艘 二次世界大戰除役且不具武器的茄比級(GuppyⅡ)柴電潛艦給臺灣以作 高智陽，〈由消失的「海昌艇隊」談臺灣密購阿聯特戰小潛艇的作戰效 能〉，頁 87。為水面艦反潛訓練之用。24但是仍然不願意臺灣擁有潛艦實質戰力（請 見圖 4）。 ߓอᐋڻΰભഏൎԺ൳ࠫα ഏ୮ᐋڻΰԫ᤻ᗑՕٽެृრᢝα ଡԳᐋڻΰެृऱސႨ܂ᖏα 圖 4 1970-1980年代美國提供二艘茄比級潛艦給臺灣 說 明：決策者攻勢作戰意念持續（虛線表示），美國仍主導控制，但給予較 小的回應產生新的平衡。 資料來源：作者自繪。
三、1980-1990 年代
1978年臺美斷交後，美國依據《臺灣關係法》(Taiwan Relations Act)繼續提供臺灣防衛性武器，但對於先進潛艦的獲得與發展也就更遙 遙無期。雖然美國斷交對臺灣是一項嚴重的打擊，但是卻也讓歐洲國 家認為美國對臺軍售的影響力減緩，因此臺灣遂積極轉向國際尋求提 供者。1979 年 1 月 19 日荷蘭國會國防委員會副主席蒲樂(Pu Le)與當 全球防衛編輯部，〈縱橫四海一甲子：海獅海豹首次開發〉，《全球防衛雜 誌》，第 256 期，2005 年 12 月，頁 27-28。時任外交部常務次長的錢復於臺北會面，蒲樂表示，由於經濟不景 氣，荷蘭的 RSV 造船廠可能會倒閉，此時將是臺灣採購潛艦的大好機 會。1980 年 2 月 RSV 造船廠業務經理費德航(Veldhoen)來臺，向臺灣 海軍進行簡報，六月海軍在軍事會談中向蔣經國總統報告後，8 月 9 日 由海軍總司令部向荷蘭提出採購意願。當時荷蘭內閣與國會亦有反對 的聲音，如外交部長范德克勞(Christoph Van Der Klaauw)即以須維持 與中國的友好關係而堅持反對，12 月 18 日荷蘭國會以 76 票贊成與 74 票反對，同意潛艦售臺案，同意的關鍵在於這項交易可以提供荷蘭 1,200名工人四年的工作機會，而當時荷蘭約有 30 萬人失業，此相當 於荷蘭全國勞動力的 7.1%，創下第二次世界大戰後最高記錄，1981 年 9月 3 日雙方正式簽約採購二艘改良旗魚級潛艦，而潛艦使用的魚雷隨 後亦經由印尼獲得德製的 SUT 型線導魚雷，當時以色列有意出售美製 MK-37魚雷，荷蘭亦企圖經巴西轉售同型美製魚雷，不過都因為美方 不同意而未能成功。25 在此階段臺灣雖然遭受臺美斷交的巨變，但藉由國際經濟不佳掌 握荷蘭造船業之蕭條，且美國未表示任何反對的情況下，獲得二艘潛 艦的機會（請見圖 5）。 高智陽，〈潛進荷蘭：劍龍專案秘辛〉，《全球防衛雜誌》，第 262 期， 2006年 6 月，頁 48-50。
ߓอᐋڻΰፕભឰٌΕഏᎾᆖᛎլནα ഏ୮ᐋڻΰԫ᤻ᗑՕٽެृრᢝα ଡԳᐋڻΰެृऱᓡრᢝα 圖 5 1980-1990年代荷蘭同意出售二艘潛艦給臺灣 說 明：國際結構發生重大變化（虛線大波浪表示），決策者意念與國家層次 相互結合得以適當突破，獲得落實意念的機會。 資料來源：作者自繪。
四、1990-2000 年代
1991年 11 月再度傳聞荷蘭可能出售六艘潛艦給臺灣，採購計畫案 分為二種方式，一是前二艘在荷蘭建造，後四艘則於臺灣技術轉移由 中船公司建造；二是六艘潛艦都在臺灣由中船公司建造。不過，很遺 憾 1992 年 2 月 13 日荷蘭內閣再次否決出售臺灣，表面上的理由是遵守 前次出售二艘潛艦後於 1984 年與中國達成禁止對臺軍售的協議，事實 上則是獲得中國採購荷蘭福克客機的商機作為交換。26 在此期間臺海發生了第三次重大危機，1995 年 6 月美國同意李登 輝總統訪問康乃爾大學。此決定乃是基於臺北遊說美國國會議員所形 成的壓力，雖非美國行政部門所樂見，但卻引發北京的強烈反彈，且 高智陽，〈潛進荷蘭：劍龍專案秘辛〉，頁 48-50。中國對李登輝總統採取「務實外交」，積極參與聯合國、增加邦交 國，以及元首外交的努力與推動「一中一臺」或「兩個中國」的言論 深感憂慮。因而宣布原訂八月於北京召開的辜（振甫）汪（道涵）會 談延後，中國大陸和香港親中國的報刊開始大量發表對李登輝的批 評，並於七月起開始實施大規模軍事演習。27 1995-1996年間共軍的 重大演訓共有 31 次，28其中對臺含有政治意涵的主要威脅計有六次 （1995 年 7 月 21-26 日在東海進行的飛彈試射演習、29 1995年 8 月 15-25日飛彈及火炮實彈演習、301995年 11 月下旬於東山島進行的三 棲作戰演習、311996年 3 月 8-15 日以臺灣南北外海為靶區實施飛彈試 射、321996年 3 月 12-20 日於東山至汕頭外海的三棲登陸演習、331996 年 6 月 22 日在平潭島進行的三棲登陸演習）。34 1996年 3 月初美國防部長裴利(William J. Perry)以強烈的措詞告 訴中國國務院外事處主任劉華秋：「中國飛彈威脅是粗魯、不能接 金德芳(June Teufel Dreyer)，〈回顧兩岸互動〉，李潔明(James R. Lilley)、 唐思(Chuck Downs)合編，張同瑩、馬勵、張定綺合譯，《臺灣有沒有明 天？－臺海危機美中臺關係揭密》(Crisis in the Taiwan Strait)（臺北：先 覺出版社，1999 年），頁 84。 林宗達，《解放軍演習報告書》（臺北：軍事迷文化，1997 年），頁 67-69。 〈中國近日試射導彈〉，《聯合報》，1996 年 7 月 19 日，版 6。 〈中國人民解放軍將在東海海域和海域上空進行導彈火炮實彈演習〉，《人 民日報》（北京），1995 年 8 月 14 日，版 1。 王玉燕，〈沈國放不承認也不否認〉，《聯合報》，1995 年 11 月 8 日，版 6。 〈大陸將向東南射導彈 彈著區位臺灣南北海域〉，《文匯報》（香港）， 1996年 3 月 6 日，版 2。 〈模擬區域演習即將展開 新軍事機構已運作〉，《文匯報》（香港）， 1996年 3 月 10 日，版 2。 〈中國人民解放軍將在臺灣海峽進行陸海空聯合演習〉，《人民日報》（北 京），1996 年 3 月 16 日，版 2。
受、而且會『有嚴重後果』」。351996年 3 月 8 日，美國空軍 RC-135 型偵察機和巡洋艦「邦克山號」(USS Bunker Hill, CG-52)發現三枚中 國 M-9 彈道飛彈，從中國華南山區快速飛向臺灣。第一枚落在高雄港 外海附近，第二枚則飛過臺北上空掉落三貂角外海 19 哩處，第三枚則
又落在高雄港外海。36 24小時後，美國立即作出明快反應。柯林頓
