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第肆章 WTO 之補貼規範
經濟學者認為低估匯率之作為僅有在相當特定之情況下始可能對財貨於兩 國之競爭關係產生實質影響，並造成匯率低估國之出口增加，然此似乎尚不足以 證明匯率低估有構成出口補貼之嫌，因此本文將接續以國際貿易法之角度探討此 問題。惟在此之前須先了解 WTO 有關補貼之相關規範，以明白何謂 WTO 所管 制之補貼，又在何種情況下對手國始得對提供補貼之國家或其生產者或出口商採 取反制措施，故本章將先介紹 WTO 對於會員實施補貼措施之相關規範。
第一節 補貼之定義
WTO 有關補貼之規範主要規定於 GATT 1994 第 6 條（反傾銷稅與平衡稅）、
第 16 條（補貼）及 SCM 協定，其中有關補貼之定義及相關反制措施皆詳細制 定於 SCM 協定中。依 SCM 協定之定義，補貼有三項要件，其一為政府提供財 務補助、所得補貼或價格維持，其二為補貼對象受有利益，其三為補貼對象具有 特定性。以下將分別介紹之。
第一項 財務補助
所謂「財務補助」 ，依 SCM 協定第 1.1 條
122可分為兩大類：第一大類是會員 境內有政府或任何公立機構提供財務補助者，並可細分為四種形式；第二大類是 存有 GATT 1994 第 16 條所指任何形式之所得補貼或價格維持者。
──政府或任何公立機構提供財務補助
從 SCM 協定之定義中首先須注意的是，WTO 所管轄之補貼必須是由「政
122 Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, Art. 1.1.
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府」或任何「公立機構」所提供，然「公立機構」之定義相對「政府」來得模糊，
因此如何界定公立機構之範圍即相當重要，否則會員即有誘因透過內國法令宣稱 某政府機構並非 SCM 協定所謂之公立機構，進而規避其在 SCM 協定下之義務。
韓國商船案（Korea －
Commercial Vessels）之小組報告認為，被政府或是其他公立機構所「控制」之機構即為公立機構
123。然而在美國雙反案（US －
Anti-Dumping and Countervailing Duties (China)）中，上訴機構採用了不同於此之觀點，其雖不否認政府對機構之控制有可能使特定機構符合「公立機構」之定義，但亦強調「控 制」的本身並不足夠為此認定
124。因此，上訴機構運用 VCLT 之條文解釋原則對
「公立機構」一詞進行分析後得出以下結論：在認定一機構是否為「公立機構」
時，若有法律或其他法律文件明確表示賦予該機構「政府權能」，則可直接認定 該機構為「公立機構」 ；但這不表示沒有法規明確授權之結果，就必然排除一機 構成為「公立機構」的可能
125。顯示上訴機構針對如何定義「公立機構」已有不 如以往之見解，其認為一機構必須確實享有政府權能始能被認定為公立機構。
此類財務補助又可細分為四種形式： （i）政府措施涉及資金（例如補助金、
貸款及投入股本）之直接移轉，潛在之資金或債務直接移轉（例如貸款保證） ； （ii）
政府拋棄或未催繳原已屆期應繳納之稅收（例如租稅抵減之財務獎勵） ； （iii）政 府提供一般基礎設施以外之商品或勞務，或收購商品；及（iv）政府提供給付予 募集基金之機構，或委託或指示一民營機構執行通常歸屬政府之前述第（i）點 至第（iii）點所列之一種或多種功能，且其做法與政府通常做法實際上並無差異 者。
123 Panel Report, Korea – Measures Affecting Trade in Commercial Vessels, WT/DS273/R, adopted 11 April 2005, ¶ 7.50.
124 Appellate Body Report, United States – Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China, WT/DS379/AB/R, adopted 25 March 2011, ¶ 320.
125 Id. ¶ 318.
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有關第一種形式之財務補助，WTO 爭端解決機構（Dispute Settlement Body, DSB）曾經做出如下解釋。WTO 上訴機構曾在加拿大民用航空器案（Canada
－
Aircraft）中認為，「財務補助」對於政府並不必然是一種成本（cost）的支出，
且此種支出亦不必然即會產生利益（benefit）之授予
126。而巴西航空器補貼案
（Brazil －
Aircraft）中，小組認為 SCM 協定第 1.1（a）（1）（i）條所規定者是政 府措施涉及資金之直接移轉或潛在之直接移轉，因此只要有此種「措施（practice）」
存在即有補貼產生，而不需政府已確實完成資金之直接移轉或潛在之直接移轉，
亦即該措施是否確實導致資金直接移轉或潛在之直接移轉與判定補貼是否存在 此兩者間並無關聯
127。
何謂「政府拋棄或未催繳原已屆期應繳納之稅收」，在美國海外銷售公司案
（第 21.5 條）（US — FSC (Article 21.5 — EC)）中，小組認為稅收是否為已屆期 應繳納者 （otherwise due） ，必須基於實際存在之事實 （actual substantive realities），
而不應侷限於純粹的形式主義
128。此觀點似乎受上訴機構支持。上訴機構認為不 能僅因政府原先可徵取一稅收而未徵取，即代表有財務補助之存在。蓋從財政觀 點而言，當政府選擇不對某一收益課稅，則對該收益而言自無任何應繳納之稅收 存在，儘管此種狀況可能被解釋為政府拋棄應收之稅收，但這不能代表該稅收為 原本即應繳納之稅收。換言之，就財政角度而言之「無須繳納」之稅收，並不能 決定該稅收是否為 SCM 協定第 1.1（a）（1）（ii）條所謂之已屆期或無須繳納之 稅收
129。此外，上訴機構認為「已屆期應繳納之稅收」一詞隱含須建立一明確之 規範性基準（defined normative benchmark），以區別政府所拋棄之稅收在何種情
126 Appellate Body Report, Canada – Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft, WT/DS70/AB/R, adopted 20 August 1999, ¶¶ 149-161.
127 Panel Report, Brazil – Export Financing Program for Aircraft, WT/DS46/R, adopted 20 August 1999, ¶ 7.13.
128 Article 21.5 Panel Report, United States – Tax Treatment for “Foreign Sales Corporations”, WT/DS108/RW, adopted 29 January 2002, ¶ 8.37.
129 Article 21.5 Appellate Body Report, United States – Tax Treatment for “Foreign Sales Corporations”, WT/DS108/AB/RW, adopted 29 January 2002, ¶ 88.
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況下為已屆期應繳納之稅收。由於會員原則上對其本國之稅則擁有相當之主權，
故上訴機構認為必須以該會員受指控之措施所包含之稅則與該會員其他稅則相 比較，如此小組與上訴機構才能做出客觀之裁決
130。故綜觀小組與上訴機構之看 法，如何判定政府放棄之稅收為原本即應繳納者有兩項要件：首先應回到實際存 在之事實本身而定，其次為須透過一明確之規範性基準以玆比較。
有關「政府提供一般基礎設施以外之商品或勞務，或收購商品」 ，DSB 於美 國軟木案 III（US — Softwood Lumber III）中就何謂條文中之「提供」及「商品」
做出解釋。小組在此案中所面對之問題為：政府授予一公司伐木之權利是否為 SCM 協定第 1.1（a）（1）（iii）條所謂之「提供商品」。小組對此問題之態度是 肯定的，因其認為對該伐木公司而言，政府賦予伐木公司砍伐木材之權利與政府 實際提供未砍伐的木材予該公司並無任何差異
131。至於未砍伐之木材是否可視為 一種「商品」？從字典上來看， 「商品」的一般意義是非常廣泛的，且就其本身 而言似乎並未限制任何可以被認定為「商品」之「除了金錢以外，有形的或可移 動的動產」之種類
132。而從上下文來看，「除了基礎建設以外之商品或服務」更 加肯認「商品」所涵蓋之範圍是相當廣泛的，小組認為，在 SCM 協定第 1.1（a）
（1）（iii）條所規定之商品或服務之例外僅為「一般基礎建設」
133。
第四種形式之財務補助規定則是為了預防政府透過民營機構以規避前三種 形式之財務補助規定，然為避免過度侷限一國政府之權能，小組於美國出口設限 案（US — Export Restraints）中認為必須含有下列五種要件始構成此種形式之財 務補助。此五種要件分別為： （i）政府委託或指示；（ii）委託或指示之對象為民
130 Id. ¶ 89.
131 Panel Report, United States – Preliminary Determinations with Respect to Certain Softwood Lumber from Canada, WT/DS236/R, adopted 1 November 2002, ¶ 7.16.
132 Id. ¶ 7.22.
133 Id. ¶ 7.23.
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營機構； （iii）執行前述三種補助形式之一種或多種功能；（iv）該功能通常歸屬 政府；及（v）民營機構之做法與政府通常做法實際上並無差異者。所謂之「委 託」或「指示」 ，小組認為應是指政府透過一民營機構執行某一特定政策之情況，
且照字典之解釋來看，「委託」或「指示」應包含三種要件：（i）一種明確及肯 定的行為，像是委任或命令； （ii）針對特定一方；及（iii）委託或指示之標的為 一特定工作或職務
134。意即必須要有某事（something）「委託」或「指示」某人
（someone）去做，三個要件缺一不可，惟雖如此，「一種明確及肯定的行為」相 較另兩項要件仍扮演決定性之角色
135。至於何謂「民營機構」，小組認為該詞是 用以做為 SCM 協定第 1.1 條之「政府」及「公立機構」之對照，因此任何非屬 政府及公立機構之實體即可稱為民營機構
136。
──GATT 1994 第 16 條所指任何形式之所得補貼或價格維持
第二大類之財務補助為 GATT 1994 第 16 條所指任何形式之所得補貼或價格 維持。GATT 1994 第 16 條規定之任何形式之補貼措施，包括對所得之補貼或價 格之維持在內，其目的是直接或間接增加任一產品之出口或減少任一產品之進口 者
137。WTO 尚未有案例解釋何謂「所得補貼」與「價格維持」，一般而言所得補 貼為政府額外給予廠商之所得補助，類似第一大類財務補助之「資金直接移轉」 ；
「價格維持」則是政府以某種方式（例如高價購買）將商品價格維持在高於市場 價格之水平上而增加廠商之收入，或以某種方式（例如資金補貼）將商品價格維 持在低於市場價格之水平下以提高，「高價購買」不僅類似第一大類財務補助之
「商品收購」，且高出市場價格之部分或政府提供之資金補貼亦類似政府直接移
134 Panel Report, United States – Measures Treating Export Restraints as Subsidies, WT/DS194/R, adopted 23 August 2001, ¶ 8.28.
135 Id. ¶¶ 8.28-8.29.
136 Id. ¶ 8.49.
137 General Agreement on Tariffs and Trade 1994, Art. XVI:1.
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轉之資金，以此觀之， 「所得補貼」與「價格維持」確有涉及補貼之嫌，故 SCM 協定將其亦列為規範之對象。
GATT 1994 第 16 條尚規定實施所得補貼與價格維持之會員應將該項補貼措 施之範圍及性質、所影響之產品、該項補貼措施對自該領域進口或出口數量所產 生之可能影響，及促成該項補貼措施之原因等，以書面告知大會，若大會認定該 項補貼措施已對其他締約國之利益造成損害或有損害之虞，則實施該項補貼措施 之會員，一經請求，應與有關之會員或與大會研商限制該補貼措施之可能性
138。 惟 WTO 既以制定 SCM 協定以針對會員採取之補貼措施做出詳細之規範，則在 會員採行「所得補貼」與「價格維持」措施時勢必將造成應適用 GATT 1994 第 16 條或 SCM 協定之問題。由於馬爾喀什設立世界貿易組織協定（Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization，簡稱 WTO 協定）已於附件 一 A 之總附註（General interpretative note to Annex 1A）闡明當 GATT 1994 之條 文與附件一 A 之其他協定（包含 SCM 協定）發生衝突時，則應優先適用其他協 定之規定
139，因此本文認為當會員採行「所得補貼」與「價格維持」措施時應優 先適用 SCM 協定之規範。
第二項 受有利益
至於何謂「受有利益」 ，在 SCM 協定中並無明確之定義，加拿大民用航空 器案中上訴機構同意小組之觀點，認為「利益」一詞之通常意義包含了若干形式 之「優惠（advantage）」，而為了檢視一財務補助是否使接受者「受有利益」，必 須視接受者是否因該財務補助而獲得優於其原先在市場（market）上所能取得之
138 Id.
139 Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization, General interpretative note to Annex 1A.
