由於現今財政部已規劃出住宅地震保險之機制並於91年4月實 施，就台灣的天然災害中小部分是地震造成，其餘大部份為颱風與洪 水或土石流所致的災害，台灣是洪水災害（颱風、洪水、土石流）頻 繁的地區，所以政府所規劃的應是針對洪水災害保險體系。因此考慮 如颱風及洪水，90年的象神颱風、91年的納莉颱風均挾帶強大的風雨 而造成台灣北部嚴重之水災，導致重大之經濟損失。這些例子均提醒 我們對洪水災害都要有風險意識，而不能只有頭痛醫頭的規劃而已，
應該具有前瞻性的眼光，對於台灣所面臨之洪災須整體考量以求全面 性之解決方案，建立洪水災害之保險法規制定、修訂與研擬，即著眼 於此，藉以保障社會大眾最基本之財產安全。本章將首要著重於個人 (住家為單位)財產之洪水災害保險法規制定、規劃與研擬。
4-1 台灣洪水保險實施之問題研究
台灣地區天然災害保險費率與鄰近其它國家比較，不可謂不高，
然而保險業者對承保天然災害危險仍缺興趣，由於台灣地區下游沿河 平原狹小，人口密度大，土地之價格昂貴，且淹水時間短，洪枯流量 差異大與美、法等大陸型國家在洪水型態與規模、土地使用密度、土 地價格與經濟之連動性及社會民情均不同，以往國內之有關洪水保險 之研究較偏重於考量如何將美國實施之洪水保險在制度面上引進台 灣，尚未就實質面問題提出探討，本研究擬以下列課題進行初步討論：
一、執行保險制度時面臨之政策效應與社會過程
洪水保險制度執行時最困難的問題，在於政策之決策者無法掌握 洪氾區民眾可接受的風險程度，也就是說，決策者在決定洪水災害保 險費率與實行該制度之範圍時，所面臨的不只是技術面的不確定性問 題；而是決定於政治與利益妥協的層面。在社會政治的機制或基礎設
施中，政治官僚、利益團體、與民眾互動機制的形成。基礎設施與社 會經濟變數的機制，在洪水災害保險制度推行時可能涉及的團體，包 括媒介或仲介者、政治官僚、特殊利益團體、以及公眾團體等，這些 團體在洪水災害保險制度設計及推推動時，都會或多或少的牽涉入決 策的過程中。各團體互動關係的緊密度，與各湍體手中所握的決定性 籌碼，是決定台灣執行洪水災害保險制度的最重要關鍵與問題點。
二、民間保險公司承保能力有限:
台灣民間私人保險公司現今之規模均小，近年來財政部已要求提 高最低資本額至新台幣20億，但至今仍有少數保險公司未達到，就此 而論，相對於洪水災害保險之累計承擔額度，實明顯偏低。另保險法 對自留額之規範，實質的限制保險業之供給，故導致洪水保險損失承 擔能力相當有限；若勉強接受承保，恐有喪失清償洪水損失補償能力 之危機。若無政府支持，難以大規模推動。所以綜合上述原因導致全 面推行台灣地區洪水保險困難度大增，所以政府態度是為關鍵因素，
若政府能積極介入，以政策性洪水保險整合商業性保險業者之資源，
協助解決再保險障礙，並補助保費減輕被保險人負擔則推動洪水保險 之可行性必然大增。所以相關配套措施，如法規之擬定、水文資料之 建立、風險及費率之精算評估、民眾溝通及法令宣導，天然災害救助 制度與洪水保險之整合等研究，必須及早進行，待主客觀條件具備 時，國內的洪水保險便能順利推動。
三、洪水保險與補償制度方面
以往台灣地區發生洪水災害時，其受災民眾人命及財產之損失均 由政府以救助民眾之方式加以負擔，而洪水保險依其屬性，應屬於產 險，對於人命部分，並未予考量，因此該方面政府應予確立對於受災 民眾之生命損失仍以救助方式協助（目前經濟部水利處正研擬水災災
害補助方案），並確立協助原則，至於財產方面方以投保洪水保險方 式加以保障，俾能全方位維護民眾之權益。
此外對於特大頻率洪水(如兩百年頻率洪水)而言，其所影響之範 圍，一般而言非常廣大，因此其災害總損失亦非常龐大，遠非洪水保 險所能負擔，因此對於特大頻率洪水所造成之災害損失，仍應考慮由 政府編列特別預算予以救助，以免影響洪水保險之整體資金運用，而 排擠到往後較小頻率洪水之災害損失之理賠能力。至於洪水保險辦理 之方式，洪水保險係為消除洪災之不確定性所產生之風險分擔機制，
其保險需達一定之規模方能財務平衡，以美國而言，其保險之地區廣 大且洪水氾濫機率較台灣為低之狀況下，僅有數年維持財務平衡，許 多年份仍須聯邦政府編列預算挹注資金，而台灣與之相比總保險面積 小很多，且洪水發生機率又較高，因此勢必仍須政府每年編列部分經 費挹注保險基金，因此在台灣辦理洪水保險於初期仍以公辦為宜。
