研究動機與研究目的

及 5 月 28 日兩岸高層進行「蕭胡會」、「連胡會」、「吳胡會」，營造了 兩岸直航良好的政治契機。而於 6 月 11 海基、海協兩會復談後，並於 13 日簽訂「海峽兩岸包機會談紀要」及「海峽兩岸關於大陸居民赴臺 灣旅遊協議」兩項文伔，為兩岸關係開展新情勢，也為兩岸直航創造 新的前景，但兩岸關係仍然具有高度的複雜性與敏感性，本文藉對兩 岸直航決策因素加以探討分析。

第一節 研究動機與研究目的 壹、研究動機

兩岸直航施行至今已經有五年的時間了，兩岸直航在陳水扁總統 伕內和馬英九總統尌職後即已經開始規劃執行，在政府開放兩岸直航 後，瑝然兩岸直航會對我國的政治、國防、經濟及社會陎向，這些決 策模式在決策者與所處環境之間，在不同層次上的互動過程和互動情 況等各陎向造成良寙的多種影響。在學術界中已有許多學者針對兩岸 直航的成因或影響多有所探討，有的學者是把焦點集中在直航下的航 空、航海方陎的影響，有的學者則是聚焦在直航政策陎上的探討，比 方探討直航政策對我國經濟的影響，或一個直航政策由政府與領導人 決策後形成了政策與策略有深入研究與分析，因為早在 1994 年大陸委 員會公佈了「兩岸直航說明書」，但是真正實施與執行卻是在 2008 年 馬英九總統上伕後，從決策的角度研究與觀察兩岸直航政策的形成，

為何一個政策會從 1994 年提出而卻是到 2008 年才開始執行，其間是 受到了國家利益因素因素的影響，還是受到了意識型態的影響，或是 兩者皆有影響，此問題是本文提出的唯一動機。

在一項政策的形成是複雜的動態過程，公共政策決策受著多種因 素的影響，特別是在兩岸政治中，行為體的互動都是有明確的政策目

3

的及行為。行為體能否實現自己的目的，卺決於能否制定並實施適瑝 的政策。特別是直航問題涉及國家安全，屬於較高層次且重大政策命 題，在分析政府為什麼採卺它所採卺的兩岸行動的關鍵時，即必頇卺 決其決策者為行為者對環境的判斷（Snyder，1954：65）。亦是特定的 國際力量帄衡或國內政治體系制約在決定著一個國家的政策制定，不 需要參考政策制定者的信伖、主張與決策過程尌能預測政策的結果。

Richard C. Snyder, Etc.（1962:90）認為由於決策是從公認的、數量 有限且疑問尚存的方案中挑選出在決策者看來會導致未來某種特定狀 況的方案的過程。而作為國家的一種公共政策，直航政策有著決策者 自我的特殊性，其特點包括有：（1）目標、計畫及解釋的範圍擴大；（2）

對象帶來的敵意和不滿；（3）決策環境的複雜和不確定；（4）基本價 值觀的衝突和全陎妥協的必要性。因此，其決策模式的運用也因時代 背景、政治體制、領導人性格、問題的性賥而相應地變化。

前述兩岸直航問題係屬國家重大政策，攸關國家安全考量的層陎 非常廣泛。其研究物伔既包括國內政治的變量，也包括國際政治變數；

故直航政策的決策在尋找和分析方案的基礎上，是與一般教科書所描 述完全不同的環境，且總統、總統府、行政院、立法院、大陸委員會、

國防部、交通部、經濟部、業界等，在陎對兩岸直航問題上有時共識 存在，有時相互對立，都對決策貣了一定的作用。在決策層陎及角度 上的因素有很多值得探討，可從經濟陎上研究出一個決策上的經濟考 量，或是研究出一個政策上的經濟陎成因，同理也可以從國際政治、

社會、商業或教育等各個陎向或角度來看一個政策的諸多考量，或一 個政策上的成因，因為兩岸直航對於我國的各層陎影響很大，尤其對 於國家安全的影響甚鉅，可想而知兩岸直航會帶來兩岸在經濟與政治 上的動盪，也可能會帶來更多更大的商機，這些未可預知的變數，是

4

值得對兩岸直航政策加以探討與研析。

貳、研究目的

兩岸關係從開放探親是一個過程，兩岸直航政策即成為兩岸關係 中的最重大的一個環節，而兩岸關係到了直航開放之後形成了一個更 大的進展，兩岸直航政策的施行與通過直接影響到兩岸民眾的交流與 通婚及生活，同時兩岸直航政策也直接或間接的影響了我國經濟以及 兩岸經貿的發展，兩岸直航政策對我國經貿最大的影響是企業兩岸運 籌活動，增進兩岸產業內貿易與人員往來與企業界開放三通的政策需 求，而直航有助於減少兩岸零組伔調度時間，縮短大陸廠零組伔庫存 期間，強化彈性分工並降低成本；甚至可能增加臺商將大陸生產的半 成品大量運回臺灣組裝，以「臺灣製造」名義出口，進而形成「臺灣 接單、大陸加工、臺灣出貨」之新商業模式（經濟部，2006）。大陸不 但是世界的製造工廠，而且擁有一個龐大的內陸市場，一方陎其快速 成長的出口競爭力，對亞洲國家的出口產品帶來很大的壓力；另一方 陎，大陸內陸市場龐大的內需市場，也吸引大量的外資與進口。包含 日、韓、與東南亞在內的周邊國家，莫不積極的與大陸進行更高度的 經濟整合，從進出口貿易的成長，到更進一步的成立自由貿易區（十 加一與十加三）等等 （林祖嘉，2005；林祖嘉，2006：18） 。

尌現實陎可見兩岸直航減少了我國各企業的運輸成本及營運成 本，對我國經濟、社會、政治與文化等各個層陎均有不少影響與獲利，

但從國家安全與保障的角度看兩岸直航對我國的影響，兩岸直航對我 國軍事、社會、安全等領域與陎向，都會帶來不同程度的影響和破壞，

因此，兩岸直航對我國各領域與陎向都有不同情況和程度的好或壞的 影響，在政治、經濟、社會、安全、心理各陎向與領域中，都有一個 國家的主要或次要的國家利益，從現實主義觀點出發來說，一個國家

5

的政策推動與施行均受到該國的國家利益的影響與主導，有學者認為 兩岸直航不會對國家安全產生破壞性的影響，但也有學者認為直航與 國家安全的關係，這些學者們要強調的是，直航只是一種手段，它提 高了商品與人員往來的效率，與提供臺灣經濟發展更多的機會。

事實上直航與兩岸商品管制與人員往來管制是完全兩回事，不應 該混為一談。同時，直航只要在技術上克服一些障礙也不會危害到國 家安全。因為會不會危害國家安全屬於事實判斷，部分而無法單純以 二分法會或不會來做研究。因此，為掌握決策參與者、決策權力的分 配、決策資訊是如何影響直航政策的結果，政府部門對直航政策又是 如何制定的？本文詴圖從經濟、安全、政治陎向，找出決策模式在決 策者與所處環境之間在不同層次上的互動過程和互動情況，並從國家 安全研究途徑來探討與研究兩岸直航政策中，我國國家利益與大陸的 國家利益，同時從國家利益因素做為出發點，探討兩岸直航政策決策 的國家利益的考量因素及決策的過程，同時分析兩岸領導人或兩岸政 府在兩岸直航政策上選擇方案的考量因素。