匯率低估為可課徵平衡稅之補貼？ - 以美國匯率改革相關法案為中心 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際經營與貿易研究所碩士論文指導教授：楊光華. 立. 教授. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 匯率低估為可課徵平衡稅之補貼？ ──以美國匯率改革相關法案為中心 n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. 研究生：吳詩云. v. 撰. 中華民國一０二年元月.

(2) 謝. 辭. 此篇論文歷時一年多終於得以完竣，最要感謝我的指導教授楊光華老師在論文內容與架構給予的提點與指導，以及在生活中對我的關懷與照顧。在這段期間遇到了許多挫折與不順遂，有好幾次都差點想放棄了，若不是楊老師的鼓勵與敦促，如今可能也不會有機會在此表達我對大家的愛與感謝。除了楊老師，也衷心感謝施文真教授與蔡孟佳教授在研究所兩年多期間，竭盡心力地教導我們所需的所有知識，對於生涯規劃也時常給予建議，能夠在此溫暖的法學中心成長、茁壯，最後得以翱翔，是我學生生涯中最大的榮幸及最寶貴的經歷。在此衷心祝福三位老師身體永遠安康、平安喜樂！. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 甘苦的兩年多研究生活，當然不能忘了感謝學姐們無論是在學業上或是中心事務的協助與傳承、以及一起同甘共苦的同學們，還有一群最貼心可愛的學弟妹. ‧. 們的陪伴。感謝良怡及玉潔學姊在我剛加入法組對經貿法還不熟悉時給予的幫助，. sit. y. Nat. 感謝苔心、永阜、于仙、滷豆、心梅、于榛、光涵在研究生活中給予的加油打氣，. n. al. er. io. 真的很懷念在中心和大家一起讀書、慶生、為了研討會而熬夜的時光，也感謝慈. i Un. v. 薇在我心情低落時給予的鼓勵，快樂時也能一起分享，能夠認識大家並且一起成. Ch. 長，真的是我最寶貴的收穫。. engchi. 最後感謝一直在我身邊支持我的家人，尤其感謝媽媽在我萌生休學的念頭時給我當頭棒喝，要我對自己的選擇負責，若不是您的堅持，我可能也無法咬牙撐過這段時間。還有政彥，謝謝你無私的包容與體諒、謝謝你在擔心我的論文進度之餘，仍然給我極大的自由空間，讓我能有短暫的喘息機會，而不總是被壓力壟罩。還有謝謝所有支持著我的每一個師長、親友，我無法於此一一點名，但你們的恩惠我將永遠銘記在心！吳詩云. 謹誌. 民國一０二年.

(3) 匯率低估為可課徵平衡稅之補貼？ ──以美國匯率改革相關法案為中心摘要他國低估匯率造成貿易嚴重扭曲問題近年來越發受到重視，而美國國會為解決主要貿易對手國長期壓抑匯率以提升出口競爭力，導致美國貿易赤字不斷上升之問題，遂陸續提出諸多匯率改革相關法案，期望以具體之制裁手段防止他國持續刻意壓低匯率。本文先以美國現行法案──1988 年匯率與國際經濟政策協調法案作為出發點，. 治政探討美國現行法案之不足，以點出美國國會為何認為有於後續改革法案中加入制大立裁手段之必要，並得出 2010 年公平貿易貨幣改革法案與 2011 年貨幣匯率監督改 ‧ 國. 學. 革法案此二法案所提倡之將他國根本性匯率低估或匯率失調情形視為可課徵平. ‧. 衡稅之補貼，為國會多數支持之手段。再以經濟學及國際貿易法學之分析連貫後. y. Nat. 續討論：匯率低估是否等同對進口課徵關稅並對出口提供補貼？2010 年公平貿. er. io. sit. 易貨幣改革法案與 2011 年貨幣匯率監督改革法案欲將他國根本性匯率低估或匯率失調情形視為可課徵平衡稅之補貼，是否符合 WTO 有關補貼之規範？前者以. al. n. iv n C Staiger 及 Sykes 兩位學者使用之兩國兩財模型作為討論主軸，後者則以補貼三要 hengchi U. 件──「財務補助」、「受有利益」及「特定性」加以檢驗。最後皆得出匯率低估僅在特定之情況下始可能構成補貼之結論。惟在研究過程中，本文發現若僅單憑國際貿易法學之角度去解析匯率低估是否構成補貼，將受法律文字之主觀影響而導致某些謬誤產生。為解決此一問題，本文乃提出以經濟學之分析輔佐國際貿易法裁決之建議，以期能提升國際貿易法裁決之客觀性與公平性。關鍵字：匯率低估、匯率失調、補貼、2010 年公平貿易貨幣改革法案、2011 年貨幣匯率監督改革法案.

(4) Is currency undervaluation a contervailable subsidy? ──Focus on U.S. currency exchange rate reform acts Abstract The serious trade distortion problem caused by currency undervaluation has given rise to more and more attention. The United States also faces the increasing trade deficit problem caused by some major trading partners that manipulate the value of their currencies in relation to the United States dollar to gain export competitive advantage. The U.S. Congress thus brings up many currency exchange rate reform acts, hoping to. 政治大. use the specific sanction policies to prevent other countries from intentionally. 立. depressing exchange rates consistently.. ‧ 國. 學. This article starts from the U.S. currency act in force──Exchange Rates and International Economic Policy Coordination Act of 1988 to discover the insufficiency. ‧. in order to point out why the U.S. Congress consider it necessary to put the sanction. y. Nat. sit. policies in follow-up currency reform acts. We then conclude that the policies that. n. al. er. io. brought up by "Currency Reform for Fair Trade Act (2010)" and "Currency Exchange. i Un. v. Rate Oversight Reform Act of 2011" to deem the "fundamentally undervalued. Ch. engchi. currency" or "misaligned currency" as contervailable subsidies come out in favor of the majority of the U.S. Congress. Follow up we use the analysis of the economies and international trade laws to link the following discussion: is the currency undervaluation equals to import tariffs and export subsidies? Are the policies that deem the "fundamentally undervalued currency" or "misaligned currency" as contervailable subsidies consistent with the WTO’s subsidy regulations? The former one is discussed with the "two countries and two goods model" brought up by Staiger and Sykes while the latter one is examined by three elements: "financial contribution", "benefits" and "specific". The answers are both that the currency undervaluation will.