前述政府編列經費挹注之部分，因災害防救之第一線機關為地方政 府，惟其財政有一定之困難，且洪水保險需匯集全國參與地區之經費 統一運用，方能收風險分擔之意義，因此該項經費應由中央及地方依 比例共同負擔。
另外，由於台灣地區重要河川之治理工程逐步完成，除特大頻率 洪水外，一般河川造成之淹水已漸漸減少，而一般淹水情形多因區域 內排水不良所造成(內水淹水)，因此洪水保險應將內水淹水及河川氾 濫造成之外水淹水均包括在內，惟此二種淹水所造成之狀況有所不 同，惟單就內水淹水即有數種不同原因，如都市抽水站技術人員操作 不當，水門、水溝阻塞淤積等，因此在理賠方面應加以區分，藉以使 民眾注意內水之暢通，減少水災之發生。
前述內水淹水及外水淹水於製作淹水潛勢圖時應有不同之區別
與考量，然後再綜合二種淹水潛勢，劃定淹水潛勢分級區，據以訂定 收費之費率，至於其區別與綜合方式為何，則尚須相關單位或學術機 構加以研究；此項淹水潛勢分級圖應儘速劃定，以作為洪水保險實施 時之基準，惟因河川下游易淹平原地區地勢平緩，高程變化小，因此 要確定該區域內之淹水潛勢分級，其淹水淺是分析圖精細度要高，方 能達到準確可應用之要求。
另外在保險精算中，最重要之依據即為災害損失估算部分，惟在 此部分因我國住宅區、商業區等區域區分並不明顯，且相關之調查或 申報之資料嚴重不足，已有資料之可信度亦有問題，相關精算制度尚 待儘速建立及研究發展，以作為洪水保險推動時估算相關經費之用。
在費率選定方面，由於我國人民土地為財之觀念根深蒂固，造成河岸 精華地區土地之價格極高，一旦實施洪水保險，直接劃定淹水潛勢分 級區，勢必連帶影響土地價格，而在各區接界處之土地以一線之隔，
卻分屬不同等級，除需繳納不同保費外，對土地價格之影響也不同，
將招致民眾極大爭議；因此對於界線兩側一定範圍之土地，民眾應可 自由選定屬哪一區，當然不同風險區域會有不同之保費費率，其理賠 比率也有所不同，應如美國洪水保險法般由國民自行依意願考量選 擇。
四、就土地方面
對於尚未興建堤防之區域，依水利法及土地法之規定得限制其使 用，而目前在實務上均以准許種植低莖作物為主，惟在部分十年至廿 五年頻率之洪水平原地區，其淹水一般而言為數年一次，是否可考量 容許有特定型態建築物存在並使用，因為在此區域私有地佔大部分，
因此民眾會極力要求興建堤防，以取消土地使用之限制，但政府限於 財力，需分年分期興建，常與民眾意見有所不同，若在尚未興建期間
若可允許興建特定型態建築物，並輔以洪水保險法加以保障，相信可 緩和民眾之壓力，除減輕政府財政上之負擔外，亦可增加洪水保險之 參加區域，擴大保險規模，更達分散風險之效；惟此種可建築之面積 比例及其影響情形需再加以研究，此外亦需修訂相關建築技術規範，
針對在該區域內之建築物之建築強度，需加以提高，或改變其設施配 置，並限制居住之樓層，以增強安全之措施。
另外就興建堤防來說，以台灣之民情與土地價格之變動，興建堤 防前後，土地之價值可相差十倍以上，使土地所有人之財產價值暴 增，而興建維護堤防之經費，是來自政府之稅收，因此可說是以眾人 之錢，造福少數之人，就此方面來說，應建立將此土地增值部分歸公 之機制，甚至可考慮以此挹注辦理洪水保險之資金，減少政府需編列 之經費。
五、洪水保險實施方面
首先洪水保險實施必須全國同時進行，必須在風險可合理分擔情 形下，洪水保險才能健全運作，如僅就單一高風險區(如汐止、五堵 地區)進行洪水保險，一旦發生災害，損失即為全面性，且無風險分 散之功能，必會使洪水保險政策以失敗論而收場這豈是國人所願見之 結果。而且洪水保險制度的推動，勢必會加重洪氾區居民的負擔，以 往洪水災害的成本大多由政府負擔，或轉化為隱性成本由整體社會負 擔，但隨著制度的推動，這些隱性成本便轉由投保人、政府與保險承 受者共同負擔，雖然此轉變符合受益者付費的公平正義原則，但勢必 會遭受洪氾區居民之抗爭。所以參與地區內之民眾可自由決定是否參 加保險，惟未參加者若遭受水災，其災害損失需自行負擔，政府不再 救助，藉此提高民眾參加之意願。而在保險金額方面，亦由民眾自行 決定申報，並由淹水潛勢分級區所訂定之費率，加以決定保費並繳