(William J. Clinton)下令派遣「獨立號」(USS Independence CV-62)
航空母艦戰鬥群從菲律賓駛往沖繩附近進行軍事演習。隨後再增援 「尼米茲」號(USS Nimitz CVN-68)航母戰鬥群進入臺灣海峽附近戒 備，此一積極具體的行動，堪稱美軍在越戰後在此一地區最大規模的 兵力集結。37對於美方派遣獨立號、尼米茲號兩艘航空母艦戰鬥群馳援 外，中國則派遣三艘漢級潛艦與美國形成對峙之勢。38 1999年 7 月 9 日，李登輝總統在接受「德國之聲」(Deutsche Welle) 專訪時，首次將兩岸關係重新定位為「國家與國家，至少是特殊的國 與國的關係」(Special State to State Relationship)。39此再次直接衝 擊美－中－臺三角關係，引發中國強烈抗議並認為臺灣在美國的協助 下臺獨意識逐漸抬頭，兩岸的對立自此受到了激化。 美國雖以強勢的軍力針對臺海發生的危機，達成「預防性防禦」 的功效。不過美國感受到中國海軍的發展與部署逐漸壓迫美國西太平 編輯組，〈1996 臺海危機秘辛〉，《聯合報》，1998 年 6 月 22 日，版 3。 編輯組，〈前年臺海危機 美中險些開打〉，《中國時報》，1998 年 6 月 22日，版 2。 蔡瑋，〈第三次臺海危機：美國、臺灣、中國的三角互動〉，《東亞季 刊》，第 27 卷第 6 期，1996 年 10 月，頁 37。 張昌瑞，〈美國航母 中國潛艦一度對峙〉，《中國時報》，2005 年 8 月 1 日，版 13。
“President Lee’s Deutsche Welle Interview,” Taiwan Security Research, July 9, 1999, <http://taiwansecurity.org/TS/SS-990709-Deutsche-Welle-Interview. htm>.
洋的勢力。美國國家情報總監尼格羅龐提(John D. Negroponte)曾於其 所寫的「高度機密情報報告」中坦承美國情報單位漏察中國的軍事發 展，並且忽視中國正在提昇軍力的證據。40在此第三次臺海發生危機， 臺海的安全架構主要由「三報一法」所明定。1997 年 9 月新修訂的「美 日共同防衛指針」則明白顯示後冷戰時期美國對臺海安全的政策從第 三次臺海危機的「戰略清晰、戰術模糊」轉向「戰略模糊、戰術清 晰」，41此外，於 1999 年美軍誤炸中國駐貝爾格勒大使館後，中國軍 方的反美情緒達到最高點。42 此階段臺灣一度有機會再次獲得潛艦，不過仍因國際詭譎多變而 未能成功；而隨著中國經濟、軍事逐漸崛起及臺海數度發生的危機， 中美之間的關係開始發生微妙的變化（請見圖 6）。
John Hill著，歐冠宇譯，〈美國憂心中國的軍事成長潛力〉(U.S. Concerned by China’s Growing Military Potential)，國防部譯印，《中國研究 彙編》 （臺北：國防部，2006 年），頁 123-124。
蔡政修，〈美國臺海安全政策的演變：以三次臺海危機為例〉，《東亞季 刊》，第 30 卷第 1 期，1999 年 1 月，頁 83。
陳世昌，〈亞洲媒體：美中關係將雪上加霜〉，《聯合報》，2001 年 4 月 3 日，版 13。
ߓอᐋڻΰխഏᆖᛎፖ૨ࠃഹದα ഏ୮ᐋڻΰਙ᤻ᤁञრᢝګ९α ଡԳᐋڻΰެृൎᓳፕ᧯რᢝα 圖 6 1990-2000年代臺海環境開始發生微妙變化 說 明：國際結構與決策者意念均逐漸出現新的變化（虛線表示）。 資料來源：作者自繪。
五、2000 年至 2008 年 5 月 20 日
2001年 4 月 1 日，一架美海軍 EP-3 電偵機於南海偵巡，遭兩架中 國殲八乙型戰機攔截，與其中一架發生擦撞，中國飛行員王偉身亡， 美機則因受損迫降海南省陵水機場。4 月 9 日，美國布希(George W. Bush)總統警告稱：「每過一天，吾人與中國關係受損的可能性不斷增 加，希望此事儘速解決」；國務卿鮑爾(Colin Powell)則表示，此一事 件可能影響美國國會對臺灣軍購需求的態度。43 EP-3事件表面似乎是 一個「偶發事件」，但事實上存在著結構性的潛在危機。在亞太地區 戰略環境中，隨後冷戰時期權力結構的變化，戰略重心快速的從歐洲 移轉至亞洲。由於蘇聯的瓦解，又逢美軍撤出菲律賓蘇比克灣，此時 陳錫蕃，〈國政研究專題：南海軍機擦撞事件〉，《國家政策論壇》，第 1 卷第 4 期，2001 年 6 月，頁 53-54。中國的崛起自然的填補了這些權力空隙。在此戰略環境之下，中國區 域強權的勢力形成，遂與美國在區域利益中發生碰撞，EP-3 事件即是 這種衝突的表徵之一，44亦是美中關係正面交鋒的一個導火線，此事件 將美中關係導入新方向，布希總統認為中國不是戰略夥伴(Strategic Partner) ，而是戰略對手(Adversary)，之後又再改為戰略競爭者(Com-petitor)。45 2001年 4 月 25 日美國總統布希同意出售四艘紀德級驅逐艦、八艘 柴電潛艦、12 架 P-3C 獵戶座反潛機等武器給臺灣，46這份軍售清單中 最重要的是，打破以往的禁忌，突破美國從不出售戰略性攻擊武器立 場的八艘柴電潛艦。47布希總統甚至於 2001 年 4 月 25 日表示，如果中 國攻擊臺灣，美國會「竭盡所能協助臺灣自衛」，以「戰略清晰」的 新思維告知中國，切勿對臺蠢動。48 不過，2001 年美國發生 911 事件，此事件不但使美國戰略安全思 維及政策的核心與最優先的議題調整為全力對抗恐怖主義與恐怖組 織，以維護美國國土安全。49美國為了徹底打擊恐怖分子開始尋求世界
的合作，由於中國在聯合國擁有否決權，且過去賓拉登(Osama bin
Lad-en)訓練出來的恐怖分子曾在新疆製造爆炸事件，因此中國自然成為美 傅應川，〈中美撞機事件導發的臺海新情勢〉，《尖端科技》，第 202 期， 2001年 6 月，頁 34。 吳安家，〈論小布希政府的對華政策〉，《遠景基金會季刊》，第 3 卷第 3 期，2002 年 7 月，頁 144。 張宗智，〈美國總統布希同意軍售臺灣〉，《聯合報》，2001 年 4 月 25 日， 版 3。 邵宗海，〈美國對臺軍售政策對兩岸關係的影響〉，《中山人文社會科學期 刊》，第 9 卷第 1 期，2001 年 6 月，頁 3。
Steven Mufson, “President Pledges Defense of Taiwan,” Washington Post, April 26, 2001, p. A1.