(5) be contervailable subsidy in some very specific cases. However, during this research, we find out that if just use the view of international trade laws to analyze whether the currency undervaluation is a contervailable subsidy, we may be affected by the literalism and make mistakes. To solve this problem, we recommend that using the analysis of economies to support the ruling of international trade laws, hoping to increase the objectivity and fairness.. Key words: currency undervaluation, currency misalignment, subsidy, Currency Reform for Fair Trade Act (2010), Currency Exchange Rate Oversight Reform Act of 2011.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(6) 目第壹章. 錄. 緒論…………………………………………………………………… 1. 第一節. 研究動機與方法......................................................................................... 3. 第二節. 研究架構..................................................................................................... 3. 第貳章. 美國現行匯率法案、施行成效與後續改革法案 ............................... 5. 第一節. 1988 年匯率與國際經濟政策協調法案 .................................................... 5. 第一項. 法案內容 ............................................................................................................ 5. 第二項. 施行成效 ............................................................................................................ 9. 第二節. 學. 匯率低估之貿易效果……………………………………………….. 26 價格完全彈性........................................................................................... 27 價格僵固性............................................................................................... 29 小結 .......................................................................................................... 35. io. al. WTO 之補貼規範…………………………………………………... 36. iv n C 補貼之定義............................................................................................... 36 hengchi U n. 第肆章. sit. 第三節. y. Nat. 第二節. ‧. 第一節. er. 第參章. 小結 .......................................................................................................... 24. ‧ 國. 第三節. 治政大國會提案.................................................................................................... 11 立. 第一節第一項. 財務補助 .......................................................................................................... 36. 第二項. 受有利益 .......................................................................................................... 41. 第三項. 特定性 .............................................................................................................. 43. 第二節. 補貼之種類............................................................................................... 44. 第一項. 禁止性補貼 ...................................................................................................... 44. 第二項. 可控訴之補貼 .................................................................................................. 50. 第三節第一項. WTO 會員可採行之救濟措施................................................................. 52 WTO 爭端解決程序......................................................................................... 52.

(7) 第二項. 第伍章. 平衡稅 .............................................................................................................. 53. 美國匯率改革法案與 WTO 規範之合致性 ...................................... 59. 第一節. 財務補助................................................................................................... 59. 第二節. 受有利益................................................................................................... 65. 第三節. 特定性....................................................................................................... 67. 第四節. 小結與建議............................................................................................... 70. 第陸章. 結論………………………………………………………………….. 72. 參考文獻……………………………………………………………………………..75 附錄…………………………………………………………………………………..78. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(8) 附. 錄. 附錄一. 1988 年匯率與國際經濟政策協調法案................................................. 78. 附錄二. 2003 年舒默法案..................................................................................... 83. 附錄三. 2007 年貨幣匯率監督改革法案............................................................. 85. 附錄四. 2010 年貨幣匯率監督改革法案............................................................. 96. 附錄五. 2011 年貨幣匯率監督改革法案 ........................................................... 109. 附錄六. 2007 年公平貿易貨幣改革法案........................................................... 123. 附錄七. 2009 年公平貿易貨幣改革法案........................................................... 137. 學 ‧ y. Nat. io. sit. . n. al. er. 附錄九. ‧ 國. 附錄八. 治政 2010 年公平貿易貨幣改革法案........................................................... 144 大立 2007 年貨幣改革暨金融市場開放法案............................................... 147. Ch. engchi. i Un. v.

(9) 第壹章. 緒論. 匯率波動對國際貿易產生之扭曲效果為各國所關切之一大議題，身為國際強勢貨幣之美元亦不斷受其貨幣升值或主要貿易對手國刻意壓抑幣值致使美國貿易赤字（trade deficit）持續上升之苦。為此，美國國會（United States Congress）接連提出諸多匯率改革相關法案，以期能有效解決此問題。1980 年代初期，美國國會體認到美國之貿易赤字有很大比例是因美元升值所致1，而部分主要貿易對手國採取操縱匯率以取得競爭優勢之政策，亦持續使美國產業面臨嚴重的競爭問題2，美國國會於是頒布「1988 年匯率與國際經濟政策協調法案3」，要求財政. 政治大. 部必須每半年向眾議院金融服務委員會（Committee on Financial Services of the. 立. House of Representatives）4及參議院銀行、住宅暨都市事務委員會（Committee on. ‧ 國. 學. Banking, Housing, and Urban Affairs of the Senate）遞交有關美國主要貿易對手國. ‧. 匯率政策之評估報告5，並應盡速與匯率操縱國進行雙邊協商6。惟該法案並未訂有如何制裁匯率操縱國之規定，使之功效有限，故國會後續提出之改革法案中，. y. Nat. n. er. io. al. sit. 即漸漸尋求加入制裁手段之可能。. i Un. v. 國會建議之制裁手段大致可分為三大類：第一類是提高壓低匯率之貿易對手. Ch. engchi. 國出口品之關稅；第二類是將匯率低估之情形視為可課徵平衡稅之補貼（Countervailable Subsidy）或傾銷（Dumping）；第三類則是以壓低匯率之貿易對手國違反 1994 年關稅暨貿易總協定（General Agreement on Tariffs and Trade 1994, GATT 1994）第 15 條之理由，向世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）提起爭端解決。第一類手段如 2003 年由參議員舒默（Schumer）等人所 1. 22 U.S.C. § 5302(2). 22 U.S.C. § 5302(6). 3 Exchange Rates and International Economic Policy Coordination Act of 1988, Pub. L. No. 100-418, §§ 3001-3006, 102 Stat. 1107, 1372-1375; 22 U.S.C. §§ 5301-5306. 4 原眾議院銀行、金融暨都市事務委員會（Committee on Banking, Finance and Urban Affairs of the House of Representatives），後廢除並更名為眾議院金融服務委員會。 5 22 U.S.C. § 5305. 6 22 U.S.C. § 5304(b). 1 2.

