國會助理的工作任務及角色

Chelf(1977)在美國國會制度(Congress in the American System)中提到國會組 織之所以能夠延續、功能得以運轉乃是專業助理、行政助理等大小助理所為，並 非民選議員之功（轉引自羅傳賢，1993）。立法委員於國會殿堂審查法案及預算 外，同時又要進行政策辯論、選民服務、資訊蒐集、公關活動及理念的宣揚等工 作，若沒國會助理的幫助，立法委員是不可能完成所有的工作，且國會助理的專 業知識與判斷能力是影響立法決策制度的關鍵所在，因此，國會助理就形同立法 委員的左右手，其資訊行為亦可反應出立法委員問政上的需求。

一、國會助理制度

1985 年以前，立法院尚無助理制度，緣於我國長期處於威權政治，行政權 的發展與擴大，而立法權卻受到貶抑，國會助理地位不受重視；另外政府體制定 位不明（如：我國究竟是總統制或內閣制），導致國會助理制度的改革方向無法 確定，直到政治民主化後，國會助理制度才漸漸受到重視，基於事實的需求和抗 衡行政權，而有國會助理制度的建立和形成，這也是推行議會民主政治的必然趨 勢。

蔡墩銘（1996）指出在 1984 年 4 月，立法院司法委員會部分委員成立「立 法委員助理設置條例草案」研議小組，研討有關委員個人助理設置的問題，在當

時引發相當多的爭議和討論，直到1985 年才經院會決議通過，由政府編列預算 補助立委聘用助理的費用。在 1989 年底舉行的“增額立委”選舉，隨後增額立委 人數逐漸增多，委員想要取法美國國會，而且在政府職能日益專業、行政權不斷 擴張的情況下，強化幕僚制度的主張不斷被提出。1992 年 7 月，是國會助理制 度的一個重要分水嶺，配合該年《立法院組織法》的修正通過，增訂第26 條之 2「立法委員每人應置公費助理四人以上；立法院應每年編列每一立法委員一定 數額之助理費及其辦公事務費預算。公費助理均採聘用制，與委員同進退。」公 費助理至此才有了法源依據，得以擺脫尷尬的私人秘書性質。此後，以往的各式 助理全部更名「公費助理」。1993 年 2 月，在立法院稽核委員會的爭取下，助 理名額再增加兩名，成為每位立委六人。1999 年 1 月，依照新修訂的《立法院 組織法》第32 條規定，立法委員每人得置公費助理六人至十人，由委員任免；

立法院應每年編列每一立法委員一定數額之助理費及其辦公事務預算。公費助理 均採聘用制，與委員同進退；其依勞動基準法所規定之相關費用，均由立法院編 列預算支應之。2007 年 11 月鑑於席次減半後，個別委員對於立法議事之影響力 將更強化，且立法委員選舉改為單一選區制度後，委員更需要加強選區服務工 作，連帶助理人力需求也益形迫切。爰修正委員公費助理員額修正增加為八人至 十四人，以因應委員問政需求。自從委員助理制度實施之後，立法委員無論在質 詢、提案以及公聽會的數量都大幅增加，立法院成為國人對政治注目的焦點，這 都要歸功於委員助理的襄助。至此委員助理的數量愈來愈多，職責也愈來愈重。

陳淞山（1994）認為，要提振立法權、建立現代化議會政治的重要關鍵是要 有健全的國會助理與幕僚制度，其理由為：

1. 提昇國會政策分析與立法品質。

2. 提昇國會議員立法及審查法案能力。

3. 整合國會意見。

4. 專業化分工的考量。

5. 立法與行政相互制衡之原則。

6. 建立國會議員個人的政治聲望及爭取建立知名度的機會。

7. 承擔國會日益擴增的工作量。

8. 國會議員競選連任之壓力，所以必須兼顧選區利益的事實需要。

曾濟群（2001）認為國會助理存在的原因有二：

1. 議會議員的主要職責在代表人民監督政府，並將民意反映於議會，對法案或 立法技術無必要深究，因此必須有立法助理人員職司其事。

2. 立法機關所通過之法案不僅種類多，範圍也很廣，尤其現在各種專業的立法 與時俱增，如無專門人員為立法委員搜集資料、調查事實，則議會立法的職 能勢必無法完成。

國會助理的功能乃在協助委員立法，使「代議民主」與「立法職能」兩者兼 顧，「民主」與「效率」能同時達到。

游月霞（2003）引用黃殿偉（1993）所提美國學者 Manley、 Harrison、

Hammond 等人對國會助理角色扮演的論述，分為以下四類：

1. 協助奠定國會立法權威的角色及議員專家的地位。

2. 協助國會議員不必依賴行政機關的建議，可以獨立處理案件的能力。

3. 溝通遊說者、選區選民與政府有關部門的意見。

4. 增強議員監督行政機關的能力。

甘霖（2003）認為立法院需要助理協助的原因有以下幾點：

1. 立法委員因缺乏找資料和草擬法案的時間與能力，故很少提出法律提案權，

因此須由國會助理代替其蒐集整理資料，並向委員報告及提出建議。

2. 立法委員因對政策訊息的缺乏，又無良好的助理制度，因此很難對行政院的 既定政策提出挑戰，質詢權無法充分運用，只流於「作秀」的表現。

3. 立法委員沒時間去消化辦公室所充滿的各種簡報、選民服務案件、信件、報 告等，因而需要國會助理去整理、分析並報告。

綜上所述，可看出整個國會助理制度化的過程與政治民主化息息相關，其制 度的建立是必然的趨勢。為使國會立法功能發揮到最高點，協助委員問政，隨著 民主政治的發展、立法機關監督功能的加強，國會助理制度存在的重要性無庸置 疑。