國積極爭取支持的重點國家之一。50對付恐怖主義的戰爭給與美中戰略 合作的共同目標，也促使中國嚴重關切恐怖主義在西方各國的情況， 加入國際社會共同譴責及參與反恐怖主義。美中關係自此逐步改善， 2002年 2 月布希至東亞訪問時，在日本國會發表演講，表示「中國是 一個大國，美國將予以尊重」，對於中國的期望，「美日共同歡迎中 國成為一個穩定、繁榮及與周遭國家和平相處的國家」，美國將成為 中國的貿易夥伴。由此可以看出，美國肯定中國在亞太地區國際事務 上所扮演的重要角色，美國並無意與中國為敵，而是期待中國能成為 一個穩定繁榮的國家，並在反恐及反武器擴散議題上在亞太地區成為 一股穩定力量。51 EP-3事件使得美中雙方關係跌至谷底，美國國防部 為了因應新的戰略情勢，擬將戰略重心轉向亞洲，強化東亞軍事部署 及日本、澳洲和韓國的軍事同盟關係，這些動作均讓中國體會到美國 視北京為主要的挑戰來源。52 為解除臺灣對美中關係和緩的憂慮，布希最早在 2001 年 10 月 17 日就曾聲明說：「不因反恐怖戰爭而犧牲臺灣」。53而在 2002 年 2 月 至東亞訪問在日本國會發表演講談論中國同時表示，對於臺灣則再次 強調「美國不會忘記對臺灣人民的承諾」。54
Paul R. Pillar, Terrorism and U.S. Foreign Policy (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2001), p. 20.
王高成，〈911 事件後美國的外交政策與亞太安全〉，發表於「國家安全與 軍事戰略」國際學術研討會（臺北：國防大學主辦，2002 年 11 月 10 日）， 頁 80。 袁鵬，〈911 事件與中美關係〉，《現代國際關係》，第 11 期，2001 年， 頁 19。 王崑義，〈支援全球反恐之作為〉，《國防大學軍事學院》，2003 年 12 月 10日 ，<http://www.ndu.edu.tw/html/C1/intro_tc/research_tc/2003_secur-ity/2003_ch06-6.htm>。 王高成，〈911 事件後美國的外交政策與亞太安全〉，頁 80。
但布希第一次提到「不希望看到兩岸任何一方片面改變現狀」， 是白宮國家安全顧問萊斯(Condoleezza Rice)，2002 年 2 月 14 日針對 布希到包括中國在內的亞洲國家訪問，在白宮所做的行前簡報。55不過 2002年 8 月 3 日陳水扁總統於在東京世臺會年會發表視訊談話，推翻 其在 2000 年臺灣首次政黨輪替的就職演說中所說的「四不一沒有」， 提出「一邊一國」及「公投急迫性」。56導致 2002 年 10 月 25 日布希 在他德州農場的家中，對來訪的江澤民說出他不支持臺獨的看法。57這 種說辭雖然經美國官方的重複使用，但顯然沒有布希親口談話來的重 要，這是繼柯林頓總統 1998 年於上海宣示美國的「三不政策」以後， 美國高層對「不支持臺獨」立場最明確的說明。美國希望把陳總統 「一邊一國」論視為一個已經結束的事件，並表明不希望類似意外再 度發生，影響美臺之間「細緻且複雜的關係」。58不過在此之後，延續 張宗智，〈臺北競飆新憲 美急踩煞車〉，《博訊新聞網》，2003 年 11 月 20日，<http://www.peacehall.com/news/gb/pubvp/2003/11/200311202123. shtml>。 〈總統以視訊直播方式於世界台灣同鄉聯合會第二十九屆年會中致詞〉， 《中華民國總統府》，2002 年 8 月 3 日，<http://www.president.gov.tw/php-bin/prez/shownews.php4? issueDate=&issueYY=91&issueMM=8&issueDD=3tit-le=&content=&_section=3_pieceLen=50&_orderBy=issueDate%2Crid&_ desc=1&_recNo=2>。 有關布希的談話，請見布江會後記者會全文。美方的版本用詞為“We do not support independence.”請見“President Bush, Chinese President Jiang Zemin Discuss Iraq, N. Korea,” White House, October 25, 2002, <http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2002/10/20021025.html>；中方的版 本為「反對臺灣獨立。」請見〈江澤民主席與美國總統布希會晤〉，《中華 人民共和國外交部》，2002 年 10 月 26 日，<http://www.fmprc.gov.cn/chn/ gxh/tyb/zyxw/t10881.htm>。 邵宗海，〈陳水扁「一邊一國」主張的分析與兩岸關係的影響〉，發表於 「亞太情勢發展」學術研討會（臺北：淡江大學美國研究所主辦，2002 年 11月 23-24 日），頁 16-17。
「一邊一國」論的氣勢及為了拉抬 2002 年年底北高市長選舉的聲勢， 「公投制憲」、「國家正名」議題開始在民進黨政府及民間不斷發 酵。2002 年 11 月 17 日臺灣正名運動聯盟發起南部八縣市參與的「臺 灣正名運動大遊行」，主要訴求「臺灣中國、一邊一國」、「以臺灣 之名加入聯合國」及「公投制憲，國家正名」。59 2003年 9 月 28 日陳水扁在民進黨黨慶晚會中宣示，他將在連任後 於「2006 年催生臺灣新憲法」，並交由公民投票進行確認。6010月 25 日民進黨在高雄主辦「全民公投、催生新憲」大遊行，讓公投制憲另 創高潮；6111月 11 日以後，泛藍陣營對公投採「不設限」的大逆轉， 引發中國憂心臺灣內部牽制綠營的力量消失，乃改採火力全開，並強 烈警告「臺獨即戰爭」。62針對臺灣藍綠陣營對於制憲議題相互競飆， 美國國務院於 11 月 19 日發表聲明，以罕見的語氣指出，不能接受以武 力解決兩岸歧見，並明確表示美國「反對」兩岸任一方片面改變現 狀。63 11月 27 日，立法院三讀通過《公民投票法》，為臺灣行憲 56 年來首度確立公投制度的法源。64 包喬晉，〈南部八縣市遊行 臺灣正名「民間 DIY 開始」〉，《聯合報》， 2002年 11 月 18 日，版 6。 楊孟瑜，〈陳水扁：2006 年催生新憲法〉，《BBC 中文網》，2003 年 9 月 28日 ，<http://news.bbc.co.uk/chinese/trad/hi/newsid_3140000/newsid_ 3147100/3147136.stm>。 黃建華，〈公投大遊行 催生新憲法〉，《自由時報》，2003 年 10 月 26 日，版 1。 潘錫堂，〈臺灣通過公投立法對兩岸關係的影響〉，《財團法人國家政策研 究基金會網站》，2003 年 12 月 15 日，<http://www.npf.org.tw/PUBLICATION/ NS/092/NS-C-092-397.htm>。 張宗智，〈臺北競飆新憲 美急踩煞車〉。 楊孟瑜，〈臺灣立法院完成公投法表決〉，《BBC 中文網》，2003 年 11 月 27日 ，<http://news.bbc.co.uk/chinese/trad/hi/newsid_3240000/newsid_ 3243800/3243858.stm>。