(10) 提出之法案即建議直接對中國出口至美國之產品課徵 27.5% 之從價稅7。第二類制裁手段又可細分為兩類：其一是要求主管機關進行傾銷或補貼調查時，應將該出口國是否有匯率失衡（currency misalignment）之問題納入考量，如「2007 年貨幣匯率監督改革法案8」、「2010 年貨幣匯率監督改革法案9」及「2011 年貨幣匯率監督改革法案10」；其二是直接修改 1930 年關稅法11中關於補貼或傾銷之認定要件，如「2007 年公平貿易貨幣改革法案12」、「2009 年公平貿易貨幣改革法案13」及「2010 年公平貿易貨幣改革法案14」。第三類之法案則如「2007 年貨幣改革暨金融市場開放法案15」。值得注意者，上述改革法案中除第二類制裁手段中之「2010 年公平貿易貨幣改革法案」及「2011 年貨幣匯率監督改革法」外，. 治政大其餘法案自提出後皆未獲得眾議兩院任一議院之支持，而該兩法案之共通點為皆立欲將匯率低估視為可課徵平衡稅之補貼。. ‧ 國. 學. 「2010 年公平貿易貨幣改革法案」及「2011 年貨幣匯率監督改革法案」雖. ‧. 僅獲得眾議兩院其中一院之支持而未能形成法律16，然相對其他法案而言，此兩. y. Nat. sit. 法案已可謂取得國會多數支持，顯見將匯率低估視為可課徵平衡稅之補貼相當可. n. al. er. io. 能成為美國往後針對匯率問題所採行之立場。儘管有學者以經濟學之角度質疑此. 7. Ch. engchi. i Un. v. S. 1586, 108th Cong. (2003). S. 1607, 110th Cong. (2007) [Currency Exchange Rate Oversight Reform Act of 2007]. 9 S. 3134, 111th Cong. (2010) [Currency Exchange Rate Oversight Reform Act of 2010]. 10 S. 1619, 112th Cong. (2011) [Currency Exchange Rate Oversight Reform Act of 2011]. 11 19 U.S.C. Ch. 4 [Tariff Act of 1930]. 12 H.R. 2942, 110th Cong. (2007) [Currency Reform for Fair Trade Act of 2007]. 13 S. 1027, 111th Cong. (2009) [Currency Reform for Fair Trade Act of 2009]. 14 H.R. 2378, 111th Cong. (2009) [Currency Reform for Fair Trade Act].此法案於 2009 年 5 月 13 日由美國眾議院（United States House of Representatives）提出，經過多次修正後，眾議院於 2010 年 9 月 29 日通過。本法案之簡稱為「公平貿易貨幣改革法案」，並未標明年份，而本文為免後續引用本法案造成混淆，統一稱為「2010 年公平貿易貨幣改革法案」，以示區隔。 15 S. 1677, 110th Cong. (2007) [Currency Reform and Financial Market Access Act of 2007]. 16 美國立法程序為由國會之參議院或眾議院提案，當法案（bill）經由參眾兩院通過，並經總統同意簽署，即成為法律（law）。See John V. Sullivan, How Our Laws Are Made, U.S. GOVERNMENT PRINTING OFFICE, 5-6 (2007), at http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/CDOC-110hdoc49/pdf/CDOC-110hdoc49.pdf. 2 8.

(11) 種制裁手段之可行性17，然若處於經濟持續衰退之情況下，不難想見美國仍會將矛頭指向刻意壓低匯率之國家，而「2010 年公平貿易貨幣改革法案」及「2011 年貨幣匯率監督改革法案」既曾獲得國會單一議院之多數支持，則美國未來朝此方向推行之可能性仍在，因此頗具研究價值。. 第一節研究動機與方法就「2010 年公平貿易貨幣改革法案」及「2011 年貨幣匯率監督改革法案」此兩法案而言，其共通點皆是欲將匯率低估視為可課徵平衡稅之補貼，然此做法. 政治大務，以降低廠商之生產成本，則將匯率低估使本國出口商較他國具有優勢是否構立. 仍有諸多疑義。蓋依通常之觀點而言，補貼乃一國政府給予廠商實質之資金或勞. ‧ 國. 學. 成「補貼」？基於上述疑義，本文即欲透過分析美國之匯率改革法案，以釐清將匯率低估視為可課徵平衡稅之補貼並對其課徵平衡稅之可行性。. ‧. y. Nat. 美國既身為 WTO 之會員，其國內法案涉及貿易相關之內容勢必須與 WTO. io. sit. 規範相符，否則定會引發貿易爭端。因此本文於分析美國之匯率改革法案時，將. n. al. er. 以 WTO 補貼暨平衡措施協定18（簡稱 SCM 協定）之相關規範作為比較之基準，. Ch. i Un. v. 於條文分析時，將採用已在 WTO 爭端解決機制被廣為使用之維也納條約法公約. engchi. （Vienna Convention on the Law of Treaties, VCLT），並參考 WTO 案件中小組（Panels）或上訴機構（Appellate Body）對於「補貼」之解釋。. 第二節研究架構本文將分為六章，以下就各章內容作概略說明： 17. Robert W. Staiger & Alan O. Sykes, Currency Manipulation and World Trade: a Caution, in The US-SINO CURRENCY DISPUTE: NEW INSIGHTS FROM ECONOMICS, POLITICS AND LAW 109, 109-112 (Simon Evenett ed., 2010). 18 Agreement on Subsidies and Countervailing Measures. 3.

(12) 第壹章為緒論，包含研究動機與方法及研究架構。第貳章將分為二小節。首先介紹美國現行法案──1988 年匯率與國際經濟政策協調法案之法案內容，以瞭解目前美國針對匯率低估問題之具體作為，並探討其對解決匯率低估問題是否有所助益，因其將影響美國國會後續提出之改革法案內容。第二節則介紹國會後續提出之改革法案內容及其針對匯率低估問題所欲採行之制裁手段，並探討何種手段較受國會之支持。第叁章將分為三小節。由於常有論者主張匯率低估之效果即如同對進口課徵關稅並對出口提供補貼，因此不難想見美國國會後續提出之法案中漸漸尋求以課. 治政大徵平衡稅之做法處理匯率低估問題。本章即主要從經濟學之角度探討該主張是否立為真，又即使為真則其是否有違反 WTO 補貼規範之虞。. ‧ 國. 學. 第肆章亦分為三小節。本章之目的在於介紹 WTO 之補貼規範，包含補貼之. ‧. 定義、補貼之種類與會員可針對違反規範之補貼採行之救濟措施，並納入 WTO. y. Nat. sit. 過往案例中小組與上訴機構對於補貼定義之解釋，以利第伍章以此為基礎探討匯. er. io. 率低估是否構成 WTO 補貼規範之違反。. al. n. iv n C 第伍章分為四小節。本章即從國際貿易法學之角度，探討 2010 年公平貿易 hengchi U 貨幣改革法案及 2011 年貨幣匯率監督改革法案與 WTO 補貼之合致性，將以補貼三要件──即「財務補助」、「受有利益」與「特定性」作為分析主軸，並嘗試針對此二法案於適用上可能遭遇之問題提出建議。第陸章則歸納本文以上內容以提出結論。. 4.