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資源條件
140。在此首先須注意的是，檢視本要件（即是否有利益存在）時，受檢 之對象為利益接受者而非提供利益之政府。此是因為在邏輯上，只有當一自然人、
法人或團體確實收到某種物品時始能稱有利益存在，因此，「利益」一詞隱含必 定有接受者存在
141。此觀點可透過檢視 SCM 協定第 1.1（a）條與第 1.1（b）條 之關係獲得證明，由於 SCM 協定第 1.1（a）條所著重之焦點在於政府提供財務 補助之行為，因此邏輯上第 1.1（b）條所關注者即是接受者是否獲得由該政府行 為所產生之利益
142。再者，上訴機構亦同意「利益」一詞隱含某種形式之「比較」 ， 此是因為除非一財務補助使接受者相較未接受補助時獲得更好之景況（better off），否則對於該接受者即無利益可言，而「市場」恰好可作為一適當的比較基 準
143。
加拿大民用航空器案之小組與上訴機構皆認為 SCM 協定第 14 條所建立的 若干商業標準（commercial benchmarks）可作為解釋「利益」之上下文。儘管第 14 條之開頭表示本條若干準則是為了 SCM 協定第五篇（平衡措施）而建立，但 該些準則既是計算接受者依第 1.1 條所受之「利益」 ，可見與第 1.1（b）條之「利 益」具有相當之關聯性
144，且其亦印證了第 1.1（b）條所關切者為利益之「接受 者」 。此外，從 SCM 協定第 14 條各項準則使用之詞彙來看，比較利益接受者是 否因財務補助而獲得更好條件之基準為「市場」
145。
惟值得注意者，上述所稱之「市場」，是指在市場供需得以正常運作之情況 下而言，若一國政府可操控產品價格（例如非市場經濟國家），即無「市場」可 做為比較基準，此時即須尋求替代之基準。美國軟木案 IV（US — Softwood Lumber
140 Appellate Body Report, Canada – Aircraft, ¶ 149.
141 Id. ¶ 154.
142 Id. ¶ 156.
143 Id. ¶ 157.
144 Id. ¶ 155.
145 Id. ¶ 158.
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IV）之上訴機構認為，SCM 協定第 14 條之前言所使用之文字為「任何（any）
」
計算利益之方法，顯示其允許會員採用任何合理之方法計算補貼接受者所獲利益，
只要該方法符合第 14 條所訂之四項準則，且於相關會員之國內法律或施行之行 政規章中規定之，並對每一個別案件之適用皆為透明且經充分說明即可，因此若 受調查之會員政府在市場上佔有主導地位而使價格受到扭曲時，則調查主管機關 可摒棄市場價格另尋替代之衡量基準
146。
第三項 特定性
補貼是否具「特定性」 ，可分為法律上（de jure）之特定性及事實上（de facto）
之特定性。若法律上明文規定一補貼僅適用於若干企業或特定地理區域內之若干 企業、或主管機關或法律並未就補貼之資格或金額訂定客觀之標準或條件時，即 視為具有法律上之特定性
147。若法律上未有前述資格之限定，惟實際運作上僅有 少數廠商可取得補貼、或大部份之補貼金額皆授予少數廠商、或主管機關對於接 受補貼之資格仍有裁量權而非自動給予時，則視為具事實上之特定性
148。惟小組 於美國軟木案 IV 中認為 SCM 協定第 2.1（c）條並非使用強制之語氣，因此其 並不強制會員一定須檢視前述可能構成事實上特定性之原因，只要有足夠理由認 為一補貼實際上可能為特定補貼即已足
149。
值得注意者，SCM 協定第 2.3 條將禁止性補貼一律視為具有特定性。此是 由於禁止性補貼對貿易產生之負面影響最為嚴重，而為避免在特定案件中因此種 補貼是否具有特定性而產生爭議，故特有此項規定
150。至於何謂「禁止性補貼」 ，
146 Appellate Body Report, United States – Final Countervailing Duty Determination with respect to certain Softwood Lumber from Canada, WT/DS257/AB/R, adopted 17 February 2004, ¶¶ 89-91, 103.
147 Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, Arts. 2.1(a)-(b), 2.2.
148 Id. Arts. 2.1(b)-(c).
149 Panel Report, United States – Final Countervailing Duty Determination with respect to certain Softwood Lumber from Canada, WT/DS257/R, adopted 17 February 2004, ¶ 7.123.
150 羅昌發，國際貿易法，頁 321，2010 年 9 月 2 版。
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將於下一節闡述。
第二節 補貼之種類
依 SCM 協定，目前 WTO 所管制之補貼可區分為禁止性補貼與可控訴之補 貼。所謂禁止性補貼，是指在 SCM 協定第 1 條之補貼範圍內，若政府於法律上 或事實上以出口實績為單一條件或數條件之一對其產業提供補貼（即出口補貼） 、 或要求廠商以購買國內產品為單一條件或數條件之一始可獲得補貼（即進口替代 補貼）
151。雖非禁止性補貼，若其實際運作上對其他國家造成不利效果時， WTO 授予受影響之國家有予以反制之權利，此即為可控訴之補貼。
第一項 禁止性補貼
SCM 協定禁止會員實施之第一種補貼為出口補貼，包括附件一所例示者（即 SCM 協定第 3.1 條（a）款） ，因此當一補貼落入附件一之例示表中，即當然被禁 止。包含以下各項
152：
（a） 「政府以出口實績為條件提供直接補貼予一廠商或企業。」所謂「直接 補貼」為政府直接提供資金、商品或服務予企業，此為一般所熟知之補貼，且以 出口實績作為給予補貼之條件，為 SCM 協定第 3.1 條（a）款明文禁止。
（b） 「涉及出口獎勵之通貨保留方案或任何類似做法。」通貨保留方案是指 在一國有外匯結售（foreign exchange surrender）
153之規定下，政府准許某些出口 商得保留部分之外匯收入，並提供較市場優惠之匯率予這些留存之外匯，產生獎
151 Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, Art. 3.1.
152 Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, Annex I.
153 指個人或廠商將其所持有或獲得的外匯或其他的外幣資產，以一定的價格售予中央銀行或其
授權的銀行。
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勵出口之效果
154，因此為 SCM 協定所禁止。
（c） 「由政府對出口貨品之內地運輸及運費以較國內貨品優惠之條件提供或 由政府委託提供。」政府對出口品徵收之運費較國內貨品優惠，等於鼓勵出口，
故屬於 SCM 協定所禁止之出口補貼。
（d） 「政府或其機關直接或間接透過政府指示之機制，以優於生產供國內消 費產品所使用之同類或有直接競爭性之產品或勞務之條件，提供出口貨品生產使 用之進口或國內產品或勞務，且（就產品而言）其提供之條件較出口商以商業方 式所能自全球市場取得之條件更為優惠。」政府直接或間接提供產品及勞務本就 屬於補貼，而其提供予出口品之條件又較國內消費品及市場條件更為優惠，有鼓 勵廠商多生產出口品之嫌，因此亦屬於 SCM 協定所禁止之出口補貼。
（e） 「就工商事業所給付或應給付之直接稅或社會福利費用，特別就與出口 有關之全部或部份為豁免、免除或遞延。」對於企業應繳之稅收給予免除或遲延 繳納之優惠，本為 SCM 協定第 1.1（a）（ii）條所謂「政府拋棄或未催繳原已屆 期應繳納之稅收」，而此處又特別針對出口事業，有鼓勵企業從事出口之嫌，故 為 SCM 協定所禁止之出口補貼。
（f） 「在計算直接稅之稅基金額時，對於出口產品或出口實績直接有關之特 別扣除額超過對於供國內消費之生產所給予之扣除額。」由於政府對出口產品之 特別稅扣除額較高，則應繳納之稅額自然較少，亦同樣有鼓勵生產出口品之嫌，
故為 SCM 協定所禁止。
（g） 「就出口產品之生產及經銷課徵之間接稅之免除或退還額度較供國內消
154 Deborah E. Siegel, Legal Aspects of the IMF/WTO Relationship: the Fund’s Articles of Agreement and the WTO Agreements, 96 AM.J.INT’L L.561, 617 (2002).