2003年 12 月 8 日布希和中國國務院總理溫家寶在白宮舉行會談， 布希明確指出，「美國反對任何由臺灣及中國片面改變現狀的決定， 而臺灣領導人最近的言論及行動，顯示他可能已經決定要片面改變現 狀，這也是美國所反對的」。這是民進黨政府決定在 320 舉辦公投以 來，美國總統第一次公開表示看法，也是美國對於臺灣舉行公投提出 最明確而強烈的立場宣示。65隨著 2004 年 3 月的總統大選的逼近，以 「公投制憲」為主軸的相關論調不僅成為美中臺關切的焦點，亦掀起 臺灣內容敏感及緊張的意識衝突。然而整個公投過程，陳水扁從堅持 要舉行「防禦性公投」，轉折改為「防衛性公投」，最後轉變成推動 「和平公投」，期間受到美國的影響與中國的嚴重關切。最終公投內 容還是低調迴避統獨議題，結果是「飛彈公投」與「兩岸和平公投」 均未通過，瞬間降低臺海緊張的熱度，但陳水扁同時也獲得 2004 年的 連任。 另一方面中國軍力持續擴張，並進展到第二島鏈。2003 年 11 月 12 日日本海上自衛隊的 P-3C 定翼反潛機在鹿兒島縣佐多岬以東約 40 公 里的大隅海峽，發現中國「明級」潛艦採水面浮航狀態向西行進，66最 近距離日本領海邊界只有 18 公里。67 2004年 10 月中旬中國漢級核動 力潛艦，自北海潛艦基地青島的姜哥莊出港，穿越日本琉球（沖繩） 本島與宮古島間，到達關島附近約 150 公里處繞行一圈後返回。682006 年 10 月 26 日中國一艘「宋級」潛艦，於接近美國「小鷹號」(USS Kit-張宗智、林寶慶，〈臺灣領導人可能要改變現狀〉，《聯合報》，2003 年 12月 10 日，版 A1。 〈中國潛水艇 鹿兒島佐多岬水面航行〉，《世界論壇網》，2004 年 1 月 11日，<http://www.wforum.com/specials/articles/11/1015.html>。 〈中國潛艇駛近日本 離邊界僅 18 公里〉，《世界論壇網》，2003 年 11 月 18日，<http://www.wforum.com/specials/articles/11/498.html>。 王志鵬、詹英祺，〈由中國漢級潛艦入侵日本事件探討臺灣國防應有之省 思〉，《國防政策評論》，第 5 卷第 4 期，2005 年夏季，頁 74-78。
ty Hawk CV-63)航空母艦五海浬位置浮航通過。69 2007年 11 月 10 日 英國《每日郵報》透露，中國「宋級」潛艦再次被發現近距離接觸 「小鷹號」航空母艦。70雖然中國海軍尚未臻成熟，但美國明顯感受到 中國海軍在水下呈現出的潛力。71 2007年 11 月 21 日中國拒絕美海軍「小鷹號」航空母艦暨所屬艦 群共九艘，進入香港度過感恩節。美國國防部發言人莫雷爾(Geoff Mor-rell)表示：「按以往小鷹號的案例，每當發生如此情況表示兩國的關係 處於緊張狀態。72」12 月 2 日中國外交部長楊潔篪向布希解釋是個誤 會，但並未提出道歉。73 12月 3 日美國與中國召開年度國防會談，會 中美國國防部主管政策副部長德爾曼(Eric Edelman)與中國代表團副總 參謀長馬曉天，對「小鷹號」事件雙方同意將此議題保留。74不過相關 消息透露，中國領導人胡錦濤對「小鷹號」入港被拒乙事並非全然不 Bill Gertz, “China Sub Stalked U.S. Fleet,” The Washington Times, November 13, 2006, <http://washingtontimes.com/national/20061113-121539-3317r.htm>. Matthew Hickley, “The Uninvited Guest: Chinese Sub Pops up in Middle of U.S. Navy Exercise, Leaving Military Chiefs Red-faced,” DailyMail, November 10, 2007, <http://www.dailymail.co.uk/news/article-492804/The-uninvited-guest-Chinese-sub-pops-middle-U-S-Navy-exercise-leaving-military-chiefs-red-faced. html>.
Eric A. McVadon著，胡元傑譯，〈成長中的中共海軍〉(China’s Maturing Navy)，國防部譯印，《中國研究 彙編》（臺北：國防部，2006 年），頁 66。
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Foster Klug, “China Says U.S. Agrees: Forget Navy Spat,” Washington
Post, December 4, 2007, <http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/
知，11 月 20 日胡錦濤召集外交部、中央軍委主要負責人開會討論後， 取消「小鷹號」入港准許令。不過不到 30 小時後又放行，亦可能被解 讀為「一拒一放」軟硬兼施的手腕，在此策略下，可能是給美國一個 宣示性警告，表達其對美方處理諸多事務的不滿。75中國拒絕「小鷹 號」及其他艦艇入港，真實的原因中國並未明確說明，不過由多面向 的觀察及美中相互較勁的現象，展現出「既清晰又模糊，時清晰又時 模糊」的情形，可以推斷北京之目的乃在於以技術層次的事件表達隱 藏的不滿，藉此期望美國強烈介入目前中國所憂慮的「臺灣問題」。 正如《華盛頓郵報》(Washington Post)美國國土安全專欄作家阿肯(Wil-liam M. Arkin)對此事件所作的分析：「至今美國海軍對小鷹號事件未 採取任何行動與反應；實際上，甚至美國太平洋司令基廷(Timothy J. Keating)與美國駐中國大使都沒有對中國政府有強烈的對話，也就是說 這些（小鷹號事件）不是此事件（美中關係）的全部（軍事作為並不 等同於政治目的）。」76 12月 3 日美中召開年度國防會談，中國駐美 大使館發言人王寶東即公開表示：「中國升高關於美國對臺灣的關 切，那才是主要的阻礙影響了美國與中國的互信與溝通。」77而與美方 會談中，中國代表團副總參謀長馬曉天再次勸告美國充分了解臺灣陳 水扁的「臺獨性質」與目前臺海嚴重的狀態。78此外，中國於 11 月 26 日透過香港民航處以電子郵件非正式方式告知我方民航局，將在臺海 江迅、汪百達，〈小鷹號被拒玄機：中美政治軍事大博奕〉，《亞洲週 刊》，第 41 卷 48 期，2007 年 12 月 9 日，頁 30-32。
William M. Arkin, “Early Warning: The Sun in Their Eyes Strategy,”
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earlywarning/2007/11/The_Sun_In_Their_Eyes_Strategy.html>. Foster Klug, “China Says U.S. Agrees: Forget Navy Spat.”