(13) 第貳章. 美國現行匯率法案、施行成效與後續改革法案. 「2010 年公平貿易貨幣法案」及「2011 年貨幣匯率監督改革法案」既尚未形成法律，則美國當前針對匯率低估之問題即仍須遵循現行法案──「1988 年匯率與國際經濟政策協調法案」之規範，因此本文將以該法案作為全文之出發點。以下將先介紹 1988 年匯率與國際經濟政策協調法案之內容，以瞭解其對他國低估匯率所採行之對策，再探討法案施行後解決匯率低估問題之效果，因其攸關美國國會於後續法案中擬增加制裁手段之想法，最後再介紹後續改革法案中國會所建議之制裁手段，及各法案是否獲得國會之支持。. 立. 政治大. 第一節 1988 年匯率與國際經濟政策協調法案. ‧ 國. 學. 1988 年匯率與國際經濟政策協調法案為美國於 1980 年代中期因應國際貿易. ‧. 與貨幣衝突而生之產物。1980 年代初期，美國採取寬鬆財政政策與緊縮貨幣政. sit. y. Nat. 策，使得美元升值而貿易與經常帳赤字更創新高19。然而當時雷根政府不但未修. al. er. io. 正國內總體經濟政策，反而更加鼓勵外國資金流入，造成進口大幅增加、貿易財. v. n. 生產者遭受前所未有之壓力20。當相關利益團體向美國財政部投訴卻未獲解決時，. Ch. engchi. i Un. 即轉而求助美國國會，一些國會議員因而提出要求財政部處理匯率問題之法案21，即 1988 年匯率與國際經濟政策協調法案。第一項法案內容 1988 年匯率與國際經濟政策協調法案共包含六項法條，即第 3001 至 3006. 19. C. RANDALL HENNING, ACCOUNTABILITY AND OVERSIGHT OF US EXCHANGE RATE POLICY 17 (2008). 20 Id. 21 Id. at 17-18. 5.

(14) 條22，分別為法案簡稱（Short title）、研究結果（Findings）、政策陳述（Statement of policy）、匯率與經濟政策之國際協商（International negotiations on exchange rate and economic policies ）、報告包含項目（ Reporting requirements ）及定義（Definitions）。在第 3002 條之研究結果中，國會提出其對當時國際經濟情況之幾點觀察。首先，主要貿易對手國間之匯率已大幅變動，並造成大量與持續之貿易與經常帳赤字，增加全球貿易體系之緊張關係，亦妨礙企業與政府之計畫施行，尤其美元於 1980 年代初期大幅升值所帶來的影響更加明顯23。而部分主要貿易對手國採. 政治大. 取操縱匯率以取得競爭優勢之政策，亦持續使美國產業面臨嚴重的競爭問題24。. 立. 因此如何在達成更適當與可永續維持之經常帳水準目標下維持美元在一定水準. ‧ 國. 學. 內穩定波動，應是美國國家經濟政策之主要焦點25。而提升總體經濟政策之調和與在適當情況下於外匯市場進行干預，將有益於達成前述之目標26。. ‧. sit. y. Nat. 第 3003 條則敘明美國針對國際經濟情勢應持續努力之方向與目標。首先，. io. er. 美國及其他主要工業化國家應持續就 1985 年廣場協議（Plaza Agreement）27所推行之貨幣、財政與結構性政策調和採取行動28。其次，美國在國際經濟協商之目. al. n. iv n C 標應為使總體經濟政策與匯率制度能符合使貿易與經常帳達到更適當與可永續 hengchi U 維持之水準，並促進物價穩定與經濟成長29。其三，美國及其他主要工業化國家. 在適當情況下亦應以達成更有秩序地外匯市場調整為目的，參與國際貨幣市場， 22. 後編入標題 22 之美國法典之條號為 5301 至 5306。 Pub. L. No. 100-418, §§ 3002(3)-(4). 24 Id. § 3002(6). 25 Id. § 3002(7). 26 Id. §§ 3002(8)-(9). 27 1985 年 9 月，美國、日本、德國、法國及英國等五個工業化國家的財政部長與中央銀行行長在紐約廣場飯店舉行會議，達成五國政府通過聯合干預外匯市場使美元對世界主要國家貨幣貶值的協議。參韓龍，人民幣匯率的國際法問題，頁 32，註 1（2010 年）。 28 Pub. L. No. 100-418, § 3003(1). 29 Id. § 3003(2). 6 23.

(15) 並結合必要的總體經濟政策變更，以協助此種外匯市場調整朝向更適當與可永續維持之經常帳水準30。最後，總統就經濟政策與匯率對貿易競爭力所造成之影響應負之責任應增加31。第 3004 條提出美國就匯率與經濟政策國際協商所應採行之兩種協商方式，分別為多邊協商與雙邊協商。在多邊協商方面，總統應試圖與其他國家協商，以達成主要工業化國家間總體經濟政策更高程度之調和、更適當與可永續維持之貿易與經常帳水準32，及發展一套改善現行調和機制與匯率制度之計畫，以提供符合更適當與可永續維持之經常帳水準目標之長期匯率穩定33。雙邊協商方面，法. 政治大. 案要求財政部應於向國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，IMF）諮. 立. 詢之情況下，每年分析外國匯率政策，並衡量是否有國家以防止國際收支有效調. ‧ 國. 學. 整或在國際貿易上取得不公平之競爭優勢為目的，操縱本國貨幣與美元間之匯率 34. 。若確有操縱匯率之國家存在，且該國之全球經常帳有超額盈餘、與美國之雙. ‧. 邊貿易亦有顯著之盈餘，則財政部應立即在 IMF 下或以雙邊方式與該些國家啟. y. Nat. sit. 動協商，確保其有規律地、迅速地調整本國貨幣與美元間之匯率，使國際收支能. er. io. 有效地調整並消除不公平之優勢35。. al. n. iv n C 惟值得注意者，第 3004 條亦訂有不適宜雙邊協商之情形。當啟動雙邊協商 hengchi U 將對本國經濟及國防安全有嚴重之不利影響時，即不得要求財政部啟動該雙邊協商，且在此情況下，財政部應知會主席及參議院銀行、住宅暨都市事務委員會與眾議院金融服務委員會之少數黨黨主席36。. 30 31 32 33 34 35 36. Id. § 3003(3). Id. § 3003(4). Id. § 3004(a)(1). Id. § 3004(a)(2). Id. § 3004(b). Id. § 3004(b). Id. § 3004(b). 7.