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費之同類產品之生產與經銷課徵者為高。」與前兩項類似，政府免除出口品之生 產及經銷稅或課徵較國內消費品為少之稅額，形同鼓勵生產出口品，屬出口補 貼。
（h） 「就用以生產出口產品之貨品或勞務豁免、免除或遞延其前階段累積間 接稅，其額度超過就生產供國內消費之同類產品所使用之貨品或勞務課徵之前階 段累積間接稅所豁免、免除或遞延者。但若前階段累積間接稅係就生產出口產品 時消耗之生產因素（考慮正常耗損）而課徵者，即使就供國內消費之同類產品之 此等稅捐未予以豁免、免除或遞延，仍得就出口產品之前階段累積間接稅予以豁 免、免除或遞延。本項應依照附件二所載生產過程中生產因素消耗準則解釋之。」
本項與前項類似，為鼓勵生產出口品之政策，故為 SCM 協定禁止。
（i） 「就進口稅費之免除或退稅超過就生產出口產品時消耗之進口生產因素
（須考慮正常耗損）課徵者。但若進口作業及對應之出口作業均在不超過二年之 合理期間內發生，則在特殊情況下，一公司為享受本項規定之利益，得使用與進 口生產因素在品質與特性方面相同之國產生產因素代替進口品。」本項與前項類 似，皆為允許對生產投入之生產因素給予退稅，惟值得注意者，若政府給予出口 品使用之進口生產因素之退稅與進口生產因素當初被課徵之進口稅相符，為合法 之出口退稅，並不構成補貼，然若該退稅超過當初課徵之進口稅，則形同補貼。
此外，本項亦允許適用於以替代產品而非進口產品作為生產因素之情形，但必須
生產者確有進口生產因素，而進口之時點與最終產品之出口時點不超過二年之合
理期間，且亦須同樣符合退稅不超過進口生產因素被課徵之進口關稅之原則。惟
被避免前述規定遭會員濫用，SCM 協定尚規定「本項應依照附件二所載生產過
程中生產因素消耗準則，及附件三所載之替代產品退稅制度構成出口補貼之認定
準則解釋之。」
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（j） 「政府（或政府控制之特別機構）依不足以涵蓋計畫之長期經營成本及 損失之保險費率，提供外銷融資保證或保險計畫，彌補出口產品成本增加之保險 或保證計畫，或匯兌風險計畫。」由於政府提供保險可使出口商規避企業營運上 可能遭遇之風險，對於出口商而言即有利益產生，若政府又以低於長期經營成本 及損失之方式提供，即有補貼之虞。至於以「長期」而非「短期」經營成本及損 失作為基準是因保險或保險制度本身在短期經營成本及損失之變化極大，較無法 正確反應真正之成本及損失
155。
（k） 「政府（或政府控制及／或授權之特別機構）提供外銷融資，而其利率 低於通常就該等資金所應付者（或低於向國際資本市場依相同期限及其他信用條 件借相同貨幣之資金做為外銷融資所應付者） ，或由政府給付出口商或金融機構 為取得信貸所發之全部或部分費用，俾彼等能就外銷融資條件方面獲取實益。但，
若一會員就一項於 1979 年 1 月 1 日，至少有本協定十二個原始會員擔任當事國 之官方外銷融資之國際保證（或該等原始會員已通過之後繼具結）之當事國之一，
或一會員實際上採用該相關保證之利率規定，則符合該等規定之外銷融資實務不 得視為本協定所禁止之出口補貼。」本項主要是規定出口授信之情形，即銀行以 一利率貸款予出口廠商。而若該利率低於出口商通常就該等資金所應給付之利率，
或低於向國際資本市場依相同期限及其他信用條件借相同貨幣之資金做為出口 融資所應給付者，即構成出口補貼。惟若是依本項後半段之規定而給予之出口授 信（即 OECD 出口授信共識（OECD – Consensus on Export Credits））則不在此限。
（l）「其他構成 GATT 1994 第 16 條所稱出口補貼之任何公共支出。」本項 之存在顯然是為避免有不屬於前述（a）至（k）項之出口補貼情形發生，換言之，
附件一之出口補貼例示表並非窮盡式清單，不可因一措施未落入本例式表即認其
155 羅昌發，前揭註 150，頁 327。
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非出口補貼。而 SCM 協定註腳 5 亦有明文規定：「本規定及本協定之其他規定 並不禁止附件一所指不構成出口補貼之措施。
156」表示除本例式表有明確規定不 構成出口補貼之措施外，其餘之措施仍應依照 SCM 協定規定之要件加以檢視始 可斷定是否構成出口補貼。
一出口補貼若無法落入上述例示表之任一項，則控訴方即須證明該補貼為法 律上或事實上以出口實績為條件。加拿大汽車案（Canada — Autos）之上訴機構 認為所謂「法律上以出口實績為條件」通常是指該條件明確表示在構成該補貼措 施之相關立法、規章或其他法律文書上，惟即使法律文書上並無明文，但由該法 律文書仍可明顯推知該補貼措施是以出口為條件時，亦可視為法律上以出口實績 為條件
157。至於何謂「事實上以出口實績為條件」，澳洲汽車皮革爭端案 II
（Australia — Automotive Leather II）之小組認為必須補貼之授予或維持與出口表 現間有密切關係（close connection）存在
158。加拿大民用航空器案之上訴機構進 一步認為事實上以出口實績為條件之補貼措施因無法律文書以茲證明，因而相較 法律上以出口實績為條件之補貼措施更加難以舉證，因此只能藉由與該補貼之授 予有關之事實以推斷其與出口表現間之關係
159。該案之上訴機構並分析 SCM 協 定註腳 4，認為事實上以出口實績為條件之補貼包含三個要件： （1）補貼之授予；
（2）與……聯結（is … tied to …）；及（3）實際或預期之出口或出口盈餘
160。 由於 SCM 協定第 3.2 條及註腳 4 為禁止會員提供屬於第 3.1 條之補貼，故要件 一規範之對象應為政府
161。要件二則是註腳 4 之核心所在，其代表必須有事實證 明補貼之提供與實際或預期之出口或出口盈餘有密切之聯結時，始能稱該補貼為
156 Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, n. 5.
157 Appellate Body Report, Canada – Certain Measures Affecting the Automotive Industry, WT/DS139/AB/R and WT/DS142/AB/R, adopted 19 June 2000, ¶ 100.
158 Panel Report, Australia – Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive Leather, WT/DS126/R, adopted 16 June 1999, ¶ 9.55.
159 Appellate Body Report, Canada – Aircraft, ¶ 167.
160 Id. ¶ 169.
161 Id. ¶ 170.
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事實上以出口實績為條件，而不能僅因政府提供一補貼並期待其會有益於出口即 謂其違反 SCM 協定第 3.1 條（a）款
162。如前所述，雖然要件三中使用「預期
（anticipate）」一詞類似「期待（expect）」之意，然 SCM 協定所規範者為補貼 是以預期出口為條件而非提供補貼之政府是否對出口有所期待，兩者不應有所混 淆，因此即使一補貼可能伴隨政府對出口產生效果之期待，亦不能代表該補貼即 是以預期出口為條件
163。至於什麼樣的「事實」可以證明補貼是以出口實績為條 件？澳洲汽車皮革爭端案 II 及加拿大民用航空器案之小組皆認為只要與補貼之 授予或維持有關之事實皆應被考量在內，包含補貼本身之條款及在何種情況下授 予或維持該補貼
164，惟無論如何該事實皆必須得以證明補貼之提供與實際或預期 之出口或出口盈餘之間有密切之關聯
165。因此，如同 SCM 協定註腳 4 第 2 句明 示，不應單就一補貼授予出口企業之事實，即認為構成本規定所指之出口補貼
166， 顯示 SCM 協定極為重視補貼與出口實績間之關聯，而非單單僅以一看似與出口 實績有關之事實即認定該補貼必為本協定所禁止之出口補貼。
SCM 協定禁止會員實施之第二種補貼為進口替代補貼，即以使用國內貨品 取代進口貨品為單一條件或數條件之一而提供之補貼 （即 SCM 協定第 3.1 條（b）
款）。如同出口補貼，進口替代補貼亦是一有附帶條件之補貼，因此若欲證明一 補貼為進口替代補貼，亦應證明該補貼與使用國內貨品取代進口貨品之間具有密 切關聯。此外，加拿大汽車案之上訴機構認為，儘管第 3.1 條（b）款之條文中 並未如同第 3.1 條（a）款包含「法律上」與「事實上」之字眼，然就 SCM 協定 之立法目的與意圖（object and purpose）而言，若認為第 3.1 條（b）款僅適用於
「法律上」將導致會員可輕易規避其在 SCM 協定下之義務，故應無任何理由認
162 Id. ¶ 171.
163 Id. ¶ 172.
164 Panel Report, Australia – Automotive Leather II, ¶ 9.56; Panel Report, Canada – Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft, WT/DS70/R, adopted 20 August 1999, ¶ 9.337.
165 Panel Report, Canada – Aircraft, ¶ 9.338.
166 Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, n.4.
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為第 3.1 條（b）款不包含「事實上」之進口替代補貼
167。
第二項 可控訴之補貼
如前所述，所謂「可控訴之補貼」 ，是指會員採行此種補貼措施雖不被 WTO 禁止，然若其對其他會員產生不利效果，則 WTO 賦予受影響之會員可採行 SCM 協定所訂之救濟措施以消除該補貼帶來之不利效果。而為避免會員濫用此項權利，
前述所稱之不利效果必須為受影響之會員有下列情形之一： （a）其國內產業受有 損害； （b）其依 GATT 1994 直接或間接享有之利益（特別是依 GATT 1994 第 2 條得享有之關稅減讓利益）被剝奪或減損；或（c）對其利益之嚴重損害
168。值 得注意者，前述之嚴重損害亦包含有嚴重損害之虞之情形
169。至於會員可採行之 救濟措施將於下一節說明。
SCM 協定第 6 條進一步解釋何謂「嚴重損害」 。首先，SCM 協定第 6.1 條規 定當會員提供下列情況之補貼，應視為有嚴重損害： （a）給予一產品之從價補貼 逾 5% 者； （b）為彌補一產業之營業虧損而提供之補貼； （c）為彌補一企業之營 業虧損而提供之補貼。但對該企業所提供之補貼為非經常性、不會重複，且僅係 為提供緩衝時間以擬訂長期解決辦法及防止發生嚴重社會問題之單一措施者，不 在此限； （d）債務之直接免除，即免除對政府之債務，及授與清償債務之補貼
170。 惟 SCM 協定第 6.2 條又規定若提供前述補貼之會員能證明其並未造成 SCM 協定 第 6.3 條所列之任一情形時，則不應視為有嚴重損害存在
171。依此規定，表示第 6.1 條之嚴重損害是可被推翻的，因此僅具有推定之效果，然 SCM 協定將不存 在嚴重損害之舉證責任歸於被控訴國。換言之，當有第 6.1 條之情形存在，即可
167 Appellate Body Report, Canada – Autos, ¶¶ 139-143.
168 Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, Art. 5.
169 Id. n. 13.
170 Id. Art. 6.1.
171 Id. Art. 6.2.
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「推定」有嚴重損害存在，此時被控訴國必須舉證證明未發生第 6.3 條所列之任 一情形，始可視為無嚴重損害。第 6.3 條所列之具體排除或妨礙其他會員出口之 行為包括： （a）排除或妨礙他會員之同類產品輸入提供補貼會員之巿場；（b）排 除或妨礙同類產品從第三國巿場出口至另一會員； （c）使受補貼之產品價格在同 一巿場較另一國之同類產品大幅削價，或在同一巿場有大幅價格壓抑、降價或喪 失銷售機會者； （d）使提供補貼之會員特定受補貼之初級產品或商品，在全球巿 場佔有率較其前三年之平均佔有率增加，且增加在授與補貼後有持續成長之趨勢
172
。
惟值得注意者，縱使有排除或妨礙的效果，但非緣於被指控國之行為，亦不 該當第 6.3 條情形。SCM 協定第 6.7 條即臚列六種不構成第 6.3 條所定義之嚴重 損害情形，即無法援引第 6.3 條主張不構成嚴重損害：（a）禁止或限制控訴會員 出口同類產品，或禁止或限制相關之第三國巿場從控訴會員進口； （b）從事有關 產品貿易獨占或國營貿易之進口國政府，因非商業理由，將其進口來源從控訴會 員改為其他國家之決定； （c）發生天災、罷工、交通中斷或其它不可抗力事件，
而嚴重影響控訴會員可供出口之產品之生產、品質、數量或價格； （d）存在某種 協議而限制控訴會員之出口； （e）控訴會員可供出口之相關產品自動減少（包括 控訴會員之廠商自行重新分配該產品輸往新巿場等）；（f）產品不符合進口國之 標準及其它管理之規定
173。
第三節 WTO 會員可採行之救濟措施
針對一會員採行禁止性補貼與對其他會員造成不利效果之可控訴補貼，
SCM 協定制定了雙軌制之救濟措施，即允許受影響之會員可（1）交由 WTO 爭
172 Id. Art. 6.3.
173 Id. Art. 6.7.
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端解決機制裁決；或（2）以課徵平衡稅之方式抵銷進口品享有之補貼。
第一項 WTO 爭端解決程序
會員若認為另一會員提供禁止性補貼或提供之補貼對其造成不利效果（即可 控訴之補貼） ，則可隨時請求與該會員進行諮商
174。諮商之事由若為禁止性補貼，
則控訴會員應具明系爭補貼存在及其性質之證據之說明書；若為可控訴之補貼，
則控訴會員應具明系爭補貼之存在及性質，及系爭補貼對控訴會員造成之不利效 果
175。
爭端雙方若未能於提出諮商請求後「一定期間」內達成彼此同意之解決方法，
則當事會員之任一方皆可將該事件提交 WTO 爭端解決機構，以成立小組。前述 之「一定期間」針對禁止性補貼與可控訴補貼兩事由分為 30 日與 60 日（皆可經 合意延展之）
176，此是因禁止性補貼對貿易之影響甚鉅，故 WTO 特賦予其較短 之期限以達盡速解決之目的。
小組成立後應依事由及相關證據判斷是否為禁止性補貼或可控訴補貼，並於 一定期間內作成最後報告送交爭端當事會員。前述之「一定期間」針對禁止性補 貼與可控訴補貼兩事由分為 90 日與 120 日