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Washington Post, December 6, 2007,
中線西側 4.2 浬處開闢從上海到香港的國際新航線，引發臺灣對中國進 一步涉入臺海安全上的憂慮。79而 12 月 21 日美國國務卿萊斯在年終記 者會上主動提出聲明，再次強調臺灣政府決定以臺灣名義申請加入聯 合國，是「一項挑釁的政策(Provocative Policy)」，不必要地升高了臺 海緊張情勢，所以美國反對。」80 自 2005 年美日「二加二」會談將「臺灣海峽劃入日本週邊有事」 範圍在聯合聲明中具體呈現，儘管中國強烈抗議，但美日強化仍持續 此一共同戰略目標的具體作為與決心。2007 年 5 月美日「二加二」會 談核心之一，即強化自澳洲到印度所形成的新月形戰略支點上，從地 緣位置與區域安全角度而言，這條新月形戰略支點的中心就是臺灣。81 美國透過「美日安保體系」及「美澳同盟」強化亞太地區戰略力量， 美國前國防部長裴利曾形容澳洲和日本為美國在亞太戰略中的「南 錨」和「北錨」，2007 年 3 月，日本與澳洲在美國副總統錢尼(Richard B. Cheney)促成下，簽署《日澳安保協定》，更進一步強化美日澳之 間同盟關係。82 2007年陳水扁總統的「入聯公投」議題再次引發美中臺三方的緊 張，但美國隨及表態反對。2007 年 6 月 19 日美國國務院發言人麥考馬 林金池、盧金足、蘇益忠、王介村，〈距海峽中線僅 4.2 海里 北京增新航 線〉，《中國時報》，2007 年 12 月 17 日，版 A9。 曲兆祥，〈藉賴斯的嘴 美國要中國息怒〉，《聯合新聞網》，2007 年 12 月 23 日，<http://udn.com/news/opinion/x1/4150107.shtml>；曹郁芬，〈萊 絲：臺灣入聯是挑釁 政院：公投展民主價值〉，《自由時報》，2007 年 12月 22 日，版 A2。 王崑義，〈專論：美日安保會談強化新月形戰略支點〉，《軍事新聞網》， 2007年 5 月 2 日，<http://news.gpwb.gov.tw/newpage_blue/news.php? css=2& nid=14774&rtype=1>。 呂炯昌，〈美日澳同盟制衡中國擴軍威脅〉，《軍事新聞網》，2007 年 8 月 5日，<http://news.gpwb.gov.tw/newpage_blue/news.php? css=2&nid=21938& rtype=2>。
克(Sean McCormack)於國務院，重申美國「反對」陳水扁推動以「臺 灣」名義加入聯合國的公民投票的計畫；美國反對明顯設計要片面改 變臺灣現狀的任何計畫，包括以臺灣為名申請成為聯合國會員的公 投。83在美國公開表態反對「臺灣入聯」公投之後，法國、新加坡也相 繼正式聲明反對，12 月 27 日，日本首相福田康夫訪問北京，宣布日中 建立一個新的「創造性合作夥伴關係」，中國針對臺灣問題再三要求 日本政府追隨美國表態，8412月 28 日，福田與胡錦濤後談後，針對臺 灣問題聲明日本的「四不」立場，其一即不支持臺灣的入聯公投。85 綜觀可知，在此階段系統層次的美中關係發生高低起伏劇烈的轉 變，EP-3 事件的導火線促使美中關係惡化，導致臺灣獲得大量重要關 鍵軍售（特別是潛艦），不過 911 事件轉變了美國戰略觀，重新檢視美 中關係；而臺灣決策者對於臺獨意識的操作與朝野政黨間統獨爭論不 休，都對各層次產生某種程度的影響（請見圖 7）。 ߓอᐋڻΰፕ௧݁Ⴈ؈ᘝΕભഏףൎ༳൳ࠅ֜α ഏ୮ᐋڻΰਙ᤻อᗑრᢝհञα ଡԳᐋڻΰެृፕᗑრᢝᖙ܂α 圖 7 2000-2008年臺海內外環境劇烈變化 說 明：國際結構與決策者意念，以及國家層次均發生變化（虛線表示），決 策者展現較尖銳意念產生新的動態平衡。 資料來源：作者自繪。 張宗智，〈強硬反公投 美拒重申對臺六項保證〉，《聯合報》，2007 年 6 月 21 日，版 A4。
六、2008 年 5 月 20 日馬英九總統上任後
2008年 3 月 22 日國民黨總統候選人馬英九先生以 58.45%的 765 萬餘票，贏得勝利。在美中臺三角關係上，美國亦期望臺灣的新政府 能為兩岸關係開啟一個建設性之對話機制，在此前提下，美中臺三方 都嘗試營造一個更有建設性之兩岸關係。3 月 26 日胡錦濤與布希通話 熱線中，提出在「九二共識」的基礎上，恢復兩岸協商談判；4 月 12 日蕭萬長先生赴海南博鰲論壇與胡錦濤會面，5 月 20 日積極進行三通 之開放，一時之間兩岸似乎呈現某種「經貿和平論」的氣氛。 甚至對於敏感兩岸軍事議題，亦有中國未來將不再增加對臺飛彈 部署，日後也不排除逐步撤除飛彈的傳聞。馬英九總統於 2008 年 6 月 4日接受日本《讀賣新聞》專訪時強調，中國撤走針對臺灣的飛彈是兩 岸和平協商的前提條件。86國防部長陳肇敏表示，撤走飛彈只是政治上 的效益，在軍事上沒有任何意義。87但在推動兩岸軍事互信機制上，首 將要求中國撤除對臺飛彈。88 然而，中國並未因兩岸的局勢趨緩而停止其軍事張力。2008 年 6 月 27 日美國參謀聯席會議主管戰略計畫與政策的副主任布瑞德洛夫 (Philip M. Breedlove)在國會中證實，中國在 2008 年臺灣三月總統大 藍孝威、陳世昌，〈日相訪中 提「創造性合作夥伴關係」〉，《聯合 報》，2007 年 12 月 28 日，版 A17。 藍孝威、陳世昌，〈會溫家寶 日相福田提四不〉，《聯合報》，2007 年 12月 29 日，版 A18。 《中央社》，〈讀賣專訪馬英九：中國撤飛彈 兩岸協商前提〉，《聯合新 聞網》，2008 年 6 月 5 日，<http://www.udn.com/2008/6/5/NEWS/NATIONAL/ NATS1/4371392.shtml>。 吳明杰，〈陳肇敏：撤彈在軍事上沒意義〉，《中國時報》，2008 年 6 月 2 日，版 A3。 吳明杰、林晨柏，〈國防部：兩岸軍事互信 首要中國撤彈〉，《中國時 報》，2008 年 6 月 4 日，版 A4。選前，在臺灣對岸的中國沿海進行具作戰意味的演習，這些軍事演習 具有相當的針對性，是一種「更為好戰的演習」(More Bellicose
Exer-cising)，已到了「子彈上膛的情況」。為防意外擦槍走火，美國派出
「小鷹號」、「尼米茲號」與「林肯號」(USS Abraham Lincoln
CVN-72)三艘航母到臺海附近，以監控情勢。89蕭胡博鰲會面之際，胡 錦濤即考察海軍南海艦隊駐三亞部隊，強調「著力深化軍事鬥爭準 備，切實加強部隊全面建設」，要求中國海軍要全力而快速的建設與 發展，顯見其和戰兩手策略持續靈活的操作。90日本防衛省指出，中國 2008年 5 月 29 日於黃海經由 094 型晉級核子彈道飛彈潛艦，試射巨浪 二型飛彈，該飛彈射程可攻擊美國本土的任何一個地區。91 2008年 7
月 22 日英國《今日中國防務》(Chinese Defence Today)指出，中國的 航空母艦由上海江南造船廠的長興島造船基地承造，預計 2015 年完 成，和美國國防部 2008 年初公布《中國軍力報告》(Military Power of
the People’s Republic of China)的研判相當接近。92中國中央軍委副 主席徐才厚於 2008 年 7 月 2 日在北京接見日本自衛隊校官級訪問團時 亦指出，儘管臺灣新政府誕生，但雙方的敵對關係尚未解除前，不會 考慮重新檢討對臺軍力部署問題，也不會改變以臺灣為重點的的軍事 曹郁芬，〈中國對臺軍演 美航艦監控〉，《自由時報》，2008 年 6 月 27 日，版 A3。 鄭德麟，〈胡錦濤巡三亞 亟欲擴展海權〉，《軍事新聞網》，2008 年 4 月 12日，<http://news.gpwb.gov.tw/newpage_blue/news.php? css=2&nid=41144& rtype=2>。 大塚智 ，〈中 、 海 道 射 南方 原 搭載 〉，《日本產經新聞》，2008 年 6 月 4 日，<http://sankei.jp.msn.com/poli-tics/policy/080604/plc0806040152003-n1.htm>。
“New Facility Offers Carrier Building Capability,” Chinese Defence Today, July 22, 2008, <http://www.sinodefence.com/research/new-facility-carrier-building/default.asp>.