(16) 第 3005 條則詳列財政部應提交之報告要求。本條規定，財政部與聯邦儲備委員會諮詢後，應在每年 10 月 15 日以前，向參議院銀行、住宅暨都市事務委員會與眾議院金融服務委員會提交一份國際經濟政策（包含匯率政策）之書面報告，並在六個月後（即每年的 4 月 15 日以前）提交一份更新之書面報告37。報告之內容應包含：（1）貨幣市場發展狀況及美元與主要貿易競爭對手國匯率關係之分析；（2）貨幣市場中各種條件下潛在的國內外因素之評估，包含雙邊貿易與資金流動之發展；（3）貨幣干涉之行為或任何其他為調整美元匯率所採取之措施之描述；（4）美元匯率對於下列事項產生之影響之評估，包含達成更適當與可永續維持之經常帳與商品貿易帳水準之能力，美國之生產、就業與非通貨膨脹性增長，. 治政大及美國產業之國際競爭表現與美國之對外負債；（5）美國經濟政策為達成更適當立. 與可永續維持之經常帳水準所必要採取之任何改變之建議；（6）根據第 3004 條. ‧ 國. 學. 協商之結果；（7）最近一次依據 IMF 協定第 4 條召開之諮詢會議中有關美國政. ‧. 策之重要議題；（8）資金流動之大小、組成及造成此種流動之原因之報告，且若. sit. y. Nat. 有可能，應進一步包含此種流動對於匯率與貿易流動之影響評估38。. n. al. er. io. 綜觀上述法案內容，可視為國會為敦促財政部正視美元走強而他國貨幣被低. i Un. v. 估之問題所採行之方案39，然其可否真正解決此問題仍有疑問。因法案僅要求財. Ch. engchi. 政部必須蒐集、分析並報告相關議題，即使財政部認定某一國家有操縱匯率之虞，法案亦僅要求其須與該國啟動雙邊協商，確保其有規律地、迅速地調整本國貨幣與美元間之匯率，然若對方不配合調整匯率時則又如何？法案中並未針對此情形制訂相關規範。以下即欲藉由檢視財政部自 1988 年 10 月起截至目前（2013 年 1 月）為止，根據 1988 年匯率與國際經濟政策協調法案之規定所發布之報告內容，檢視其是否認為有國家構成匯率操縱，而財政部所為之相應措施及效果如何。 37 38 39. Id. § 3005(a). Id. § 3005(b). C. RANDALL HENNING, supra note 19, at 21. 8.

(17) 第二項施行成效美國財政部自 1988 年 10 月起截至目前為止（最近一次報告係於 2012 年 11 月發布）所發布之國際經濟與匯率政策報告中，僅在 1994 年 7 月前所發布之報告中曾指名台灣、韓國及中國構成匯率操縱，1994 年 12 月後之報告則未再為有關任何國家操縱匯率之指控40。美國財政部於 1988 年 10 月發布之第一份報告中，率先指名台灣及韓國為匯率操縱國，並依據 1988 年匯率與國際經濟政策協調法案第 3004 條之規定與台灣及韓國分別展開雙邊協商41。在該次雙邊協商後，韓圜已大幅升值，且結合通貨. 治政大膨脹與些許貿易自由化之效果，已使韓國之對外盈餘大幅減少，惟就韓國之總體立經濟表現而言，其累計之匯率升值幅度仍相當不足，主因是韓國尚無意願以市價. ‧ 國. 學. 做為計算匯率之基準，亦不願意參與金融市場開放，因此，美國認為韓國仍持續. ‧. 操縱匯率，故有必要持續進行雙邊協商42。直到 1990 年 3 月韓國採行市場平均. sit. y. Nat. 匯率（market average rate）系統，且無證據顯示韓國政府干預外匯市場，美國財. io. al. er. 政部始於 1990 年 4 月發布之報告中剔除對韓國操縱匯率之指控43。至於台灣操縱匯率之問題，美國財政部根據 1988 年 10 月之報告與台灣進行協商後，新台幣. n. iv n C 44 ，而已有升值趨勢，且台灣亦採行新外匯系統，以期能有效限制政府干預程度 hengchi U. 美國財政部於 1989 年 10 月發布的報告中，認為台灣金融體系自由化的一些阻礙皆已解決，因此並無跡象顯示台灣仍操縱匯率45。. 40. U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY, SEMIANNUAL REPORT ON INTERNATIONAL ECONOMIC AND EXCHANGE RATE POLICIES, at http://www.treasury.gov/resource-center/international/exchange-rate-policies/Pages/index.aspx. 41 U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY, REPORT TO THE CONGRESS ON INTERNATIONAL ECONOMIC AND EXCHANGE RATE POLICY 20 (Apr. 1989). 42 Id. at 21. 43 U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY, REPORT TO THE CONGRESS ON INTERNATIONAL ECONOMIC AND EXCHANGE RATE POLICY 29 (Apr. 1990). 44 U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY, supra note 41, at 21-22. 45 U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY, supra note 43, at 27 9.

(18) 美國財政部對於中國操縱匯率之指控則是始於 1992 年 5 月所發布之報告。自 1990 年起，中國之經常帳及與美國之雙邊貿易帳即大幅增加，主因是中國對對外貿易實施行政管制，因此嚴重影響包含美國在內之國家出口至中國46。同時，中國政府採用管制匯率（administered exchange rate）之方式以消除國內價格扭曲對中國產品競爭力造成之損害，使人民幣自 1988 年 10 月至 1992 年 5 月止已貶值 47%，加以中國有關當局對匯率之換匯（swap）交易之管控以阻礙國際收支帳有效調整之作為，使美國財政部自 1992 年 5 月開始認定中國構成 1988 年匯率與國際經濟政策協調法案第 3004 條所謂之匯率操縱47。直至 1994 年 12 月，美國財政部認為儘管中國對於一些外匯交易仍有顯著之限制，但中國之外匯體制改. 治政大革已取得重大之進展，因此就目前而言中國已不再操縱匯率立. 48. 。. ‧ 國. 學. 自 1994 年 12 月開始，美國財政部即未再指責任一國家操縱匯率，然中國低估匯率之作為似乎未有具體改善。中國於 1994 起採取將人民幣盯住美元之作法，. ‧. 儘管多年來匯率變動幅度不大，然自 2003 年 6 月起，中國外匯存底大幅上升至. Nat. sit. 49. y. 3460 億美元，相較 2002 年同期成長了 43%，因而對人民幣造成巨大之升值壓力. n. al. er. io. ，然中國維持盯住美元之作法，使其有低估匯率之嫌，美國財政部卻未再於報. i Un. v. 告中點名中國操縱匯率。中國於 2005 年 7 月 21 日開始實施管理浮動匯率制度. Ch. engchi. （managed floating exchange rate regime）以因應多年來面臨之人民幣升值壓力，在同年 10 月 17 日於北京舉辦之中美經濟聯委會（US-China Joint Economic Committee）上，中國更承諾將提升匯率變動之彈性並強化市場機制於管理浮動匯率制度中之角色，然於實施該制度當日中國僅微幅調升人民幣對美元匯率之 46. U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY, REPORT TO THE CONGRESS ON INTERNATIONAL ECONOMIC AND EXCHANGE RATE POLICY 37 (May 1992). 47 Id. 48 U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY, SEVENTH ANNUAL REPORT TO THE CONGRESS ON INTERNATIONAL ECONOMIC AND EXCHANGE RATE POLICY 30-31 (Dec. 1994). 49 U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY, REPORT TO THE CONGRESS ON INTERNATIONAL ECONOMIC AND EXCHANGE RATE POLICY 7 (Oct. 2003). 10.