177。
當事會員之任一方若不服小組報告之決定皆可提起上訴，上訴機構應於「一 定期間」內作成其決定，爭端當事會員對於上訴機構之決定必須無條件接受之。
前述之「一定期間」針對禁止性補貼與可控訴補貼兩事由分為 30 日（最遲不得
174 Id. Arts. 4.1, 7.1.
175 Id. Arts. 4.2, 7.2.
176 Id. Arts. 4.4, 7.4.
177 Id. Arts. 4.6, 7.5.
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逾 60 日）與 60 日（最遲不得逾 90 日）
178。
若系爭補貼經小組或上訴機構報告確認為禁止性補貼，提供系爭補貼之會員 應立即撤銷該補貼；若為可控訴之補貼，提供系爭補貼之會員應採取適當之措施 以去除該補貼對控訴會員產生之不利效果
179。後者是因會員授予該補貼本身並不 被 WTO 禁止，因此會員僅須去除補貼所生之不利效果即可，而不須撤除該補貼。
惟提供系爭補貼之會員若未於爭端解決機構規定之期限內為前述措施，則爭端解 決機構得授權控訴會員採取對等之對抗措施
180。爭端當事會員並可依爭端解決規 則與程序瞭解書第 22 條第 6 項請求仲裁者決定該等對抗措施是否適宜
181。
第二項 平衡稅
SCM 協 定 對 於 會 員 課 徵 平 衡 稅 之 規 範 可 分 為 實 質 要 件 （ substantive requirements）與程序性要件（procedural requirements）。以下分別說明之。
──實質要件
當 WTO 會員欲行使平衡措施時，必須先滿足三項要件：（a）有補貼存在；
（b）造成該會員國內同類產品產業之實質損害或有實質損害之虞；及（c）前述 兩者須有因果關係。由於如何認定補貼存在已於本章第一節「補貼之定義」中闡 述，故以下將著重於後兩要件之解釋。
欲證明國內產業受到實質損害，會員必須提出有關受補貼產品之進口量及其 對國內同類產品市場價格之影響，及該進口產品對國內生產該產品者所生之影響
178 Id. Arts. 4.9, 7.7.
179 Id. Arts. 4.7, 7.8.
180 Id. Arts. 4.10, 7.9.
181 Id. Arts. 4.11, 7.10.
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之積極證據
182。關於受補貼產品之進口量，主管機關應考量該進口量在絕對數量 上或相對於進口會員之生產量或消費量上，是否有大量增加；關於受補貼進口產 品對價格之影響，主管機關應考量受補貼進口產品之價格相較進口會員國內同類 產品之價格，是否大幅削價，或該進口產品有大幅抑制價格或阻止原本可能大幅 漲價之效果，惟前述因素之其中一項或數項均非可必然作為決定性之準則
183。 SCM 協定第 15.4 條更明定審查是否有實質損害時，應評估所有相關之經濟因素 及有關該產業狀況之指數包括產量、銷售量、市場佔有率、利潤、生產力、投資 報酬率或產能利用率之實際或可能之減低；影響國內產品價格因素；對現金流量、
存貨、就業、工資、成長、募集資本或投資能力之實際或可能之負面影響；農業 方面，政府補助計畫之負擔是否增加
184。歐盟 DRAM 晶片平衡措施案（EC —
Countervailing Measures on DRAM Chips）之小組認為，主管機關於審查是否有實質損害時，前述所提及之所有因素皆應被評估在內
185。至於何謂「積極證據」，
上訴機構於歐盟床單案（第 21.5 條）（EC — Bed Linen (Article 21.5 — India)）中 認為該詞代表主管機關可以賴以作出裁決之證據之品質（quality） ，因此「積極」
代表該證據必須具有「肯定」 、 「客觀」 、 「可檢驗」與「可信」等特性
186。
至於「有實質損害之虞」在認定上較為模糊與困難，因此 SCM 協定要求會 員若欲主張其國內產業有受實質損害之虞，應基於事實而非僅憑指控、臆測或極 微之可能性認定之
187，而採取平衡措施之決定亦應特別謹慎為之
188。主管機關在 認定存有實質損害之虞時，應考慮下列各項因素： （i）系爭補貼之性質及可能因
182 Id. Art. 15.1.
183 Id. Art. 15.2.
184 Id. Art. 15.4.
185 Panel Report, European Communities – Countervailing Measures on Dynamic Random Access Memory Chips from Korea, WT/DS299/R, adopted 3 August 2005, ¶ 7.356.
186 Article 21.5 Appellate Body Report, European Communities – Anti-Dumping Duties on Imports of Cotton-type Bed Linen from India, WT/DS141/AB/RW, adopted 24 April 2003, ¶ 114.
187 Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, Art. 15.7.
188 Id. Art. 15.8.
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之產生之貿易效果； （ii）輸往國內市場之受補貼進口產品大量增加率，顯示該產 品之進口量有大量增加之可能性；（iii）出口商有充分自行支配之產能，或其產 能立即將有大量增加者，在考慮其它出口市場吸收多餘出口產品之可能性下，顯 示輸往進口會員市場之受補貼出口產品可能大量增加；（iv）進口產品輸入之價 格是否有大幅降價或壓抑國內價格之效果，及可能進而增加對進口產品之需求；
及（v）受調查產品之庫存量。前述因素中之任何一項均非可必然作為決定性之 準則，但全部因素之考量必須獲致受補貼產品進一步之出口有其立即性，若不採 取保護措施將會產生實質損害之結論
189。
最重要的是補貼與損害之發生之間必須有因果關係存在，因此 SCM 協定明 文規定主管機關不得僅證明其國內產業受到之損害，必須同時證明該損害並非由 受補貼之進口品以外之因素所造成。特別是包括系爭產品未受補貼之進口數量及 價格、需求量之減少或消費型態改變、國外及國內生產者間貿易競爭之限制做法、
國內產業之技術發展、出口實績及生產力等與此相關之因素
190。
──程序性要件
平衡稅調查程序原則上必須由國內產業或代表國內產業者以書面提出申請 始得展開
191，然在某些特殊情況下主管機關亦得主動展開調查
192，惟無論調查是 基於業者申請或主管機關主動展開，皆必須對於補貼、損害及因果關係之存在握 有充分之證據。申請調查應檢附之證據具體規範於 SCM 協定第 11.2 條，主管機 關應審查該些證據之正確性及適當性，俾決定證據是否足以支持開始調查
193，而 若主管機關確信並無充份證據證明有補貼或損害以支持繼續調查者，應駁回調查
189 Id. Art. 15.7.
190 Id. Art. 15.5.
191 Id. Art. 11.1.
192 Id. Art. 11.6.
193 Id. Art. 11.3.
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之申請並立即終止調查
194。有利害關係之會員或利害關係人必須接受主管機關之 調查，若其拒絕調查主管機關使用或未在合理期間讓調查主管機關查閱必要資料，
或嚴重妨礙調查者，則調查主管機關得依可得之事實，作成肯定或否定之初步或 最後認定
195。歐盟 DRAM 晶片平衡措施案之小組即舉出兩種前述情況之例子，
例如利害關係人提供錯誤之資訊或者利害關係人提供之資訊不足甚至並未提供 任何資訊
196。
除積極證據外，SCM 協定亦要求主管機關於認定損害之過程中必須基於客 觀審查為之
197。上訴機構於美國熱軋鋼案（US — Hot-Rolled Steel）認為「積極 證據」是著重於以事實為基礎以證明損害存在，而「客觀審查」則是關於調查過 程本身。 「審查」代表的是資訊蒐集、調查及評估等一連串之過程， 「客觀」則指
「審查」之過程必須基於誠信與公平原則，簡言之，「客觀審查」是指主管機關 必須以不偏袒、不維護有利害關係之任何一方之態度去調查國內產業所受之影響
198
。
原則上，調查應於展開後一年內結案，最長不得超過展開調查後 18 個月
199， 然此長時間之調查將使國內產業繼續蒙受損害，故 SCM 協定允許會員採取臨時 措施，以減輕受補貼之進口品對國內產業造成之影響。惟臨時措施是在尚未確定 進口品是否符合課徵平衡稅之要件下所實施，對於出口該產品之業者而言亦相當 不公平，故會員採取臨時措施必須符合一定條件。依照 SCM 協定第 17 條，臨 時措施之實施必須已展開調查並公告，且已給予有利害關係之會員及利害關係人 提出資料及意見之充分機會，並做成確定補貼及損害存在之初步認定，且必須為
194 Id. Art. 11.9.
195 Id. Art. 12.7.
196 Panel Report, EC – Countervailing Measures on DRAM Chips, ¶¶ 7.254-7.256.
197 Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, Art. 15.1.
198 Appellate Body Report, United States – Anti-Dumping Measures on Certain Hot-Rolled Steel Products from Japan, WT/DS184/AB/R, adopted 23 August 2001, ¶ 193.
199 Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, Art. 11.11.
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主管機關認為是為防止調查期間發生損害所必要者
200。展開調查後未滿 60 日不 得實施臨時措施
201，而臨時措施之實施期限最長不得超過四個月
202。
出口商或出口會員政府若為使進口國主管機關停止進行平衡稅調查，則可自 願提供具結。倘若出口會員政府同意取消或減少補貼，或採取與其效果有關之其 他措施，或出口商同意修改其價格以使調查主管機關相信補貼之損害效果被消除，
則主管機關在接受該些自願性具結後，得暫停或終止調查程序而不實施臨時措施 或課徵平衡稅
203。惟必須進口國主管機關已就補貼措施及因補貼措施而造成之損 害做成初步之肯定認定，且出口商之具結已取得出口會員之同意者，始得尋求或 接受具結
204。
當主管機關完成調查程序，認定確實有補貼及損害發生後，即可課徵平衡稅。
依 SCM 協定第 19.2 條之規定，會員可課徵與補貼等額之平衡稅或課徵低於補貼 總金額之平衡稅即足以消除對國內產業之損害時，則從低課徵（即「較低稅率原 則（Lesser-duty rule）」）
205。惟較低稅率原則僅為一選項，並非一具有法律效力 之義務，因此即使一低於補貼總金額之平衡稅即足以消除對國內產業之損害，會 員仍可逕自課徵與補貼等額之平衡稅。
平衡稅之課徵原則上不得回溯課徵，僅適用於臨時措施及最終平衡稅之決定 生效後之進口品。然在最後認定確有實質損害，或經最後認定有損害之虞，若無 臨時措施將造成實質損害之情形者，則於適用臨時措施之期間得回溯課徵平衡稅
200 Id. Art. 17.1.
201 Id. Art. 17.3.
202 Id. Art. 17.4.
203 Id. Art. 18.1.
204 Id. Art. 18.2.
205 Id. Art. 19.2.
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206
。
平衡稅課徵之有效期間以抵制造成損害之補貼措施所必要者為限
207，然此為 一相當開放性之規定，因此須透過行政複查（administrative review）與落日複查
（sunset review）以確保其被遵守。行政複查可由主管機關主動發起，或於最終 平衡稅課徵超過合理期間後經利害關係人請求進行該項複查，而其調查之事項主 要為繼續課徵平衡稅是否為抵銷補貼措施所必要者，或取消及／或變更平衡稅後，