戰略。93
不過，涉及臺海安全的美國對臺軍售卻產生了變化。2008 年 5 月
30日美國《華盛頓時報》(The Washington Times)的「五角圈內」(Inside
the Ring)專欄指出，美國駐中國大使、布希總統大學時代的室友雷德
(Clark T. “Sandy” Randt)告訴布希，反對美國出售 F16-C/D 戰機給臺
灣，表示售機至少應等到奧運會後，甚至等美國新政府上臺後再批。94 美國《華盛頓時報》2008 年 6 月 12 日報導，美國國務卿萊斯和國家安 全顧問哈德利(Stephen J. Hadley)，聯手擱置對臺灣的 110 億美元軍售 案，可能拖延至布希卸任之後。擱置原因係臺灣政府私下要求美國政 府在不要將軍售通知送交國會，因為臺灣正就推動包機與擴大觀光之 事與中國進行會談。而萊斯及其他高級官員在北韓核子計畫進行談判 之際，也不願因此事刺激北京。95美國國防部助理部長辛恩(James Sinn) 6月 25 日在美國國會作證時，否認是美國決定暫停軍售，「而是臺灣 內部政治所致」。96 不過，2008 年 6 年 26 日馬英九總統接見前美國國防部長裴利所率 領的「美中戰略安全議題訪問團」，重申會與美國維繫現有的關係， 包括有關安全方面的合作，而且也會繼續編列合理的國防預算，對外 進行必要的防衛性武器採購。972008年 6 月底甫赴臺觀察年度「漢光」 陳世昌，〈中國軍委副主席：對臺灣軍事力 不會降低〉，《聯合報》，2008 年 7 月 3 日，版 A13。
Bill Gertz, “Inside the Ring: Angry China,” The Washington Times, May 30, 2008, <http://www.washingtontimes.com/news/2008/may/30/inside-the-ring-41479651/? page=2>.
Glenn Kessler, “Top U.S. Officials Stalling Taiwan Arms Package,”
Washington Post, June 12, 2008, p. A14.
范凌嘉、王光慈，〈美暫緩軍售 馬政府要求？〉，《聯合報》，2008 年 7 月 7 日，版 A13。
兵推的前太平洋美軍司令布萊爾(Dennis Blair)表示：「美中關係增進，
華府圈內人士有反對美國對臺軍售，以免刺激中國的趨勢」。98 2008
年 7 月 7 日美國《國防新聞周刊》(Defense News Weekly)登載亞洲主 任顏文德(Wendell Minnick)的專文指出：「北京當局正發揮外交影響 力，企圖使美國目前暫時凍結的對臺軍售永久化。」992008年 7 月 17 日太平洋美軍總司令基廷上將在華府智庫「傳統基金會」(Heritage Foundation)演說後回答訪問者表示：「美國政府最近沒有重要對臺軍 售動作，是行政部門的政策，應該是美國決策階層整體思考臺灣與中 國當前狀況後，顯示美臺之間過去幾年進行的軍售，當前無急迫強制 性。臺海情勢比他去年剛上任時緩和得多，發生軍事衝突是『非常、 非常、非常不可能』。對於兩岸軍事對比愈來愈不利於臺灣，他會考 慮，但不會過度憂心。美國對臺灣防衛的承諾不會改變，當前兩岸情 勢和緩，美國也盡一切力量降低臺海緊張，這已獲致成效，短期甚至 長期應不致改變。」100 總統馬英九先生則於 2008 年 7 月 22 日在總統府接見「美臺商業協 會」理事主席伍弗維茲(Paul D. Wolfowitz)等人強調：「臺美關係進 入新階段，最重要的改變是美國不必憂慮臺灣當局會有片面改變現狀 的行動；若兩岸關係能循著規畫的軌道與方向前進，讓臺灣海峽一步 步成為繁榮與和平的大道，不再是可能爆發軍事衝突的區域，美國或 日本就能同時與臺灣、大陸發展友好關係，不必再擔心臺海雙方會打 起來，這也意指美日無須在臺海發生衝突時，被迫選邊或採取任何困 26日，<http://www.libertytimes.com.tw/2008/new/jun/26/today-fo1-2.htm>。 林寶慶，〈北京推動 美對臺軍售永遠凍結〉，《聯合報》，2008 年 7 月 9 日，版 A9。
Wendell Minnick, “China Wields New Diplomatic Skills Against Taiwan,”
Defense News Weekly, July 7, 2008, p. 40.