(19) 2%，其後亦只在非常狹隘之範圍內波動，美國財政部於 2005 年 11 月發布之報告中即認為中國此新匯率制度仍是一被嚴密管制之盯住美元制度50。自 2006 年開始至 2011 年止，儘管人民幣對美元匯率大致上維持升值之趨勢，其每年升值幅度並不大，美國財政部雖亦於其所發布之報告中批評此點，卻仍選擇不將中國列為持續操縱匯率之國家51。. 第二節國會提案 1988 年匯率與國際經濟政策協調法案如上所述，雖要求美國財政部必須與. 政治大率，然而並未能有效改善中國長期壓抑匯率之問題；美國財政部甚至自 1994 年立. 匯率操縱國進行雙邊協商以確保其有規律地、迅速地調整本國貨幣與美元間之匯. ‧ 國. 學. 12 月開始即不認為中國管制匯率之手段構成匯率操縱。改革法案之倡議遂開始於美國國會響起，法案中頻頻出現增加具體之制裁手段以更有效地解決他國低估. ‧. 匯率之問題。如緒論中所言，美國國會建議之制裁手段大致可分為三大類：第一. Nat. sit. y. 類是提高壓低匯率之貿易對手國之出口品關稅；第二類是將匯率低估之情形視為. n. al. er. io. 可課徵平衡稅之補貼或傾銷，其又可細分為要求主管機關進行傾銷或補貼調查時. i Un. v. 應將該出口國是否有匯率失衡之問題納入考量或直接修改關稅法中關於補貼或. Ch. engchi. 傾銷之認定要件；第三類則是以壓低匯率之貿易對手國違反 1994 年關稅暨貿易總協定第 15 條之理由，向世界貿易組織提起爭端解決。以下將分別介紹之。 ──第一類手段之法案第一類最著名之法案係在 2003 年 9 月 5 日由參議員舒默（Mr. Schumer）等. 50. U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY, REPORT TO THE CONGRESS ON INTERNATIONAL ECONOMIC AND EXCHANGE RATE POLICY 17-21 (Nov. 2005). 51 See U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY, REPORT TO THE CONGRESS ON INTERNATIONAL ECONOMIC AND EXCHANGE RATE POLICY (May 2006-Nov. 2012). 11.

(20) 人所提出之法案，目的為在美國與中國就匯率低估或匯率操縱之問題進行雙邊協商不成時，授權美國採行適當之行動52。法案認為人民幣被人為操縱在一遠低於其市場價值之水準下，經濟學者估計該低估值大約介於 15%至 40%之間，平均為 27.5%，使中國出口之產品對外國消費者而言相對便宜，而外國產品對中國消費者而言則相對昂貴，故其實際效果為提供中國出口巨額之補貼、對外國進口課徵實質關稅，並造成美國對中國之巨額貿易赤字及美國國內嚴重失業問題，而 GATT 1994 第 21 條允許會員採取為保護其重大安全利益之必要措施53。因此法案要求在本法頒布 180 天後，除非美國總統依據本法第 2（b）條向國會發布中國已不再操縱匯率且採行以市場為基礎之貿易政策之聲明，否則應向美國直接或. 治政間接進口之任何中國產品額外課徵 27.5%之從價稅大。惟此法案於提出後並未獲立 54. 得國會任一議院之支持55。. ‧ 國. 學. ──第二類手段之相關法案. ‧. sit. y. Nat. 第二類手段是將匯率低估之情形視為可課徵平衡稅之補貼或傾銷，又可分為. io. al. er. 要求主管機關進行傾銷或補貼調查時應將該出口國是否有匯率失衡之問題納入考量，或直接修改關稅法中關於補貼或傾銷之認定要件此兩類。以下將先介紹要. n. iv n C 求主管機關進行傾銷或補貼調查時應將該出口國是否有匯率失衡之問題納入考 hengchi U 量之法案，如「2007 年貨幣匯率監督改革法案」、「2010 年貨幣匯率監督改革法案」及「2011 年貨幣匯率監督改革法案」。至於直接修改關稅法中關於補貼或傾銷之認定要件之相關法案則於前述三項法案後接續說明。（一）2007 年貨幣匯率監督改革法案 52. S. 1586, 108th Cong. (2003). Id. §§ 1(1)-(3), 1(7). 54 Id. §§ 2(a)-(b). 55 THOMAS, Bill Summary & Status 108th Congress (2003 - 2004) S.1586, at http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/z?d108:s.01586:. 12 53.

(21) 2007 年貨幣匯率監督改革法案係在 2007 年 6 月 13 日於參議院所提出，並於同年 7 月 31 日修正56，本法案之目的為提供一依據以識別何國之匯率構成「貨幣匯率失調（misaligned currency）」，並要求美國財政部採取矯正此種匯率失調之行動。由於現行法案（即 1988 年匯率與國際經濟政策協調法案）要求美國財政部應考慮外國政府是否操縱匯率以取得不公平之貿易競爭優勢，然美國財政部自 1995 年起即拒絕認定外國政府操控匯率，故 2007 年貨幣匯率監督改革法案以「貨幣匯率失調」取代「匯率操縱」57，以期使財政部更易進行認定，並進而採取矯正手段。法案重要內容如下：. 政治大. 依法案第 2 條第 5 項及第 6 項之規定，根本性匯率失調貨幣（fundamentally. 立. misaligned currency）係指一國貨幣基於週期性及暫時性因素，其實質有效匯率. ‧ 國. 學. （real effective exchange rate）相較於中期均衡水準（medium-term equilibrium level）被顯著及持續地低估58。依第四條之規定，財政部應針對與美國有大量的雙邊貿. ‧. 易活動之國家的貨幣，以及其他顯著影響地區性或全球性資本市場之運行、穩定. Nat. sit. y. 性或有序發展之貨幣，確認其是否為根本性匯率失調貨幣59。而當發行該當根本. n. al. er. io. 性匯率失調貨幣之當事國有以下四種情況之一時，即構成應對之採取優先行動之. i Un. v. 貨幣當事國：（A）在匯率市場中進行大規模干涉，特別伴隨部分或全部沖銷. Ch. engchi. （sterilization）操作時；（B）為維持收支平衡，而有大量和長期的官方或半官方之外國資產儲備行為時；（C）為維持收支平衡，採行或實質上減緩對資本的流入或流出之限制或刺激，而與達成貨幣自由兌換之目標有所矛盾者；或（D）採取任何其他政策或行為，而依財政部之觀點應將其列為對之採取優先行動之貨幣 56. 該次修正完全刪除原先之條文，而重新擬定新的版本，故本文關於「2007 年貨幣匯率監督改革法案」之介紹將以新版本之內容為準。 57 2007 年貨幣匯率監督改革法案第 14 條規定廢除 1988 年匯率與國際經濟政策協調法案，故若 2007 年貨幣匯率監督改革法案形成法律，則財政部即從過去被要求認定一國是否操縱匯率轉而認定一國貨幣是否存在根本性匯率失調。 58 S. 1607, 110th Cong. §§ 2(5)-(6) (2007). 59 Id. § 4(a)(2). 13.