二、國會助理的類型

國會助理角色因其工作性質、服務地點或功能的不同，而有各種歸類方式。

《國會助理：工作手冊》一書中介紹，國會助理分為行政助理和法案助理兩種。

行政助理管理庶務工作及立委日常的行程安排；法案助理則負責法案、預算、各 種案件的研究，提出質詢、議案等，以協助問政；法案助理需要文筆流暢、對時 事敏銳、分析事情的能力強。但是因立委問政風格的不同，對法案助理專業素養 的要求也有所不同。有些標榜著科技形象的立委，要求助理要具有高科技產業的 專業背景；主攻社會福利，主要是大學社福相關科系的學生為主要選擇；而問政 的訴求在於國土規劃的，則要求助理具有都市規劃、地政等相關訓練。目前國會 助理的主流是具有大學法律、政治科系或研究所學位的畢業生，但立委會依本身 的問政需求，來組合不同背景的法案助理，使其問政效能發揮至最大。

行政助理主要的要求是對事情的反應快、協調性高，因為行政助理所處理的 多是屬於人際關係的工作，例如選民服務案、行程的安排等，這些工作通常都需 要與人周旋，包括對行政機關的公務員、選民、民間企業、社會團體等，而且工 作內容行動速度很快，所以反應快與協調性高是不可或缺的要件。

林妙芬（2001）引用 Cummings(1976)「國會手冊」(Capital Hill Manual)將議 員助理分為五類：

1. 行政助理(Administrative Assistant)：扮演著議員的辦公室主任和主要的政治諮 詢者及議員競選連任時的智囊顧問。

2. 立法助理(Legislative Assistant)：負責草擬法案、撰寫講稿、蒐集相關法案資 料、分析法案、對政策提出創見等與立法有關的工作。

3. 個人秘書(A Congressman’s Personal Secretary)：幫忙議員安排每日行程表，提 醒議員該注意的事項或提出一些必要的建議。

4. 個案工作者(Caseworkers)：又稱選區助理，負責一切選民之請託與要求，是 議員地方紮根與耕耘的重要伙伴。

5. 新聞秘書(Press Secretary)：負責新聞媒體聯繫的工作，為國會議員發布新聞，

和媒體建立關係。

甘霖（2003）將我國國會助理區分為以下幾種：

1. 辦公室主任：一個立法委員辦公室設有一個辦公室主任，直接向委員負責。

2. 法案助理：負責法案的研究，提出法律案、審查行政院法律案之準備、審查 預算等；總質詢稿、書面及口頭質詢稿、新聞稿、提案及受邀致詞之演講稿 的撰寫；法案原文、立法院及民間各種出版品、剪報及其他資料(如研討會、

公聽會、陳情案及請託案)之資料收集與建檔；公聽會、座談會、記者會、協 調會的舉辦。

3. 行政助理：負責文書處理、檔案管理、庶務等瑣碎的事，在辦公室的地位不 高。

4. 選區助理：服務案件的處理，以及鄉親參訪之接待。

5. 隨行秘書：跟隨在委員身邊，提醒重要事項的處理或過濾委員行動電話，並 非每位委員都會設置此一職位。

綜合上述，國會助類型大致可區為法案助理（立法助理）及非法案助理，而 非法案助理則又可細分為行政助理、選區助理、辦公室主任、個人秘書(隨行秘 書)及新聞秘書。

三、國會助理工作任務及角色

國會助理扮演的角色會因立委授權的不同而有所區別，而各個角色所擔任的 任務也有可能重疊，也可能同時擔任多種角色；而國會助理因工作權責的特性，

在整個國會生態運作中，扮演著舉足輕重的角色，其對立法機關審查中的法案，

具極大的影響力，是一獨特而又具影響力的群體。隨著民主政的發展、立法機關 監督功能的加強，國會助理角色的扮演日形重要。

陳淑貞（2004）根據文獻將我國國會助理之角色與任務歸納整理為七種角色：

1. 研究者：協助立委研擬、修訂法案、預算審查及政策研究。

2. 協調溝通者：為立委與其他立委、行政部門、利益團體、新聞媒體、選民等 進行溝通、宣傳與整合的中間人。

3. 資訊提供者：提供立法過程與新聞上的支援，並提供立法委員監督行政機關 的構思、策略與主張。

4. 問題解決者：協助立法委員處理選區問題，如選民陳情服務、爭取地方經費

4. 問題解決者：協助立法委員處理選區問題，如選民陳情服務、爭取地方經費