損害是否會繼續或再度發生
208。而原則上，平衡稅之課徵期限不得超過五年，除 非在期滿前經複查認為停止課徵平衡稅可能導致補貼措施及損害之繼續或再度 發生
209，此即落日複查。具結實施後，亦有複查之適用
210。
206 Id. Art. 20.2.
207 Id. Art. 21.1.
208 Id. Art. 21.2.
209 Id. Art. 21.3.
210 Id. Art. 21.5.
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第伍章 美國匯率改革法案與 WTO 規範之合致性
了解 WTO 對於會員實施補貼措施之規範後，本章將探討美國匯率改革法案 與 WTO 規範之合致性。因美國乃 WTO 之一員，其內國法中舉凡與國際貿易運 作相關之法律皆須符合 WTO 之規範，否則即可能遭他國於 WTO 爭端解決機構 下提起爭訟。而如本文第貳章所述，儘管美國國會提出不少解決他國根本性匯率 低估或匯率失調問題之改革法案，然僅「2010 年公平貿易貨幣改革法案」與「2011 年貨幣匯率監督改革法案」此二法案獲得美國國會任一議院之多數支持，相比其 他法案可謂更能代表美國未來針對他國匯率失調問題所可能採取之立場，而更具 研究價值，因此本章有關美國匯率改革法案之分析將以此二法案之內容為重心。
「2010 年公平貿易貨幣改革法案」與「2011 年貨幣匯率監督改革法案」之 共通點為欲將他國根本性匯率低估或匯率失調問題視為可課徵平衡稅之補貼，並 修正其國內關稅法之補貼定義，故本章將探討此二法案於本質（as such）上與適 用（as applied）上，是否符合 WTO 補貼規範之精神。以下分析將依 WTO 補貼 定義之三要件，即「財務補助」 、 「受有利益」與「特定性」 ，分別檢視「2010 年 公平貿易貨幣改革法案」與「2011 年貨幣匯率監督改革法案」針對 1930 年關稅 法所為之修正是否與 WTO 之規範合致，並嘗試針對此二法案欲將他國根本性匯 率低估或匯率失調問題視為可課徵平衡稅之補貼所可能遭遇之問題提出建議。
惟值得注意者，依本文第貳章介紹之 2010 年公平貿易貨幣改革法案與 2011 年貨幣匯率監督改革法案所關切之他國根本性匯率低估或匯率失調皆為「長期」
作為，因此本章之分析將以長期之情形作為基礎，而暫不討論短期之情形，合先
敘明。蓋 2010 年公平貿易貨幣改革法案所關切之他國根本性匯率低估情形為「一
國政府或其領域內任何公立機構在『18 個月』內曾於一或多個外匯市場上進行
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長時間及大規模地干預；受調查國貨幣之實質有效匯率相對『18 個月』之均衡 實質有效匯率被低估至少 5%……」，2011 年貨幣匯率監督改革法案則將根本性 匯率失調定義為「實質有效匯率……被顯著及持續地低估……」，顯示在此二法 案之法條用語中皆認為根本性匯率低估或匯率失調情形必須長期且穩定維持在 低估狀況，可知美國法案所欲制裁者為「長期」壓抑幣值之情形。
第一節 財務補助
2010 年公平貿易貨幣改革法案與 2011 年貨幣匯率監督改革法案皆未修正 1930 年關稅法有關財務補助之定義，故此二法案欲將他國根本性匯率低估或匯 率失調問題視為可課徵平衡稅之補貼之前提要件為仍須符合 SCM 協定就財務補 助之定義。如第貳章所述，1930 年關稅法所謂之「財務補助」可分為三大類：
第一大類是會員境內有政府或任何公立機構提供財務補助者，並可細分為四種形 式；第二大類是存有 GATT 1994 第 16 條所指任何形式之所得補貼或價格維持者；
第三大類為政府提供給付予募集基金之機構，或委託或指示一民營機構提供財務 補助，且其做法與政府通常做法實際上並無差異者
211。而第一大類之四種形式財 務補助分別為： （i）政府措施涉及資金之直接移轉，例如補助金、貸款及投入股 本，或潛在之資金或債務直接移轉，例如貸款保證； （ii）政府拋棄或未催繳原已 屆期應繳納之稅收，例如租稅抵減之財務獎勵；（iii）政府提供一般基本設施以 外之商品或勞務；或（iv）收購商品
212。以 1930 年關稅法對照 SCM 協定關於財 務補助之定義，可知兩者所使用之文字極為相似，且在其文字中並不存在任何有 關他國根本性匯率低估或匯率失調情形即該當財務補助之用語，因此就本質上而 言，1930 年關稅法關於財務補助之定義並不違反 WTO 規範。
211 19 U.S.C. § 1677(5)(B).
212 Id. § 1677(5)(D).
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以下將繼續檢視 1930 年關稅法關於財務補助之定義適用於他國根本性匯率 低估或匯率失調之情形是否仍符合 WTO 規範，惟在此有一先決條件為財務補助 必須由政府或任何公立機構所提供，或委託或指示一民營機構提供，且其做法與 政府通常做法實際上並無差異，故以下將先判定 2010 年公平貿易貨幣改革法案 與 2011 年貨幣匯率監督改革法案所謂他國根本性匯率低估或匯率失調情形是否 屬政府或公立機構，或受委託之民營機構所採取之措施。依 2010 年公平貿易貨 幣改革法案條文中有關「一國政府或其領域內任何公立機構……曾於一或多個外 匯市場上進行長時間及大規模地干預……」及 2011 年貨幣匯率監督改革法案所 稱「發行該當根本性匯率失調貨幣之當事國……」等用語，可知 2010 年公平貿 易貨幣改革法案與 2011 年貨幣匯率監督改革法案皆認為他國根本性匯率低估或 匯率失調情形是由該國政府或公立機構所採取之措施。一般而言，一國匯率相關 事務通常由貨幣主管機關負責，而貨幣主管機關屬於政府組織一部分，故屬 SCM 協定所稱之「政府」應無疑義。然構成 2010 年公平貿易貨幣改革法案與 2011 年 貨幣匯率監督改革法案所謂根本性匯率低估或匯率失調情形之當事國之貨幣主 管機關可能主張外匯市場干預乃指派其他單位操作，而非貨幣主管機關親自執行，
此時則須判斷該單位是否屬 SCM 協定所稱之「公立機構」。依前一章中美國雙 反案之上訴機構對於「公立機構」之解釋，若有法律或其他法律文件明確表示賦 予某單位「政府權能」 ，亦即明確指派該單位去執行政府所交派之事務，即可直 接認定該單位屬於 SCM 協定所稱之「公立機構」 。且即使有不構成「公立機構」
之可能，亦會構成所謂「受政府之委託或指示進行匯兌交易，且其做法與政府通
常做法實際上並無差異」之情形，此部分將於後續分析 2010 年公平貿易貨幣改
革法案與 2011 年貨幣匯率監督改革法案所謂根本性匯率低估或匯率失調情形是
否構成 SCM 協定第 1.1(a)(1)條第 iv 種形式之財務補助時一併討論。
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確立 2010 年公平貿易貨幣改革法案與 2011 年貨幣匯率監督改革法案所謂他 國根本性匯率低估或匯率失調情形可能屬政府或公立機構所採取之措施後，以下 將探討以 SCM 協定第 1.1 條所規定之財務補助形式套用於他國根本性匯率低估 或匯率失調之情形是否符合 WTO 之規範。本文認為 2010 年公平貿易貨幣改革 法案與 2011 年貨幣匯率監督改革法案所謂他國根本性匯率低估或匯率失調情形 有極大可能構成 SCM 協定第 1.1(a)(1)條第 iii 種形式及第 iv 種形式之財務補助，
而較不可能構成第 1.1(a)(1)條第 i、ii 種形式及第 1.1(a)(2)條之財務補助。
以下將先解釋 2010 年公平貿易貨幣改革法案與 2011 年貨幣匯率監督改革法 案所謂他國根本性匯率低估或匯率失調情形較不可能構成 SCM 協定第 1.1(a)(1) 條第 i、ii 種形式之財務補助之原因。Benjamin B. Caryl 曾於其文章中主張匯率 失調國之出口商將出口賺取之外幣透過貨幣主管機關所訂之低估匯率換取本幣，
因而獲得較匯率未受低估時更多之本幣，此過程無疑似政府以直接移轉資金予出 口商之方式提供財務補助
213。然此種觀點將導致任何匯率受到低估之國家皆有提 供此種財務補助之虞，而其顯然並非 2010 年公平貿易貨幣改革法案與 2011 年貨 幣匯率監督改革法案之目的。如前所述，因 2010 年公平貿易貨幣改革法案所關 切之他國根本性匯率低估情形為「一國政府或其領域內任何公立機構在『18 個 月』內曾於一或多個外匯市場上進行長時間及大規模地干預；受調查國貨幣之實 質有效匯率相對『18 個月』之均衡實質有效匯率被低估至少 5%……」 ，2011 年 貨幣匯率監督改革法案則將根本性匯率失調定義為「實質有效匯率……被顯著及 持續地低估……」，顯示在此二法案之法條用語中皆認為根本性匯率低估或匯率 失調情形必須長期且穩定維持在低估狀況，然在資金直接移轉此種財務補助形式 中並無「長期且穩定」之概念，只要政府於任一時間有此作為即已足。儘管可能
213 Benjamin B. Caryl, Is China’s Currency Regime a Countervailable Subsidy? A Legal Analysis under the World Trade Organization’s SCM Agreement, 45 J.W.T. 187, 195-196 (2011).
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有論者認為在該長期且穩定之低估階段亦有所謂資金移轉效果，然此為政府於外 匯市場大量購買美金使得本幣價值受到低估，因而間接產生廠商或個人將美元兌 換為本幣時會獲得較政府未為該措施前更多本幣之效果，不同於以往 WTO 關於 資金直接移轉之相關案例乃政府直接移轉資金予廠商之措施。基於上述理由，此 二法案所謂之根本性匯率低估或匯率失調情形較不可能構成資金之直接移轉。至 於此二法案所謂之根本性匯率低估或匯率失調情形亦不可能構成 SCM 協定第 1.1(a)(1)條第 ii 種形式之財務補助之原因為，該形式之財務補助為政府拋棄應收 之稅收，顯與法案所稱之根本性匯率低估或匯率失調情形較無關聯。故 2010 年 公平貿易貨幣改革法案與 2011 年貨幣匯率監督改革法案所謂他國根本性匯率低 估或匯率失調情形不可能構成前述兩種形式之財務補助。
2010 年公平貿易貨幣改革法案與 2011 年貨幣匯率監督改革法案所謂他國根 本性匯率低估或匯率失調情形亦不可能構成 SCM 協定第 1.1(a)(2)條之財務補助
（即 GATT 1994 第 16 條所指任何形式之所得補貼或價格維持） 。由於 WTO 尚未 有任何案例討論「所得補貼」之意義，有認為當匯率失調國政府將出口商賺取之 外幣以低估之匯率兌換為本幣時，出口商可換得比其在原先市場匯率下更多之本 幣，此時即有「所得補貼」之意味。而 WTO 於某些涉及農產品之案例中曾出現 類似「價格維持」之概念，即政府以高於全球市價之價格購買農產品，若將此概 念套用於匯率失調情形，亦可謂政府以高於市場匯率之價值購買外幣
214。此是因 政府為維持本幣價值之低估，必須大量購買外幣或拋售本幣，此舉將導致外幣價 值高於市場價值，本幣價值低於市場價值，因此產生類似「價格維持」之情形。
然此兩種觀點亦顯然落入前述「資金直接移轉」之謬誤，因匯率並不須「長期且 穩定」維持在低估狀態即可產生所得補貼與價格維持之效果，亦即只要匯率一受 到低估而不論持續多長時間或低估多少幅度，皆會產生所得補貼之效果，或者政