100. John Tkacik, “A Freeze on Taiwan Arms,” Heritage Foundation, July
難的抉擇。」101 前國防部副部長林中斌先生則推測，美國凍結對臺軍售有一個 「（太平洋美軍司令）基廷上將沒說，華府方面不能說」的理由，就 是美國不願意這些軍備最終流入解放軍之手；102這樣的說法前國防部 長李傑亦曾於立法院答覆蘇起委員的質詢時表示：「外傳美國不願意 出售我方攻擊性潛艦，可能是因為美方擔心兩岸統一後，潛艦反被中 國作為攻擊美國的武器。」103 據 2008 年 7 月 28 日媒體報導，國安會針對「潛艦」為主題的軍購 議題密集召開會議，馬政府有意重新檢視潛艦政策，並表示馬英九總 統對潛艦議題很重視，「因為財力負擔很重，政治意涵很大，軍事意 涵也很大」，所以是困難的選擇，不管怎麼決定一定有人不滿意；政 府作法是把各種立場完整蒐集，儘量避免外界感覺黑箱作業。104 由上述觀察可知，自 520 馬英九總統上任後，雖然在兩岸經貿的 議題形成積極的開發態勢，可是原本美國在陳水扁時代強烈要求增加 軍售的態度，卻發生了變化；這樣的變化是否會擴大進而影響臺美之 間關係與信任，抑或進一步加速兩岸軍力失衡，尚不得而知，待後續 觀察（請見圖 8）。 101.陳洛薇、蕭旭岑，〈馬：美勿憂臺灣片面改變現狀〉，《中國時報》， 2008年 7 月 23 日，版 A5。 102.劉屏，〈爭取美軍售解凍 時間對我不利〉，《中國時報》，2008 年 7 月 23日，版 A5。 103.〈李傑：美不想賣潛艦〉，《中時晚報》，2005 年 10 月 5 日，版 2。 104. 范凌嘉、王光慈，〈沉寂四年 潛艦採購案浮出水面〉，《聯合報》， 2008年 7 月 28 日，版 A4。
ߓอᐋڻΰխഏᥛឩ്૨ԺΕભഏᑉᚶᆜኙፕ૨α ഏ୮ᐋڻΰኙڍᑇਙ᤻ݮګα ଡԳᐋڻΰެृࠟࡾᆖ၉ࡉؓᓵα 圖 8 2008年馬英九總統上任後臺海情勢轉變 說 明：國際結構持續變化（虛線表示），新的決策者扭轉意念（虛線波浪） 並結合國家層次的變化（虛線表示），再度產生新的動態平衡。 資料來源：作者自繪。
參、未來可能的發展分析
美國布希總統之所以宣布出售臺灣潛艦除了美中之間發生種種不 穩定的關係外，亦存在美國本身對臺軍售政策存在潛在的轉變，臺灣 自 1978 年向美國提出潛艦需求遭美國拒絕後，臺灣於 1994 年再次向 提出。然而，當時美國國會面對美國海軍釋出潛艦的政策仍停留在 1991年的防衛（守勢）態度上，因此拒絕臺灣對蘊含攻勢的潛艦需 求。不過 1995 年美國國防部指示美海軍針對臺灣反潛作戰能力需求進 行評估，而這項評估並不排除潛艦。1998 年美國總統柯林頓同意檢視 臺灣作戰上需求潛艦的重要性，依據 2000 年的二份評估，其中一件由 美國太平洋艦隊與其他海軍專家混編的小組所進行的評估，證實臺灣 海軍的需求，據此結果才逐漸轉變美國一系列的出售潛艦政策。2001 年初美國布希政府的政策開始轉變，四月一改以往長期反對的立場， 同意協助臺灣購獲潛艦，使其成為強化整體反潛作戰的一環。依據《臺灣關係法》，這項決策係基於美國海軍二個作戰小組進行軍事專 業評估提出的需求，以及臺灣提出自我防衛的意志。105由此可知，國 際體系結構變化給予國家與個人層次展現意志的機會，不過這樣的系 統性的結構機遇難遇，若國家與個人層次無持續連貫的思維與意志將 難以掌握這樣的機會。 美國總統布希於 2008 年 8 月參加北京奧運時，當面告知中國國家 主席胡錦濤，美國將根據評估需要，出售防衛性武器給臺灣，並且是 「告知」美國的決定，而不是與中國「諮商」。106未來臺灣戰力最關 鍵的是在潛艦的取得，這也是中國最不願臺灣擁有的武器系統，因此 若臺灣確定要建購潛艦並達到具備有效嚇阻能力，應縮短潛艦取得的 時程。107 臺灣建購潛艦主要涉及的關鍵因素有五：「經費需求」、「國防 效益」、「政治利益」、「存在風險」與「自主性」（請見表 1）。然 而每一個因素與其它因素之間，都存在相互依存與拉扯的關係，形成 15個三角關係，每個三角關係會依不同的時間與環境而有所變動調整 （請見圖 9）。108因此不同的決策意識、不同國內政治氛圍與不同的國
105. Taiwan Matters to America, “Taiwan Submarines: At the Crossroads,” The Taiwan Link, October 30, 2008, <http://thetaiwanlink.blogspot.com/
search? q=Taiwan+Submarines%3A+At+the+Crossroads>；王志鵬，〈臺 灣建購潛艦的十字路口：美國智庫學者的觀點〉，《亞太防務雜誌》，第 10期，2009 年 2 月，頁 22-27。 106.《中央社》，〈布希將面告胡錦濤：軍售臺灣〉，《聯合報》，2008 年 7 月 31 日，版 A1。 107.林正義，〈美國國防部 2008 年中國軍力報告書〉，《戰略安全研析》，第 36期，2008 年 4 月，頁 26；黃介正，〈臺灣對於兩岸軍力對比及其挑戰 的看法〉，李潔明(James R. Lilley)、唐思(Chuck Downs)合編，張同瑩、 馬勵、張定綺合譯，《臺灣有沒有明天？－臺海危機美中臺關係揭密》 (Crisis in the Taiwan Strait)（臺北：先覺出版社，1999 年），頁 322。
際環境，都會形成不同的態勢，致使結果落在不同的象限與區段內， 這也就是潛艦購案不同於其他軍售案，其存在非常複雜的「政治、經 濟、軍事與技術」層面因素。 表 1 建購潛艦五大關鍵因素與內容 關鍵因素 內 容 經費需求 建造價格，全壽期整體後勤。 國防效益 符合作戰需求，達成足夠「有效嚇阻」能力。 政治利益 美－中關係，兩岸關係、美－臺關係。 存在風險 建造風險、經費風險、政治風險。 自 主 性 技術轉移、潛艦國造，建立完整軍工複合體。 資料來源：作者整理。 圖 9 建購潛艦五大關鍵因素關係圖 資料來源：作者自繪。 容請見王志鵬著，《臺灣水下艦隊之路》（臺北：全球防衛雜誌社，2008 年），頁 42-121。
