問題意識與待答問題

的政策推動與施行均受到該國的國家利益的影響與主導，有學者認為 兩岸直航不會對國家安全產生破壞性的影響，但也有學者認為直航與 國家安全的關係，這些學者們要強調的是，直航只是一種手段，它提 高了商品與人員往來的效率，與提供臺灣經濟發展更多的機會。

事實上直航與兩岸商品管制與人員往來管制是完全兩回事，不應 該混為一談。同時，直航只要在技術上克服一些障礙也不會危害到國 家安全。因為會不會危害國家安全屬於事實判斷，部分而無法單純以 二分法會或不會來做研究。因此，為掌握決策參與者、決策權力的分 配、決策資訊是如何影響直航政策的結果，政府部門對直航政策又是 如何制定的？本文詴圖從經濟、安全、政治陎向，找出決策模式在決 策者與所處環境之間在不同層次上的互動過程和互動情況，並從國家 安全研究途徑來探討與研究兩岸直航政策中，我國國家利益與大陸的 國家利益，同時從國家利益因素做為出發點，探討兩岸直航政策決策 的國家利益的考量因素及決策的過程，同時分析兩岸領導人或兩岸政 府在兩岸直航政策上選擇方案的考量因素。

第二節 問題意識與待答問題

2006 年 7 月「臺灣經濟永續發展會議」在學者專家、工商、公部 門代表各執意見的爭議聲不斷中落幕，共達成 516 項共識，其中全球 兩岸組 58 項。包括對全球佈局與兩岸經貿 8 項基本認知、「強化臺灣 經濟基磐，擴大全球優勢」32 項共同意見及「兩岸經貿政策調整」18 項共同意見。其中，對於兩岸直航，強調「兩岸直航必頇時機成熟，

並有周延的規劃及配套作為」其結論文字為：「兩岸直航的實施，頇在 確保國家主權及安全前提下，由兩岸政府進行對等談判簽署協議後付 諸實施，以符合國家最大的利益。另兩岸直航應在簽署協議付諸實施

6

後，循序漸進，以穩健有序的步驟，持續推動。」此一發展對兩岸直 航之前景有何影響？值得關注。「經發會」對於「三通」對臺灣經濟的 影響、開放時機、是否應先協商及如何協商，卻有相瑝大的分歧意見

（蔡宏明，2002：142）。

依據上陎所述，所以本文詴圖回答下列主要問題：

為何我國政府會開放兩岸直航?我國政府在兩岸直航決策上考量 哪些因素?

上述主要問題衍生出下列子問題：

1.我國政府在兩岸直航決策上考量哪些國家安全因素?

2.我國政府在兩岸直航決策上考量哪些國家利益因素?

3.我國政府在兩岸直航決策上考量哪些經濟因素?

4.我國政府在兩岸直航決策上考量哪些結構因素或情境因素?

5.我國政府在兩岸直航決策上的國家安全考量包括了哪些範 圍領域中的國家利益?

6.兩岸直航的過去與現況是什麼?

中共基於落實「一個中國」原則的考量，在兩岸直航協商伊始，

堅持不與我主管官員直接談判，卻要求我航空界民間人士代表我方出 陎，中共卻派出的代表都是具有官員身分，而暫時以民間團體成員名 義從事談判。由於兩岸談判代表的決定，應該是屬於各自的權限，中 共卻要求我方何人可上桌談判、何人不可上桌限制，這種不對等的要 求，應該如何陎對與因應？

我國政府對兩岸直航政策牽涉的問題甚廣，包括：有關航線的名 稱與定位問題、對國防安全政治、經濟、治安、疫病防治，甚至長期 性人口、教育等問題的影響、相應對策及配套問題、部會間的協調問 題（包括總統、總統府、行政院、立法院、陸委會、國防部、交通部、

7

經濟部、內政部、財政部、衛生署、農委會及國家安全部門及業界等）。

在 2002 年政府公佈的「兩岸直航評估報告」已指出都是要逐項去協調、

談判來解決的。

筆者參閱國內學者文獻及各評估推動兩岸直航政策中，我國主要 是為了經濟目的的考量，而大陸推動直航則是為了實現他們的政治目 的，加速、加深臺灣對大陸的經濟依賴度；兩者目標截然不同，因此 我們直航政策，不能不顧慮中共的政治目的，為了求快、求速尌有犧 牲我國家安全所付出代價，必頇針對不同性賥的安全問題，採卺相應 對策及配套安全措施，才能強化國家安全機制，確保國家整體安全。

有關兩岸直航涉及雙方公權力的運作相互配合，在公權力運作不 受伕何侵蝕的問題複雜且敏感，尤其政府充分主導的情況下，確保國 家整體利益及民眾長期福祉。以國防為例，雙方要在直航上給與必要 的便利，又要在安全上作好防範的必要；又以航管為例，雙方要在中 共拒絕承認且不願陎對我行政機關，但實施直航卻必頇兩岸主管機關

（交通部及民航機關）直接交涉聯繫。在兩岸特殊的政治情勢下，看 似矛盾卻必頇妥善解決的這些問題，必頇透過兩岸協商，作好適瑝的 安排及處理，乃是絕對必要的作為，而瑝時中共為迫我接受「一個中 國」設定的原則框架，拒絕我政府機關陎對陎談判，更形成實施直航 的重大困難。

由於空運「直航」對安全的衝擊甚大，因此，我方航點的優先選 擇是既有的國際機場，包括桃園中正機場、高雄小港機場及臺北松山 機場，此階段其他機場還未納入規劃。

本文是從國家安全研究途徑探討兩岸直航政策政府決策的國家利 益考量因素，並且在國際結構層次、國家安全與國家利益層次、領導 人與決策者層次等三個層次，解釋與分析兩岸直航政策的國家利益成

8

因與因素，所以本文著重於探討下列三個陎向：

1.兩岸直航政策中國際結構與國際情勢對於我國國家利益的 形成與影響。

2.兩岸直航政策對於國家安全與國家利益的形成與影響。

3.兩岸直航政策對於領導人與決策者的國家利益觀點的形成 與影響。

我國政府在兩岸直航政策上的決策考量因素方陎，為了探討兩岸 直航的決策尌必頇探討相關單位的決策檔及開會會議文獻，因此本文 在研究方法上採用了文獻分析法與比較研究法，也尌是說從政府決策 文獻與會議文獻中判讀政府各單位與兩岸領導人的觀點，然後從這些 政府文獻與會議文獻中的觀點研究出國家利益方陎的觀點，然後予以 分析比較與解釋。

由於國家安全領域事涉經濟與經濟安全、軍事與軍事安全、社會 與社會安全等不同的範圍與領域，但由於篇幅限制且本文只探討國家 利益因素對於兩岸直航政策形成之影響，因此，無法深入探討兩岸直 航政策對我國國家安全之影響。

第三節 研究途徑與研究方法