214 Benjamin B. Caryl, supra note 213, at 199.
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府一旦大量購買外幣或拋售本幣亦會造成價格維持之效果。故綜上所述，2010 年公平貿易貨幣改革法案與 2011 年貨幣匯率監督改革法案所謂他國根本性匯率 低估或匯率失調情形亦不可能構成 GATT 1994 第 16 條所指任何形式之所得補貼 或價格維持。
本文認為 2010 年公平貿易貨幣改革法案與 2011 年貨幣匯率監督改革法案所 謂他國根本性匯率低估或匯率失調情形有極大可能構成 SCM 協定第 1.1(a)(1)條 第 iii 種形式之財務補助之原因為，政府人為的干預外匯市場及採取必要的沖銷 手段以防止匯率波動，類似政府以提供服務之方式給予財務補助。如前所述 2010 年公平貿易貨幣改革法案與 2011 年貨幣匯率監督改革法案皆認為根本性匯率低 估或匯率失調情形必須一國之貨幣長期且穩定維持被低估之狀態，因此於該期間 該國之匯率即相對穩定，此情形似乎等同提供規避匯率風險之服務，且使用此種 服務者亦無須支付任何費用，故相當可能構成政府以提供服務之方式給予財務補 助。惟欲使此說法成立之前提為該服務必須非「一般基礎設施」 。WTO 尚未有任 何案件解釋「服務」與「一般基礎設施」之意義，有論者認為一國之外匯交易市 場乃由政府建立、維持與管理，故應屬於一般基礎設施，此外，政府干預外匯市 場之現象普遍存在於中西方國家，此乃政府權能之行使應不屬 SCM 協定所欲管 轄之範圍
215。僅管本文亦肯認防止匯率過度波動乃政府職責，因此應屬「一般基 礎設施」 ，然一國若構成 2010 年公平貿易貨幣改革法案與 2011 年貨幣匯率監督 改革法案所謂他國根本性匯率低估或匯率失調情形，表示其乃長期且持穩地使匯 率低估，此行為恐已超出維持貨幣市場正常運作所必須，故已不屬於一般基礎設 施之範圍。因此本文認為 2010 年公平貿易貨幣改革法案與 2011 年貨幣匯率監督 改革法案所謂他國根本性匯率低估或匯率失調情形極有可能落入「服務」之範疇，
故有可能構成此種形式之財務補助。
215 韓龍，人民幣匯率的國際法問題，頁 224，2010 年。
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最後，本文認為 2010 年公平貿易貨幣改革法案與 2011 年貨幣匯率監督改革 法案所謂他國根本性匯率低估或匯率失調情形亦可能構成 SCM 協定第 1.1(a)(1) 條第 iv 種形式之財務補助。由於符合 2010 年公平貿易貨幣改革法案與 2011 年 貨幣匯率監督改革法案所謂根本性匯率低估或匯率失調情形之當事國可能主張 其國內一般匯兌交易通常是於一般商業銀行辦理，而非貨幣主管機關，此時即須 判定該商業銀行是否為「受政府之委託或指示進行匯兌交易，且其做法與政府通 常做法實際上並無差異」之情形。若依前一章所引之 WTO 案例分析，此類型之 財務補助包含五種要件，分別為： （i）政府委託或指示；（ii）委託或指示之對象 為民營機構； （iii）執行第一大類財務補助形式之一種或多種職務；（iv）該職務 通常歸屬政府；及（v）民營機構之做法與政府通常做法實際上並無差異者。其 中「委託」或「指示」應為一種明確及肯定的行為，像是委任或命令。以我國《銀 行法》及中國《中華人民共和國商業銀行法》為例，兩者皆有要求商業銀行若欲 經營外匯業務必須取得貨幣主管機關許可之規定
216，此種許可即為一種明確及肯 定的行為，因此當一商業銀行可辦理外匯交易即可視為是受政府「委託」或「指 示」 （符合要件 i），而商業銀行為一民營機構（要件 ii），因提供長期且穩定受低 估之匯率構成提供避險之服務（要件 iii），而此外匯服務須獲得貨幣主管機關許 可才得由商業銀行執行顯示該職務為通常歸屬政府（要件 iv），商業銀行提供長 期且穩定受低估之匯率構成提供避險之服務與貨幣主管機關之通常做法亦不會 有所差異（要件 v）。故本文認為 2010 年公平貿易貨幣改革法案與 2011 年貨幣 匯率監督改革法案所謂他國根本性匯率低估或匯率失調情形亦可能構成命令或 指示民營機構所為之財務補助。
綜上所述，本文認為 2010 年公平貿易貨幣改革法案與 2011 年貨幣匯率監督 改革法案所謂他國根本性匯率低估或匯率失調情形含有一國匯率必須長期且穩
216 如我國《銀行法》第 4 條及中國《中華人民共和國商業銀行法》第 3 條。
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定維持在低估狀況之意味，因此較可能構成政府（或委託民營銀行）提供規避匯 率風險之服務此種形式之財務補助。且此二法案皆未修正 1930 年關稅法有關財 務補助之定義，而關稅法就財務補助之定義又同於 SCM 協定，可推知美國國會 亦認為依現行關稅法或 SCM 協定對於財務補助之定義即可適用於法案中所謂他 國根本性匯率低估或匯率失調之情形。
第二節 受有利益
有關「受有利益」要件，2010 年公平貿易貨幣改革法案增訂當生產系爭產 品之母國貨幣與出口交易所獲得之外國貨幣有匯兌之情形，且該母國貨幣被根本 性低估時，則現行被低估之匯率與實質匯率之差異即視為有「受有利益」之情事
217
，而 2011 年貨幣匯率監督改革法案雖未修正關稅法中有關利益授予之要件，
但訂有關於匯率低估利益之計算方式。有關匯率低估利益之計算方式，2011 年 貨幣匯率監督改革法案規定若受調查國家之貨幣存在一般貨幣匯率失調，主管機 關應採用總體經濟平衡法及均衡實質匯率法兩者所得匯率之簡單平均數與每日 官方匯率進行比較，以衡量匯率低估利益
218。而若受調查國家之貨幣被列為應對 之採取優先行動者，主管機關應將生產者或出口者之本國貨幣的中期均衡匯率與 每日官方匯率進行比較，以衡量匯率低估所得之利益
219。前述之計算若可依 IMF 匯率議題諮商小組準則所訂之方法為之，則應依該方法計算
220。由兩法案之規定 可看出其皆認為只要受調查國之貨幣匯率在一定期間內低於實質匯率（或均衡匯 率） ，即視為「受有利益」 。而比較基準必須選擇實質匯率（或均衡匯率）之原因 可推測因該國外匯市場受政府操縱，已無市場價格可作參考，因此必然須找尋一 替代基準。故欲判定此兩法案針對「受有利益」要件新增之規定其本身是否符合
217 H.R. 2378, 111th Cong. § 2(a)(3) (2010).
218 S. 1619, 112th Cong. § 10(b) (2011).
219 Id.
220 Id.
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WTO 規範，須視其使用之替代比較基準（即實質匯率或均衡匯率）是否為 WTO 規範所接受。依上一章所提美國軟木案 IV 之上訴機構針對 SCM 協定第 14 條前 言之解釋，會員可採用任何合理之方法計算補貼接受者所獲利益，只要該方法符 合第 14 條所訂之四項準則，且於相關會員之國內法律或施行之行政規章中規定 之，並對每一個別案件之適用皆為透明且經充分說明即可，因此本文認為 2010 年公平貿易貨幣改革法案與 2011 年貨幣匯率監督改革法案皆已明白規定其對於 補貼接受者於他國根本性匯率低估或匯率失調情形所獲利益之計算方式，故該規 定本身應無違反 WTO 規範之虞。
至於他國根本性匯率低估或匯率失調是否使使用該匯率之個人或企業「受有 利益」，依前一章所提加拿大民用航空器案之小組與上訴機構之解釋，必須視接 受者是否因該財務補助而獲得優於其原先在市場上所能取得之資源條件。因本文 於第一節中已判定 2010 年公平貿易貨幣改革法案與 2011 年貨幣匯率監督改革法 案所謂他國根本性匯率低估或匯率失調情形構成政府提供避險服務此種形式之 財務補助，因此須接續比較使用該匯率之個人或企業於政府提供該服務下是否較 政府未提供該服務時獲得利益或更具優勢地位。一般而言，涉及匯兌交易之個人 或企業會因匯率波動導致資產損失，在無政府提供規避匯率風險之服務時，個人 或企業會自行透過與交易對手擬訂協議將匯率鎖定在一固定匯率或一區間，或操 作衍生性金融商品等方法規避匯率風險，而該些方法或多或少皆須付出成本，因 此若該服務由政府提供，且個人或企業並不須針對該服務付出對價，即相對較政 府未提供該服務時更具有利益。此外，依照 SCM 協定第 14（d）條之規定，政 府提供……勞務……，除係以低於適當之報酬提供……者外，不應視之為授與利 益
221，由於 2010 年公平貿易貨幣改革法案與 2011 年貨幣匯率監督改革法案所定 義之他國根本性匯率低估或匯率失調皆為政府主動干預匯率市場所致，使用該匯
221 Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, Art. 14(d).
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率之個人或企業並不須向政府支付報酬，符合該條文所稱政府以低於適當之報酬 提供勞務，故可視為授與利益。因此本文認為，2010 年公平貿易貨幣改革法案 與 2011 年貨幣匯率監督改革法案將他國根本性匯率低估或匯率失調情形適用於
「受有利益」之規定，並不違反 WTO 之規範。
第三節 特定性
有關「特定性」要件，2010 年公平貿易貨幣改革法案與 2011 年貨幣匯率監 督改革法案皆增訂一額外條件為：在進行補貼調查中，若發現該補貼同時提供於 不涉及出口之產業，不得僅以該事實認定該補貼非以出口實績為條件
222。該二法 案增訂此條件之原因為匯率乃任何人皆可自由取得，並不限於出口產業甚至任一 產業。由於 SCM 協定之條文內容並未闡明當一補貼同時涉及不涉及出口之產業 是否仍構成出口補貼，因此可否為此認定，實為公平貿易貨幣改革法案增訂之「具 特定性」要件本身可否符合 WTO 協定之關鍵。依美國外國銷售公司稅務處理案
（US — FSC），上訴機構認為美國雖依境外所得免稅法（ETI）給予境外公司免 除稅收之優惠，然其對境內涉及出口之公司亦同樣給予免課所得稅之做法，仍構 成對出口產業之補貼
223。是以本文認為，在 WTO 之協定下，並無認定當一補貼 同時涉及無關出口之產業時，即不構成出口補貼之意思，因此美國此二法案針對
「特定性」所增訂之條件其本身應不違反 WTO 之規範。
至於他國根本性匯率低估或匯率失調構成政府提供避險服務之情形可否適 用於 WTO 關於補貼須具有特定性之規定，本文認為須視該國使匯率受到低估或 失調是否屬禁止性補貼。從 2010 年公平貿易貨幣改革法案與 2011 年貨幣匯率監
222 H.R. 2378, 111th Cong. § 2(b); S. 1619, 112th Cong. § 11(c).
223 Article 21.5 Appellate Body Report, United States – Tax Treatment for “Foreign Sales Corporations, WT/DS108/AB/RW, adopted January 29 2002, ¶ 119.