由層次分析概念來觀察，就美中臺三角關係的演變，對臺灣最有 利的情況：應該是美、中相互競爭本身利益而決裂，導致美中關係破 裂；而臺灣決策者所採取的政策或意識操作成功，且獲得朝野政黨一 致的共識（請見圖 10）。 ߓอᐋڻΰભխઌյᤁञᣂএధါα ഏ୮ᐋڻΰਙ᤻ࡉᇞԫીኙ؆α ଡԳᐋڻΰެृਙࢨრᢝᖙ܂ګפα 圖 10 未來美中臺發展對臺灣最有利情況 說 明：國際結構發生有利的變化（虛線表示），決策者產生的意念（虛線波 浪）可結合國家層次完全展現。 資料來源：作者自繪。 對臺灣最不利的情況則是：美、中雙方存在相互依賴之利益，轉 向彼此合作，因此犧牲臺灣，且臺灣決策者錯估國際外在情勢，內部 政黨惡鬥爭議不斷（請見圖 11）。
ߓอᐋڻΰભխሒګ࠰ᤜᥔ੪ፕܓ墿α ഏ୮ᐋڻΰਙ᤻რᢝञᤜլٖα ଡԳᐋڻΰެृᙑ۷ൣႨα 圖 11 未來美中臺發展對臺灣最不利情況 說 明：國際結構發生不利的變化（虛線表示），且完全主導控制個人與國家 層次。 資料來源：作者自繪。 然而由上素五項關鍵因素相互間關係的牽動與拉扯，導致三個層 次形成最有利與最不利的此種極端情況的可能性並不高；就目前美中 臺三角關係情勢，未來無論是系統層次（美中關係與國際情勢）、國 家層次（國內政黨）、個人層次（決策者政策與意識），都存在變動 的可能性，當這樣的變動逐漸趨於穩定，而這樣的穩定必然形成各層 次間的一種暫時妥協狀態（請見圖 12），在此狀況下美國對臺軍售事 務也將逐漸明朗化。而目前軍售項目內，最關鍵觀察的指標應該就是 潛艦建購案。
ߓอᐋڻΰભഏፖխഏ٥ٵ൳ࠫα ഏ୮ᐋڻΰਙ᤻ၴრᢝᤁञα ଡԳᐋڻΰࠟࡾᆖ၉ࡉؓፖ۞ݺᓡრᢝα 圖 12 未來美中臺發展可能發生的情況 說 明：國際結構、決策者意念與國家層次均有所變化（虛線表示），並形成 新的動態平衡。 資料來源：作者自繪。 不過美中臺之間各有自身的利益與打算，三方都希望就自己的利 益極大化，因此在各層次間的變動最後趨於穩定的結果，就臺灣整體 安全考量而言仍存比較有利與比較不利的情況。 比較有利的情況係決策者堅持的兩岸經貿策略成功，並且在中國 軍力持續成長下不放棄繼續增強自我防衛能力，政黨之間則和解達成 尋求臺灣意識之共識，而美中兩國互信互賴，並且達成相當的默契， 繼續提供臺灣所提出的軍售需求，尤其是關鍵指標潛艦之建購（請見 圖 13）。
ߓอᐋڻ ΰભЁխሒګᚈৈભഏᥛ༼ࠎፕࢬᏁ૨ഇα ഏ୮ᐋڻΰਙ᤻ࡉᇞ༈ޣ٥ٵፕრᢝα ଡԳᐋڻ ΰࠟࡾᆖ၉ฃګפլ࣋ඵ۞ݺᓡრᢝα 圖 13 未來美中臺發展對臺灣比較有利的情況 說 明：在國際結構、決策者意念與國家層次均有所變化之下（虛線表示）， 決策者能夠善用意念並符合系統與國家層次需求，使動態平衡持續向 最有利的位置推動。 資料來源：作者自繪。 比較不利的情況係決策者強調兩岸經貿策略下忽略國防，結果兩 岸經貿成效不彰，自我防衛能力弱化，政黨間意見分岐爭鬥不斷而且 在野黨造勢成功形成民意優勢，而美中雙方關係互動逐漸密切，致使 臺灣遭邊緣化（請見圖 14）。
ߓอᐋڻ ΰભխᣂএዬയ֊ʳፕᢰᒴ֏α ഏ୮ᐋڻΰਙ᤻რߠ։ࣴڇມທႨګפα ଡԳᐋڻ ΰࠟࡾᆖ၉ฃլኦ۞ݺᓡ౨Ժஇ֏α 圖 14 未來美中臺發展對臺灣比較不利的情況 說 明：在國際結構、決策者意念與國家層次均有所變化之下（虛線表示）， 決策者意念誤判，無法有效結合國家層次，且不符合系統層次變化而 遭施壓，使動態平衡逐漸推向最不利的位置。 資料來源：作者自繪。 臺灣與中國之間的問題，有著十分深刻的國際背景，鄧小平曾明 白指出，臺灣問題歸根結底是美國問題，沒有美國干涉中國內政就不 會有臺灣問題。109美國依據《臺灣關係法》提供臺灣防禦性武器，但 在質與量上是否「足夠」的決定權，卻向來由不得臺灣方面掌握。110 因此美國對臺持續軍售與否可作為美中臺三關係的試金石，而這個關 鍵的試金石就是潛艦購案。多年以來，儘管美國與臺灣間就軍售事務 討價還價，美國與中國之間則唇槍舌劍，可是軍售從不曾成為臺灣與 109.李家泉，〈中美關係隱憂何在：美國有無必要把臺灣繼續當作手中的一張 牌？〉，《中國評論》，第 7 期，1998 年 7 月，頁 8。
中國之間的對話議題，但是如今情勢可能生變。隨著兩岸情勢和緩， 美國對臺軍售是否可能會變成臺海兩岸之間「談判議題」。以前美國 宣布對臺軍售，中國抗議的對象是美國；但是今後中國會不會開始也 會以減緩兩岸交往、延緩某些協商向馬英九或國民黨施壓？往後臺灣 向美採購軍售的問題，是否也開始必須考量中國的態度，而衍生更複 雜的問題？臺灣目前設法極力穩住美國的憂慮，因此立法院院長王金 平於 2008 年 7 月 29 日應「傳統基金會」邀請在華府演說中指出，美臺 兩國間必要的軍購案，是維持臺灣安全進而鞏固美臺友誼的最有利途 徑之一，馬英九總統上臺後，美臺關係有新的開始，而臺灣需要美方 持續提供防衛性武器確保國家安全。111畢竟基於國際現勢，美國幾乎 是臺灣唯一的軍備外源。另一方面，臺灣更要在「開展兩岸關係」與 「生存與繁榮的底線」之間尋求平衡。「合理軍購」不只是需求與供 應間的合理，不只是產品與價格間的合理，更包括了主權、安全與兩 岸關係之間的合理。馬政府是否會藉由不買爭議性高、難度大的軍 備，換取中國在國際空間議題上讓步？目前對臺灣而言，真正要認真 思考的，不僅僅是美國會如何與北京談論對臺灣軍售，而且臺灣的馬 政府要如何與北京談論軍售問題。112儘管兩岸目前積極進行經貿互動 政治氛圍和緩，但中國軍力並不會因此停滯成長的情況下，臺灣是否 真要拿中國敏感的關鍵武器作為政治交換的籌碼，這樣的犧牲是否能 獲得實質的效益，有待嚴峻的考驗。 此外，每當系統層次與單元層次發生嚴重的事件時（例如：韓 戰、中美建交、EP-3 事件、911 事件、臺灣入聯公投等等），就會產 生衝擊進而改變各層次整體的穩定架構，形成新的態勢；未來美中臺
111. Jin-pyng Wang, “New Beginnings in a Strong Alliance,” The Heritage Foundation, July 29, 2008, <http://www.heritage.org/press/events/
ev072908a.cfm>.
112.劉屏，〈美中臺三方思維 非變不可〉，《中國時報》，2008 年 7 月 31 日， 版 A4。
三角關係之間，是否會另外發生此類型的意外形成衝擊，致使各層次 產生變化，亦是要持續注意與觀察之處。
