相對於其他民主國家，我國行政院的提案成功率低於大多數國家，而立法院 的提案（包括委員提案與黨團提案）的成功率則略高於其他國家。從表二得知，
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2.提案的成功不僅指提案三讀通過，且提案的內容或方向被考量在最後通 過的版本當中。
大多數國家國會議程設定的權力是集中的，或者由行政機關，或者由國會多 數黨掌控議程，在內閣制國家，行政機關與國會多數黨，藉由內閣的連鎖，基本 上是一體的，行政機關操控立法議程，此不論是在制度設計上直接由行政機關設 定議程，或者由國會多數黨設定對行政機關有利的議程（Bowler, 2002:165-167），
至於在美國，國會多數黨藉由掌控國會中的議程設定重要職務（如議長、委員會 主席與小組委員會主席、程序委員會的職位），而全然掌控國會的議程設定權（Cox and McCubbins, 2005)。但是我國立法院的議程設定，呈現出分權的現象，這是因 為受到下列幾個機制的影響：
一、程序委員會：程序委員會負責立法院院會議程的審議，程序委員會在第 三屆之前，由各常設委員會各推 2 人，第四屆到第六時，由各常設委員會各推 3 人組織之，第七屆起由各黨團依其在院會席次之比例分配，但每一黨團至少 1 人，程序委員會召集委員由委員互選產生。程序委員會原則上依照提案的優先順 序排定院會議程，但是程序委員會也會使用「刪除」或「緩列」的方式阻擋提案，
從第二屆到第六屆，阻擋議案的次數分別是 12、97、268、2145、3181（吳東欽，
2008），顯然自第四屆以來，程序委員會阻擋的法案逐漸增多，且在第五、六屆 時，程序委員會阻擋行政院提案的次數更是急遽攀升，即便程序委員會阻擋的提 案，並非僅是行政院提案，但是自第四屆中期以來，由於國民黨失去行政權的亟 欲有所表現，以及藍綠的對峙，確實在程序委員會阻擋了許多民進黨的提案，在 第七屆時，更在國民黨掌控絕對優勢的程序委員會的狀況下阻擋了民進黨的提案 高達 6159 次（公民監督國會聯盟，2012）。綜合上述，與大多數內閣制國家不 同的是，立法院的議程控制權並不在行政院，且對行政院的提案也並不特別優厚，
一旦行政院無法掌控立法院多數時，行政院的提案可能被程序委員會阻擋，而同
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時，程序委員也並非僅由立法院多數黨組成，而是立法院多數黨與其他政黨分享 議程設定權。
二、常設委員會：常設委員會召集委員負責委員會內的議程設定，召集委員 是由委員互選，在第七屆之前，每一委員會有 3 名召委，自第七屆以後減少為 2 名召委，按照慣例，每一召委按月輪流排定委員會議程，除了在第七屆時各委員 會召委多是國民黨立委之外，其餘時間，召委席次多半同時由國民黨、民進黨立 委掌控，有時甚至小黨立委也有機會擔任召委，也因此，執政黨或立法院多數黨 都無法全然掌控委員會的議程設定。此與美國不一樣的是，美國每一常設委員會 僅有一名主席，且由國會多數黨掌控所有委員會的主席職務，以至於國會多數黨 可以從院會到委員會全然掌控議程設定(Cox and McCubbins, 2005)。
三、黨團協商：針對 1980 年代中期以來立委為求表現而造成的立法院議事 秩序混亂，自第三屆第三會期開始，當時的立法院院長劉松藩裁定委員會審畢的 法案，在送院會之前要經過黨團協商，此一黨團協商自第四屆之後正式制度化，
在第四屆時，所有經過委員會審議之後的法案，都要送交黨團協商，然而如此削 弱了委員會的審議功能，因此自第五屆之後，黨團協商改為選擇性的，由委員會 決定是否交付協商。黨團協商不止可以針對立法的實質內容，也可以針對立法院 議程加以協商，黨團協商對立法結果具有決定性的影響（黃秀端與何嵩婷，2007；
邱訪義與鄭元毓，2014）。黨團協商係以黨團為單位，各黨黨鞭是主要參與者，
各黨團都平起平坐，不因在立法院的席次多寡而有權力大小不同，而且只要有一 個黨團不贊成協商結果，協商即失敗，也因此可以說黨團協商機制使立法院的議 程設定不集中在多數黨手中，少數黨與小黨也得以參與議程設定。
四：其他：個別立委與黨團在立法過程當中，都可以成為否決者，譬如在一 讀階段，只要有一個立委（或黨團）提出異議，主席就會裁定退回程序委員會，
又譬如各黨團可以提出無數次復議案或變更議程案來癱瘓議事，譬如台聯黨團不
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滿兩岸協議監督條例草案付委後，國民黨獲得主審權，因此以兩百多個議程變更 案癱瘓立法院議事（胡宥心、鄭偉、周志豪，2015），類似的狀況層出不窮（黃 士豪，2007）。