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督改革法案針對「特定性」所增訂之額外條件可看出，此二法案已預知他國根本 性匯率低估或匯率失調構成政府提供避險服務之情形欲落入一般特定性（即法律 上或事實上僅針對特定之區域或企業等）之範疇有相當之困難，因匯率一經銀行 公告，任何人皆可使用該匯率並獲得避險利益，顯然並無「法律」限定取得該匯 率之資格，亦很難證明「事實上」僅有少數企業可取得該匯率，因此除非此種匯 率低估或失調情形構成禁止性補貼，始能符合「特定性」要件。而禁止性補貼又 可分為出口補貼與進口替代補貼，以下本文將分別分析 2010 年公平貿易貨幣改 革法案與 2011 年貨幣匯率監督改革法案所稱之他國根本性匯率低估或匯率失調 情形是否有構成此兩種補貼之可能。
出口補貼又分為法律上或事實上以出口實績為條件所提供之補貼，所謂法律
上以出口實績為條件必須如上一章中加拿大汽車案之上訴機構所提在構成該補
貼措施之相關立法、規章或其他法律文書上明確表示須以出口實績為條件，或由
該法律文書仍可明顯推知該補貼措施是以出口為條件之情形存在，而事實上以出
口實績為條件者則必須有事實證明補貼之提供與實際或預期之出口或出口盈餘
有密切之聯結。如前段所述，匯率乃任何人皆可自由取得，故政府不太可能於法
律文書上規定須具有一定出口實績者始可使用該匯率，因此須繼續判定政府低估
匯率是否為事實上以出口實績為條件所為之措施，此時一國政府低估匯率之意圖
即相當重要。如前一章所述，小組於先前之案例認為只要與補貼之授予或維持有
關之事實皆應被考量在內，包含補貼本身之條款及在何種情況下授予或維持該補
貼。惟須注意的是，SCM 協定所規範者為補貼是以預期出口為條件而非提供補
貼之政府是否對出口有所期待，兩者不應互相混淆，亦即不能因政府提供一補貼
並期待其會有益於出口，即代表該補貼是以預期出口為條件。因此「匯率低估有
利於出口」之理論在此即不適用，因其等同政府壓低匯率並期待對出口有幫助，
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此理由並不能理所當然地將匯率失調視為事實上以出口實績為條件之禁止性補 貼，關鍵在於必須找出一政府低估匯率是為意圖發展出口或提升出口盈餘之事實，
例如政府官員曾發表言論認為本幣貶值是為保護出口產業或本幣升值將導致出 口產業崩潰或瓦解，或具有公信力之數據顯示該國匯率波動與出口餘額有極高之 關聯性。Benjamin B. Caryl 於其文章中亦支持此種觀點，尤其最常遭受操控匯率 指控之中國其國家主席亦曾於第六屆中歐企業高峰會中公開要求歐美等國勿再 對人民幣升值施壓，否則將導致中國大部分出口企業破產
224，顯然中國認為維持 匯率低估對保護其出口產業是必要之手段，故就該事實即可認為中國低估匯率有 構成事實上以出口實績為條件之禁止性補貼之可能。儘管有論者認為中國低估匯 率亦有維持經濟穩定等作用，而不單只是為出口實績
225，然 1930 年關稅法第 1677
（5A） （B）條所使用之文字為「以出口實績為單一條件或數條件之一」，表示只 要出口實績為政府低估匯率之意圖之一即構成此條款之違反。故綜上所述，本文 認為一國之匯率失調是否構成禁止性出口補貼必須視該國將匯率維持低估之意 圖是否與出口實績間有密切關聯。
進口替代補貼亦有「法律上」與「事實上」之區別，同樣地，匯率乃任何人 皆可自由取得，政府不太可能以法律規定必須使用國內產品取代進口產品者始可 使用該匯率，因此本文以下僅分析 2010 年公平貿易貨幣改革法案與 2011 年貨幣 匯率監督改革法案所稱之他國根本性匯率低估或匯率失調情形是否可能構成「事 實上」之進口替代補貼。以一般之認知而言，匯率低估對該國之出口有利而對進 口不利，因此自美國進口之產品減少將使消費者轉向使用國內產品。然事實上該 情況很難完全成立，因受美國指控為根本性匯率低估或匯率失調之國家其匯率通 常僅相對美國或少數幾國受到低估，很難相對全世界其他國家之匯率皆受到低估，
224 Benjamin B. Caryl, supra note 213, at 212, n.124.
225 Matthew R. Leviton, Is It a Subsidy? An Evaluation of China's Currency Regime and Its Compliance with the WTO, 23-25 (2005).
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因此即使受指控之當事國其國內自美國進口之產品減少，該產品仍可能由其他國 家進口，不一定即會完全被國內產品取代。是以本文認為，2010 年公平貿易貨 幣改革法案與 2011 年貨幣匯率監督改革法案所謂他國根本性匯率低估或匯率失 調情形只有在相當特定之情況下始可能構成進口替代補貼。
第四節 小結與建議
總結本章所述，本文認為 2010 年公平貿易貨幣改革法案與 2011 年貨幣匯率 監督改革法案針對 1930 年關稅法有關補貼之定義所為之修正，其條文本身並不 違反 WTO 規範，且於適用上亦有可能使該二法案所謂他國根本性匯率低估或匯 率失調之情形構成出口補貼或進口替代補貼，然前者之關鍵為受指控國之政府使 其匯率受到低估之意圖為何，後者則受限於進口品與國內產品之替代率計算。
惟值得注意者，以一國政府低估匯率之意圖判定其是否是以出口實績為條件，
將可能使該國政府產生鑽漏洞之心態，而使美國法案於適用上遭遇困難。蓋即使 該國符合美國 2010 年公平貿易貨幣改革法案與 2011 年貨幣匯率監督改革法案所 稱之根本性匯率低估或匯率失調，只要該國不表明該措施是為保護出口產業或促 進出口成長，似乎即可能不構成「事實上以出口實績為條件」，則在此情況下美 國即無法將其認定為出口補貼。
上述情形似乎亦點出純粹以國際貿易法學之角度去討論一特定議題是否有 其侷限性，而應同時考量該議題對經濟所產生之影響。申言之，若恰好存在一情 況為一國之根本性匯率低估或匯率失調於國際貿易法學之分析上因無證據顯示 該國干預匯率之目的是為提升出口，而無法構成出口補貼，然於經濟學之分析上 卻顯示該國干預匯率有提供補貼之效果，此時兩者間之衝突即格外須受到重視。
又或者在探討是否構成進口替代補貼之情況，若缺乏經濟之分析而僅單憑法律文
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字，亦相當難以準確判定是否存在進口替代效果。尤其就目前而言，WTO 之案
例多半未伴隨經濟學之佐證，極有可能發生事實上嚴重損害他國利益卻未遭受國
際貿易法制裁或者事實上並未損害他國利益卻遭受國際貿易法制裁之謬誤，而此
種謬誤對於美國本身或受美國指控為根本性匯率低估或匯率失調國而言，皆顯失
公平。因此本文建議美國或該些受指控之國家皆應提倡以經濟學之分析輔佐國際
貿易法學之裁決，始能獲致對雙方皆較客觀且公平之結論。
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第陸章 結論
匯率低估一向被視為以鄰為壑之政策，尤以美國而言，其主要貿易對手國──
中國長期受操縱匯率所詬病，造成美國貿易巨額赤字及國內嚴重之失業問題，然 國內現行之匯率法案──1988 年匯率與國際經濟政策協調法案卻無法有效防止他 國持續操縱匯率，美國國會遂積極提出改革法案以針對此問題擬定有效之制裁手 段。而所有改革法案中最終獲得國會多數支持者僅有 2010 年公平貿易貨幣改革 法案與 2011 年貨幣匯率監督改革法案，此二法案之共通點為皆欲將他國匯率低 估或失調之情形視為可課徵平衡稅之補貼。
匯率低估究竟是否構成補貼之問題在國際貿易學及經濟學界早已爭執許久。
本文無論從 Staiger 及 Sykes 兩位學者使用的兩國兩財模型，或由過往 WTO 案例 之小組及上訴機構對於補貼定義之解釋為基礎，分析 2010 年公平貿易貨幣改革 法案與 2011 年貨幣匯率監督改革法案所謂他國根本性匯率低估或匯率失調是否 構成補貼，結果皆未獲致絕對肯定之結論，亦即兩者皆認為僅有在相當特定之情 況下匯率低估始可能構成補貼。
惟值得注意者，本文於分析 2010 年公平貿易貨幣改革法案與 2011 年貨幣匯
率監督改革法案與 WTO 規範之合致性過程中發現，探討匯率低估是否構成禁止
性補貼此一問題必須倚靠經濟學之輔助。如前所述，本文無論由經濟學或國際貿
易法學之角度皆無法絕對肯認匯率低估一定構成禁止性補貼，則若恰好存在一情
況為單憑法律文字之分析認為某國之匯率低估情形構成禁止性補貼並受到美國
或 WTO 之制裁，然透過經濟學之研究卻獲致相反之結論，對於受到制裁之國家
而言顯失公平；反之，若實際上美國之貿易額確實因該國低估匯率而遭受巨大衝
擊，然法律分析卻不認為該國構成禁止性補貼而未受到制裁，則亦有違 WTO 爭
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端解決機制保護會員利益之宗旨。因此本文期待未來美國或遭受美國指控為根本
性匯率低估或匯率失調之國家，皆能積極提倡以經濟學之分析輔佐國際貿易法學
之裁決，以有效維護自身利益。
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參考文獻
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Aircraft, WT/DS70/AB/R, adopted 20 August 1999.3. Appellate Body Report, United States – Anti-Dumping Measures on Certain
Hot-Rolled Steel Products from Japan, WT/DS184/AB/R, adopted 23 August2001.
4. Appellate Body Report, United States – Definitive Anti-Dumping and
Countervailing Duties on Certain Products from China, WT/DS379/AB/R,adopted 25 March 2011.
5. Appellate Body Report, United States – Final Countervailing Duty
Determination with respect to certain Softwood Lumber from Canada,WT/DS257/AB/R, adopted 17 February 2004.
6. Article 21.5 Appellate Body Report, European Communities – Anti-Dumping
Duties on Imports of Cotton-type Bed Linen from India, WT/DS141/AB/RW,adopted 24 April 2003.
7. Article 21.5 Appellate Body Report, United States – Tax Treatment for “Foreign
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Sales Corporations”, WT/DS108/AB/RW, adopted 29 January 2002.
8. Article 21.5 Appellate Body Report, United States – Tax Treatment for “Foreign
Sales Corporations, WT/DS108/AB/RW, adopted January 29 2002.9. Article 21.5 Panel Report, United States – Tax Treatment for “Foreign Sales
Corporations”, WT/DS108/RW, adopted 29 January 2002.10. Panel Report, Australia – Automotive Leather II, ¶ 9.56; Panel Report, Canada –
Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft, WT/DS70/R, adopted 20August 1999.
11. Panel Report, Australia – Subsidies Provided to Producers and Exporters of
Automotive Leather, WT/DS126/R, adopted 16 June 1999.12. Panel Report, Brazil – Export Financing Program for Aircraft, WT/DS46/R, adopted 20 August 1999.
13. Panel Report, European Communities – Countervailing Measures on Dynamic
Random Access Memory Chips from Korea, WT/DS299/R, adopted 3 August2005.
14. Panel Report, Korea – Measures Affecting Trade in Commercial Vessels, WT/DS273/R, adopted 11 April 2005.
15. Panel Report, United States – Final Countervailing Duty Determination with
respect to certain Softwood Lumber from Canada, WT/DS257/R, adopted 17February 2004.
16. Panel Report, United States – Measures Treating Export Restraints as Subsidies, WT/DS194/R, adopted 23 August 2001.
17. Panel Report, United States – Preliminary Determinations with Respect to
Certain Softwood Lumber from Canada, WT/DS236/R, adopted 1 November2002.
18. WTO, Working Group on Trade, Debt and Finance, The Relationship between
Exchange Rates and International Trade: a Review of Economic Literature,WT/WGTDF/W/57, 27 September 2011.
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附錄一 1988 年匯率與國際經濟政策協調法案
SUBCHAPTER I—EXCHANGE RATES AND INTERNATIONAL ECONOMIC POLICY COORDINATION
§ 5301. Short title
This subchapter may be cited as the ‘‘Exchange Rates and International Economic Policy Coordination Act of 1988’’.
(Pub. L. 100–418, title III, § 3001, Aug. 23, 1988, 102 Stat. 1372.) REFERENCES IN TEXT
This subchapter, referred to in text, was in the original ‘‘this subtitle’’, meaning subtitle A (§§
3001–3006) of title III of Pub. L. 100–418, which enacted this subchapter and amended section 225a of Title 12, Banks and Banking. For complete classification of subtitle A to the Code, see Tables.