(22) 當事國60。法案亦針對被列為應對之採取優先行動之貨幣當事國，制定若其未能採取適當措施以消除其貨幣之根本性匯率失調時，美國可採行之制裁手段。首先，法案第 6 條規定，當美國財政部依據本法案認定某一國家為應對之採取優先行動之貨幣當事國起 90 日內，若該當事國未能採行適當措施以矯正其貨幣匯率失調情形，則美國可採行下列反制措施直至美國財政部在聯邦公報上發布該當事國已採行適當矯正措施之通知為止：（1）主管機關根據關稅法進行反傾銷調查時，應透過調整用以與正常價值進行公平比較的出口價格或推定出口價格，以反映出口國家. 政治大. 的貨幣根本性匯率失調情形；（2）若該當事國非政府採購協定之會員，則美國總. 立. 統將禁止聯邦政府自該國採購產品或服務；（3）要求 IMF 與該當事國進行諮商. ‧ 國. 學. 以瞭解其是否遵循其在國際貨幣基金協定第 4 條下之義務；（4）海外私人投資公司（Overseas Private Investment Corporation）不應批准任何與當事國內之計畫有. ‧. 關之融資（包含保險、再保險或擔保）；及（5）財政部長應指示每個美國多邊銀. y. Nat. sit. 行的執行董事反對批准對當事國政府或當事國內的計畫的任何新融資（包含貸款、. n. al. er. io. 其他信用、保險、再保險或擔保）61。此外，若該當事國持續62怠於採行適當措. i Un. v. 施以矯正其貨幣匯率失調情形，則美國亦可採行下列救濟措施：（1）美國貿易代. Ch. engchi. 表署（U.S. Trade Representative, USTR）應就有關該當事國之行為是否符合其在 WTO 協定下之義務於 WTO 提請諮商；及（2）財政部應與聯邦儲備理事會進行在國際貨幣市場中採取補救性干預措施之協商，以因應被列為應對之採取優先行動的國家貨幣匯率的根本性失調，並且應就此類干預與其他貨幣機構和 IMF 進行協調，惟財政部應當考慮此類干預對國內經濟增長和穩定性的影響，以及對利. 60 61 62. Id. § 4(a)(3). Id. §§ 6(a)(1)-(5). 指美國財政部依據本法案認定某一國家為應採取優先行動之貨幣當事國時起 360 日內。 14.

(23) 率的影響63。至於如何調整出口價格或推定出口價格則規定於本法案第 10 條，即於關稅法中新增規定，要求美國依據本法案採行第 6 條 a 項 1 款之措施，即調整出口價格或推定出口價格時，應扣除該當事國之生產者或出口者之本國貨幣對美元匯率的低估百分比64。而低估百分比之計算方式為主管機關於進行反傾銷調查程序時，透過將生產者或出口者之本國貨幣的中期均衡匯率與每日官方匯率進行比較，以確定生產者或出口者之本國貨幣對美元匯率低估之百分比65。若以此法案與前述 2003 年之法案相比，可發現美國國會已開始認為「貨幣. 治政大匯率根本性失調」之情形有可能影響反傾銷稅案件之價格計算，因此要求主管機立關於推估出口價格時應扣除匯率被低估之比例，惟此法案提出後亦未獲得國會任. （二）2010 年貨幣匯率監督改革法案. Nat. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. 一議院多數之支持66。. io. al. er. 2010 年貨幣匯率監督改革法案係在 2010 年 3 月 17 日於參議院所提出，本法案與 2007 年貨幣匯率監督改革法案最大之差異為，2010 年貨幣匯率監督改革. n. iv n C 法案新增平衡稅法中關於匯率低估計算之修正條文。換言之，美國國會認為匯率 hengchi U 低估情形除了會影響傾銷差額之計算，亦可能構成政府提供補貼予出口者或生產者之情形，因此有必要於進行平衡稅調查時將匯率低估之問題納入考慮。惟此法案提出後亦未獲得國會任一議院多數之支持67。. 63. S. 1607, 110th Cong. §§ 7(a)(1)-(2) (2007). Id. § 10(a)(3). 65 Id. § 10(b). 66 THOMAS, Bill Summary & Status 110th Congress (2007 - 2008) S.1607, at http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/z?d110:S1607:. 67 THOMAS, Bill Summary & Status 111th Congress (2009 - 2010) S.3134, at http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/z?d111:S3134:. 15 64.

