一般而言，倫理守則可以由法令或專業協會制定。由專業協會發展、頒布與 執行的專業守則，將會比由法令發展出來以束縛員工的專業守則，為提高倫理自 覺的較好管道。協會生活就是一種公民資格的形式，責任和義務經過確認，對於 有意義的參與機會是存在的。正如 ICMA 的例子所示，協會的倫理守則很少一 陳不變的。健全的協會持續地從其守則中的經驗學習，並在其程序和實體上作改 變。這樣的改變，不同於公法的改變，在公法中員工很少有參與其中的機會，且
而，完全依賴於專業協會的倫理守則，是很冒險的。守則常被視為提高專業或組 織地位的工具，提高地位後可藉由培養和增進與利害關係人的關係，而獲得經濟 上的收益（Plant, 2001:327）。Ford 與 Richardson 認為（1994），當倫理守則被組 織採用，它們將正面地增進個人的倫理信念與決策行為。尤其當守則是由積極與 消極的行為懲罰所組成時，更是千真萬確。這樣的守則將比那些由專業協會制定 的守則有效，因為它們被視為「高層管理者致力於倫理行為的代理指標」（Ford and Richardson,1994: 216）。因此，一個比較保險的作法，應該是一方面由法令制定 倫理守則，作為全體公務人員共同適用的行為標準（當然某些高階官員或身份特 殊的公務人員可以有更嚴格的標準），由上而下地提倡倫理行為，並約束利益衝 突的行為，一方面鼓勵專業協會發展或制定倫理守則，從基層開始培養公務人員 倫理的自覺。前者是公務人員他律的行為指引，後者是公務人員自律的行為要 求，性質與手段略有不同，但目的同樣是共臻倫理的完善。以下分別就法律授權 機關制定的倫理守則，以及公務人員協會或專業組織的倫理守則探討之。
1. 法律授權機關制定的倫理守則
越來越多的國家，最近已經合併倫理基礎建設的其他要素至法律架構之中，
例如：核心價值與行為守則。OECD 國家大體上是先確立公共服務核心價值理 念，然後再搭配許多具體的服務倫理和行為要求。首先，多數國家已陸續訂定該 國公共服務的核心價值或所謂的倫理或行為守則（code of conduct or ethics），這 些核心價值經常直接在法律中規定，相關的法源包括一般性法律、憲法、文官法 律或公共服務法律（施能傑，民 92：17）。換言之，法律確認了倫理標準，並提 供了一套倫理管理的架構。同時也有越來越多的國家，將違反核心公共服務價值 與原則的行為—決策公正、支持公眾信賴、不濫用職務牟取私利—予以犯罪化
（OECD, 2000:13）。
就我國的情況而言，欲制定一部適用於全體公務人員的倫理守則，首先應考 慮其法律位階，法律位階夠高，才能具有實質的拘束力，但是，守則反映的是公 務倫理的原則，它是公務人員行為標準的具體規定，具有因機關制宜的特性，法 律位階太高，將難以鉅細靡遺規定，適用上容易失去彈性。為了化解法制化的兩 難與尷尬，本文以為，比較妥適的作法，應該是由法律授權最高行政機關制定命 令（授權命令）為宜。一方面，授權命令的位階低於法律，最高行政機關得在法 律的授權範圍內，制定統一的倫理守則，各機關亦得針對自己的組織結構、組織 目標、業務性質、甚至是組織文化等需要，制定一部真正符合機關現實，更具備
正面鼓舞性質的倫理守則；另一方面，授權命令的位階高於行政機關依職權自訂 的命令，守則若涉及規範公務人員權利義務的事項，將更有合法性與正當性。行 政院於民國九十年六月，以行政院台九十人政企字第一八０五四二號函發布的
「建立行政核心價值體系推動方案」，確立了我國公共服務的核心價值，分別是：
建立公務人員對國家的忠誠感、對社會的關懷情、對政府的向心力、對民眾的服 務心，及對公務的責任感。方案由行政院依職權發布，性質上屬於行政命令，並 非法律，但這五個核心價值，已是目前公務倫理標準的最高指導原則。所以，將 來政府倫理法可以依據「建立行政核心價值體系推動方案」所揭櫫的五大核心價 值，並參酌其他倫理標準，作為我國公務倫理的基本原則，之後再授權行政院（或 行政院與他院會銜）依此原則制定倫理守則，內容包括「應做之事與不應做之事」
的規定，以及違反守則的強制執行或處罰。概言之，法律對於倫理守則的作用，
在於提供準則性的規定，使倫理守則取得制定的法源。透過這種法制化的結合，
使倫理守則不再只是一部沒有拘束力或執行力的金科玉律，亦使法律不再只是一 個毫無彈性、了無生趣的禁止規範。彼此相互支援，形成了公務人員利益衝突的 防護網。
2. 公務人員協會或專業組織的倫理守則
在美國，剛開始守則是一套使公務人員受制於由專業協會定義的行為標準的 專業守則。一九五八年，國會經由一致的決議通過對聯邦行政部門雇員的一套行 為守則。一九六一年，甘迺迪總統（President Kennedy）以行政命令強化守則。
一九七０年代，水門案醜聞（the Watergate scandal）引發一波制定守則的浪潮，
特別是在州及地方政府和公共服務專業機構之間。一九七八年政府倫理法（The Ethics in Government Act of 1978）加強了倫理守則是公共管理一部份的觀念
（Plant, 2001:309）。可見美國公務人員倫理守則的形成，始於地方政府與專業的 學術社群，而後制定於聯邦法律中，是一個由下而上的演進過程。尤有進者，有 的政府機關的倫理守則非常倚賴專業協會的倫理守則20。反觀我國，我國無論就 公務人員協會或者公共行政學會兩者，事實上迄今仍無有關倫理信條21之制定或
20 例如：「文化事務部歷史課」（the historical division of the Department of Cultural Affairs）的「愛 荷華州歷史學會」（the State Historical Society of Iowa），在其工作規則第七章節，標題即為「倫 理守則」。這個章節列舉了若干組織的守則，明文規定「愛荷華州歷史學會」贊成所有由合適的 專業組織所採納的倫理守則，並且期望其雇員遵守那些標準（Plant, 2001:325-326）。
頒行，此點或許可作為此類組織未來進行工作之方向（戴楊健，民 85：86）。甫 於民國九十一年七月由總統公布，民國九十二年一月一日施行的公務人員協會 法，賦予公務人員有權組織法人性質的公務人員協會，依據該法第八條第七款規 定，公務人員協會得辦理會員自律公約之訂定之事項。因此，往後協會得自訂倫 理守則，作為自律的行為規範，內容則應該偏重於描述行善以及對行善要有抱負 的要求，透過人員的交流互動，發揮專業組織同儕制衡的影響力與無形的拘束 力。長期而言，倘若機關公務人員協會倫理守則的制定，可以蔚為風氣，帶動全 國公務人員協會制定倫理守則，那麼由下而上，由點、線、面提昇我國整個公部 門的倫理水準，將指日可待。