§ 5302. Findings
The Congress finds that—
(1) the macroeconomic policies, including the exchange rate policies, of the leading industrialized nations require improved coordination and are not consistent with long-term economic growth and financial stability;
(2) currency values have a major role in determining the patterns of production and trade in the world economy;
(3) the rise in the value of the dollar in the early 1980’s contributed substantially to our current trade deficit;
(4) exchange rates among major trading nations have become increasingly volatile and a pattern of exchange rates has at times developed which contribute to substantial and persistent imbalances in the flow of goods and services between nations, imposing serious strains on the world trading system and frustrating both business and government planning;
(5) capital flows between nations have become very large compared to trade flows, respond at times quickly and dramatically to policy and economic changes, and, for these reasons, contribute significantly to uncertainty in financial markets, the volatility of exchange rates, and the development of exchange rates which produce imbalances in the flow of goods and services between nations;
(6) policy initiatives by some major trading nations that manipulate the value of their currencies in relation to the United States dollar to gain competitive advantage continue to create serious competitive problems for United States industries;
(7) a more stable exchange rate for the dollar at a level consistent with a more appropriate and sustainable balance in the United States current account should be a major focus of
‧
(8) procedures for improving the coordination of macroeconomic policy need to be strengthened considerably; and
(9) under appropriate circumstances, intervention by the United States in foreign exchange markets as part of a coordinated international strategic intervention effort could produce more orderly adjustment of foreign exchange markets and, in combination with necessary macroeconomic policy changes, assist adjustment toward a more appropriate and sustainable balance in current accounts.
(Pub. L. 100–418, title III, § 3002, Aug. 23, 1988, 102 Stat. 1372.)
§ 5303. Statement of policy
It is the policy of the United States that—
(1) the United States and the other major industrialized countries should take steps to continue the process of coordinating monetary, fiscal, and structural policies initiated in the Plaza Agreement of September 1985;
(2) the goal of the United States in international economic negotiations should be to achieve macroeconomic policies and exchange rates consistent with more appropriate and sustainable balances in trade and capital flows and to foster price stability in conjunction with economic growth;
(3) the United States, in close coordination with the other major industrialized countries should, where appropriate, participate in international currency markets with the objective of producing more orderly adjustment of foreign exchange markets and, in combination with necessary macroeconomic policy changes, assisting adjustment toward a more appropriate and sustainable balance in current accounts; and
(4) the accountability of the President for the impact of economic policies and exchange rates on trade competitiveness should be increased.
(Pub. L. 100–418, title III, § 3003, Aug. 23, 1988, 102 Stat. 1373.)
§ 5304. International negotiations on exchange rate and economic policies (a) Multilateral negotiations
The President shall seek to confer and negotiate with other countries—
(1) to achieve—
(A) better coordination of macroeconomic policies of the major industrialized nations;
and
(B) more appropriate and sustainable levels of trade and current account balances, and exchange rates of the dollar and other currencies consistent with such balances; and (2) to develop a program for improving existing mechanisms for coordination and improving the functioning of the exchange rate system to provide for long-term exchange
‧
rate stability consistent with more appropriate and sustainable current account balances.
(b) Bilateral negotiations
The Secretary of the Treasury shall analyze on an annual basis the exchange rate policies of foreign countries, in consultation with the International Monetary Fund, and consider whether countries manipulate the rate of exchange between their currency and the United States dollar for purposes of preventing effective balance of payments adjustments or gaining unfair competitive advantage in international trade. If the Secretary considers that such manipulation is occurring with respect to countries that (1) have material global current account surpluses; and (2) have significant bilateral trade surpluses with the United States, the Secretary of the Treasury shall take action to initiate negotiations with such foreign countries on an expedited basis, in the International Monetary Fund or bilaterally, for the purpose of ensuring that such countries regularly and promptly adjust the rate of exchange between their currencies and the United States dollar to permit effective balance of payments adjustments and to eliminate the unfair advantage. The Secretary shall not be required to initiate negotiations in cases where such negotiations would have a serious detrimental impact on vital national economic and security interests; in such cases, the Secretary shall inform the chairman and the ranking minority member of the Committee on Banking, Housing, and Urban Affairs of the Senate and of the Committee on Banking, Finance and Urban Affairs of the House of Representatives of his determination.
(Pub. L. 100–418, title III, § 3004, Aug. 23, 1988, 102 Stat. 1373.)
CHANGE OF NAME
Committee on Banking, Finance and Urban Affairs of House of Representatives treated as referring to Committee on Banking and Financial Services of House of Representatives by section 1(a) of Pub.
L. 104–14, set out as a note preceding section 21 of Title 2, The Congress. Committee on Banking and Financial Services of House of Representatives abolished and replaced by Committee on Financial Services of House of Representatives, and jurisdiction over matters relating to securities and exchanges and insurance generally transferred from Committee on Energy and Commerce of House of Representatives by House Resolution No. 5, One Hundred Seventh Congress, Jan. 3, 2001.
NEGOTIATIONS ON CURRENCY EXCHANGE RATES
Section 1124 of Pub. L. 100–418 provided that:
‘‘(a) FINDINGS.—The Congress finds that—
‘‘(1) the benefit of trade concessions can be adversely affected by misalignments in currency, and
‘‘(2) misalignments in currency caused by government policies intended to maintain an unfair trade advantage tend to nullify and impair trade concessions.
‘‘(b) NEGOTIATIONS.—Whenever, in the course of negotiating a trade agreement under this subtitle [subtitle A (§§ 1101 to 1125) of title I of Pub. L. 100–418, see Tables for classification], the President
‧
is advised by the Secretary of the Treasury that a foreign country that is a party to the negotiations satisfies the criteria for initiating bilateral currency negotiations listed in section 3004(b) of this Act [22 U.S.C. 5304(b)], the Secretary of the Treasury shall take action to initiate bilateral currency negotiations on an expedited basis with such foreign country.’’
§ 5305. Reporting requirements (a) Reports required
In furtherance of the purpose of this chapter, the Secretary, after consultation with the Chairman of the Board, shall submit to the Committee on Banking, Finance and Urban Affairs of the House of Representatives and the Committee on Banking, Housing, and Urban Affairs of the Senate, on or before October 15 of each year, a written report on international economic policy, including exchange rate policy. The Secretary shall provide a written update of developments six months after the initial report. In addition, the Secretary shall appear, if requested, before both committees to provide testimony on these reports.
(b) Contents of report
Each report submitted under subsection (a) of this section shall contain—
(1) an analysis of currency market developments and the relationship between the United States dollar and the currencies of our major trade competitors;
(2) an evaluation of the factors in the United States and other economies that underlie conditions in the currency markets, including developments in bilateral trade and capital flows;
(3) a description of currency intervention or other actions undertaken to adjust the actual exchange rate of the dollar;
(4) an assessment of the impact of the exchange rate of the United States dollar on—
(A) the ability of the United States to maintain a more appropriate and sustainable balance in its current account and merchandise trade account;
(B) production, employment, and noninflationary growth in the United States;
(C) the international competitive performance of United States industries and the external indebtedness of the United States;
(5) recommendations for any changes necessary in United States economic policy to attain a more appropriate and sustainable balance in the current account;
(6) the results of negotiations conducted pursuant to section 5304 of this title;
(7) key issues in United States policies arising from the most recent consultation requested by the International Monetary Fund under article IV of the Fund’s Articles of Agreement; and
(8) a report on the size and composition of international capital flows, and the factors contributing to such flows, including, where possible, an assessment of the impact of such flows on exchange rates and trade flows.
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(Pub. L. 100–418, title III, § 3005(a), (b), Aug. 23, 1988, 102 Stat. 1374.)
REFERENCES IN TEXT
This chapter, referred to in subsec. (a), was in the original ‘‘this title’’, meaning title III of Pub. L.
100–418, Aug. 23, 1988, 102 Stat. 1372, which enacted this chapter and section 262q of this title, amended sections 225a, 635, 635i–3, 1843, and 3912, of Title 12, Banks and Banking, and enacted provisions set out as notes under section 262q of this title and sections 635, 635i–3, and 1841 of Title 12. For complete classification of title III to the Code, see Tables.
CHANGE OF NAME
Committee on Banking, Finance and Urban Affairs of House of Representatives treated as referring to Committee on Banking and Financial Services of House of Representatives by section 1(a) of Pub.
L. 104–14, set out as a note preceding section 21 of Title 2, The Congress. Committee on Banking and Financial Services of House of Representatives abolished and replaced by Committee on Financial Services of House of Representatives, and jurisdiction over matters relating to securities and exchanges and insurance generally transferred from Committee on Energy and Commerce of House of Representatives by House Resolution No. 5, One Hundred Seventh Congress, Jan. 3, 2001.
§ 5306. Definitions
As used in this subchapter:
(1) Secretary
The term ‘‘Secretary’’ means the Secretary of the Treasury.
(2) Board
The term ‘‘Board’’ means the Board of Governors of the Federal Reserve System.
(Pub. L. 100–418, title III, § 3006, Aug. 23, 1988, 102 Stat. 1375.)
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附錄二 2003 年舒默法案
S 1586 IS
108TH CONGRESS 1ST SESSION
S. 1586
To authorize appropriate action if the negotiations with the People's Republic of China regarding China's undervalued currency and currency manipulation are not successful.
IN THE SENATE OF THE UNITED STATES S
EPTEMBER5, 2003
Mr. SCHUMER (for himself, Mr. BUNNING, Mrs. DOLE, Mr. DURBIN, Mr. GRAHAM of South Carolina, and Mr. BAYH) introduced the following bill; which was read twice and referred to the Committee on Finance
A BILL
To authorize appropriate action if the negotiations with the People's Republic of China regarding China's undervalued currency and currency manipulation are not successful.
Be it enacted by the Senate and House of Representatives of the United States of America in Congress assembled,
SECTION 1. FINDINGS.
Congress makes the following findings:
(1) The currency of the People's Republic of China, the yuan, is artificially pegged at a level significantly below its market value. Economists estimate the yuan to be undervalued by between 15 percent and 40 percent or an average of 27.5 percent.
(2) The undervaluation of the yuan makes exports from the People's Republic of China less expensive for foreign consumers and makes foreign products more expensive for Chinese consumers. The effective result is a significant subsidization of China's exports and a virtual tariff on foreign imports, leading the People's Republic of China to enjoy significant trade surpluses with its international trading partners. The United States trade deficit with China has widened from $57,000,000,000 in 1998 to $103,000,000,000 in 2002, resulting in an aggregate deficit with China of over $396,000,000,000 for that 5-year period.
‧
(3) China's undervalued currency and the United States trade deficit with the People's Republic of China is contributing to significant United States job losses and harming United States businesses. In particular the United States manufacturing sector has lost over 2,600,000 jobs since March 2001, which accounts for approximately 90 percent of the total United States job losses.
(4) The Government of the People's Republic of China has intervened in the foreign exchange markets to hold the value of the yuan within an artificial trading range. China's foreign reserves are estimated to be over $345,000,000,000 as of June 2003, and have increased at a level higher than that of any other country.
(5) China's undervalued currency and the Chinese Government's intervention in the value of its currency violates the spirit and letter of the world trading system of which the People's Republic of China is now a member.
(6) The Government of the People's Republic of China has failed to promptly address concerns raised by the United States and the international community regarding the value of its currency.
(7) Article XXI of the GATT 1994 (as defined in section 2(1)(B) of the Uruguay Round Agreements Act (19 U.S.C. 3501(1)(B)) allows a member of the World Trade Organization to take any action which it considers necessary for the protection of its essential security interests. Protecting the United States manufacturing sector is essential to the interests of the United States.
SEC. 2. NEGOTIATIONS AND CERTIFICATION REGARDING THE CURRENCY VALUATION POLICY OF THE PEOPLE'S REPUBLIC OF CHINA.
(a) IN GENERAL.—Notwithstanding the provisions of title I of Public Law 106-286 (19 U.S.C. 2431 note), on and after the date that is 180 days after the date of enactment of this
(a) IN GENERAL.—Notwithstanding the provisions of title I of Public Law 106-286 (19 U.S.C. 2431 note), on and after the date that is 180 days after the date of enactment of this