綜合上述，得知立法院的議程設定並非掌控在行政機關，但也非全然掌控在 立法院國會多數黨手裡，雖然行政機關因為資源的優勢較有能力提出資訊充分、
且較完整的大規模提案，行政機關的提案也因此有較佳的立法成功率（盛杏湲，
2014a），而且立法院多數黨相較於少數黨與小黨，有較佳的議程控制權（邱訪 義與李誌偉，2013；邱訪義與鄭元毓，2014），然而，若立法院多數黨無法掌控 優勢的程序委員會席次，或優勢的常設委員會的召委席次，則多數黨的議程控制 權會被削弱，且小黨也可以小博大阻擋議事，或威脅阻擋議事，而得到較其席次 比例更為優勢的議程控制權，甚至立委個人，也可以一夫當關，影響國會的議事 運作與議程設定，也因此可以說走過威權時代的立法院，其議程設定是高度分權 的。
Brunner（2013）指出國會中在野黨提案的主要目的是傳遞訊息，以告知選民 自己政黨的立場與內閣的差異，在目前政策之外的可能選項，以及重要而內閣疏 忽的公共議題，主要目的在於尋求選票(vote-seeking)，為下次選舉鋪路，而非在 於尋求政策（policy-seeking），而 Brunner 也指出國會議員提出個人提案的主要 目的在於建立個人的特色，以傳遞訊息給選區選民瞭解其與政黨不同的立場，或 者表達自己所在的黨內次團的立場，同樣的也在於尋求選票而不在於尋求政策。
然而立法院在野黨黨團與立委的提案不僅有尋求選票的動機，也有尋求政策的動 機，因為提案不僅可以表達自己的立場，為自己宣傳，而且提案也有二成到三成 的通過機會，那麼透過多次的提案，與累積的成功立法，立法院黨團與立委有機 會可以影響立法與政策的走向。那麼，立法院黨團與立委個人在高度分權的議程 設定機制，且時間與資源相對有限的情況下，可以採取哪些策略對其最為有利？
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首先，立法院可以將立法權委任給行政院，借用行政院的專業與經驗來提出 政策方案，5而立委只需要對行政院所提出的政策方案，加以修改其中少數條文，
即成為自己的提案版本，如此以逸待勞，又可以藉由與行政機關提案併案審查的 機會，夾帶過關，宣稱功勞。也因此，本研究預期：立法院提案若與行政院提案 併案審查，將使提案易於成功。而且，立法院提案若屬小規模提案，易於夾帶在 其他的提案當中，因而易於通過。然而，立法院多數黨若與行政院同一政黨或不 同政黨則有不同的策略：若立法院多數黨與行政院同一政黨，立法院多數黨較有 動機推動行政院的提案，如此對行政院的提案能夠完成立法較為有利；然而，若 立法院多數黨與行政院不同政黨，則立法院多數黨較沒有動機推動行政院的提案，
甚至與行政院相互掣肘，如此對行政院的提案通過造成較不利的影響。也因此，
本研究的預期是：行政院的提案相較於立法院的提案，有較佳的成功機會；但是 若在分立政府之下，立法院多數黨有掣肘不同政黨掌控的行政院的動機，因此相 較於在一致政府之下，行政院立法提案的成功機會較差。根據以上理論推演，本 研究欲檢證如下假設：
假設一：行政院提案相較立法院提案，較易立法成功。
假設二：立法院的提案若與行政院的提案併案審查，相較於僅有立法院提案 的法案，較易立法成功。
假設三：行政院提案在一致政府之下較在分立政府之下，較易立法成功。
其次，由於立法院內議程設定機制的高度分權，沒有任何一個機關、政黨或 立委個人可以掌控所有的議程，且任何政黨或立委個人，都可能成為否決者，因 此想通過立法的政黨或立委，雖有與其他政黨與立委競爭的動機，以彰顯自己的
5 McCubbins 與 Noble（1995）以美國與日本為例，指出立法部門是立法的當事人，行政部門是 代理人，立法部門將立法權委任給行政部門，借用行政部門的專業來提出政策方案，而立法部 門對行政部門所提出的政策方案，可以選擇接受、拒絕或修正，而行政部門為了要使立法部門 接受其所提出的政策方案，會儘量提出立法部門可以接受的方案。換句話說，雖然立法部門總 是接受行政部門的立法方案，但並非立法部門棄守立法權，而只是不去用立法權，他們以逸待 勞，不去彰顯自己的立法權，但並非表示它沒有立法權。
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立場，宣揚自己的特色，但是，也有與其他政黨與立委合作的動機，以讓提案更 易過關。此合作的方式有時是各自提案，然後藉由立法合作，各自提案都通過，
立場，宣揚自己的特色，但是，也有與其他政黨與立委合作的動機，以讓提案更 易過關。此合作的方式有時是各自提案，然後藉由立法合作，各自提案都通過，