(24) 有關平衡稅法中關於匯率低估計算之修正具體規範在本法案第 110 條，該條首先針對關稅法中有關啟動平衡稅調查之程序新增若受調查之國家存在匯率低估情形時，主管機關應採取之作法。當一利益團體68聲稱有必要根據關稅法第 701 條 a 項之規定對某國之出口課徵平衡稅因而提起平衡稅調查之請求，且該請求伴隨請求者可合理獲取之資訊時，主管機關應啟動調查，以確定受指控之國家政府或該國領土內之任何公共機構採行低估匯率措施時，是否直接或間接地提供關稅法第 771 條第 5 項中所述之可課徵平衡稅之補貼69。前述作法於被列為應對之採取優先行動之國家同樣適用70。. 政治大. 將匯率低估視為可課徵平衡稅之補貼必須符合利益授予之要件，因此本法案. 立. 亦制定有關匯率低估利益（currency undervaluation benefit）之計算方式。其規定. ‧ 國. 學. 若受調查國家之貨幣存在一般貨幣匯率失調，主管機關應採用總體經濟平衡法（ macroeconomic-bSykesce. approach ）及均衡實質匯率法. ‧. （equilibrium-real-exchange-rate approach）兩者所得匯率之簡單平均數與每日官. Nat. sit. y. 方匯率進行比較，以衡量匯率低估利益71。而若受調查國家之貨幣被列為應對之. n. al. er. io. 採取優先行動者，主管機關應將生產者或出口者之本國貨幣的中期均衡匯率與每. i Un. v. 日官方匯率進行比較，以衡量匯率低估所得之利益72。所謂「總體經濟平衡法」. Ch. engchi. 是指為達到出口國國際收支平衡，實質有效匯率必須變動之幅度，而此幅度即為 68. 19 U.S.C. § 1677(9) Interested party: “…(C) a manufacturer, producer, or wholesaler in the United States of a domestic like product, (D) a certified union or recognized union or group of workers which is representative of an industry engaged in the manufacture, production, or wholesale in the United States of a domestic like product, (E) a trade or business association a majority of whose members manufacture, produce, or wholesale a domestic like product in the United States, (F) an association, a majority of whose members is composed of interested parties described in subparagraph (C), (D), or (E) with respect to a domestic like product, and (G) in any investigation under this subtitle involving an industry engaged in producing a processed agricultural product, as defined in paragraph (4)(E), a coalition or trade association which is representative of either--(i) processors, (ii) processors and producers, or (iii) processors and growers,…”. 69 S. 3134, 111th Cong. § 110(a) (2010). 70 Id. 71 Id. § 110(b). 72 Id. 16.

(25) 該出口國貨幣被低估之幅度73。「均衡實質匯率法」則將出口國貨幣被低估之幅度定義為實質有效匯率與由經濟模型預測之匯率兩者間之差異74。前述之計算若可依 IMF 匯率議題諮商小組（Consultative Group on Exchange Rate Issues）準則所訂之方法為之，則應依該方法計算75。（三）2011 年貨幣匯率監督改革法案 2011 年貨幣匯率監督改革法案係在 2011 年 9 月 22 日於參議院所提出，本法案大致上與 2010 年貨幣匯率監督改革法案相同，僅針對部分文句加以增修，而與 2010 年貨幣匯率監督改革法案最大之不同為 2011 年貨幣匯率監督改革法案. 治政大針對出口補貼之定義加以修正。其規定即使於不涉及出口之情況下所提供之補貼，立亦不能據此認為該補貼不要求以出口實績為條件76。在美國現行 1930 年關稅法. ‧ 國. 學. 中對於「特定性」之定義，係指構成出口補貼、進口替代補貼、或國內補貼. ‧. （Domestic subsidy）者77。其中「出口補貼」是指該補貼在法律上或事實上以出. sit. y. Nat. 口實績為單一或數條件之一所提供者78。「進口替代補貼」是指該補貼在法律上. io. er. 或事實上以使用國內貨品而非進口貨品為單一或數條件之一所提供者79。「國內補貼」則指該補貼為法律上或事實上針對單一事業或產業所提供之特定補貼80。. al. n. iv n C 年貨幣匯率監督改革法案增訂此條件應是為了避免調查機關僅因一補貼並 hengchi U. 2011 73. Id. (The term 'marcroeconomic-bSykesce approach' means a methodology under which the level of undervaluation of the real effective exchange rate of the exporting country's currency is defined as the change in the real effective exchange rate needed to achieve equilibrium in the exporting country's bSykesce of payments, as such methodology is described in the guidelines of the International Monetary Fund's Consultative Group on Exchange Rate Issues, if available.) 74 Id. (The term 'equilibrium-real-exchange-rate approach' means a methodology under which the level of undervaluation of the real effective exchange rate of the exporting country's currency is defined as the difference between the observed real effective exchange rate and the real effective exchange rate predicted by an econometric model, as such methodology is described in the guidelines of the International Monetary Fund's Consultative Group on Exchange Rate Issues, if available.) 75 Id. 76 S. 1619, 112th Cong. § 11(c) (2011). 77 19 U.S.C. § 1677(5A)(A). 78 Id. § 1677(5A)(B). 79 Id. § 1677(5A)(C). 80 Id. § 1677(5A)(D). 17.

(26) 非僅提供予出口產業，即以不具特定性之理由拒絕繼續調查，而忽略該補貼提供予出口產業之部分仍有以出口實績為條件之可能。本法案於 2011 年 10 月 11 日經參議院表決通過81，雖其後未再獲眾議院之支持而無法形成法律，然相較前述法案而言，本法案已可謂獲得國會多數之支持，因此美國未來針對匯率低估問題所採行之政策有極大可能繼續朝此方向推動。第二類手段中直接修改關稅法中關於補貼或傾銷之認定要件者，包括「2007 年公平貿易貨幣改革法案」、「2009 年公平貿易貨幣改革法案」及「2010 年公平貿易貨幣改革法案」，以下分別說明之。. 立. 政治大. （一）2007 年公平貿易貨幣改革法案. ‧ 國. 學. 2007 年公平貿易貨幣改革法案係在 2007 年 6 月 28 日於眾議院提出，本法. ‧. 案之目的與前述三個貨幣匯率監督改革法案相同，皆是為提供依據以識別何國之. sit. y. Nat. 匯率構成貨幣匯率失調，並要求美國財政部採取矯正此種匯率失調之行動。因此. io. al. er. 本法案有部分內容與前述三個貨幣匯率監督改革法案之形式相當類似，惟本法案直接修正關稅法中有關可課徵平衡稅之補貼之定義及傾銷調查程序中有關出口. n. iv n C 價格與正常價格之認定──法案要求主管機關應透過調整用以與正常價值進行公 hengchi U 平比較的出口價格或推定出口價格，以抵銷出口國家貨幣的根本性且可控訴之匯率失調情形82，以期更能直接對匯率低估所致之效果課徵平衡稅或反傾銷稅，而. 與前述三法案僅要求主管機關於認定傾銷之出口價格或計算補貼之利益時應將匯率低估之額度納入考量之思維有別。然本法案提出後未獲國會任一議院多數之. 81. THOMAS, Bill Summary & Status 112th Congress (2011 - 2012) S.1619, at http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/z?d112:s.01619:. 82 H.R. 2942, 110th Cong. § 103(c) (2007). 18.

(27) 支持83。美國現行 1930 年關稅法中對於「財務補助」、「受有利益」及「特定性」要件之規定並無法直接判定是否適用於貨幣匯率失調或匯率低估之情形，因此本法案特針對此情形增訂額外條件。所謂「財務補助」，依 1930 年關稅法第 1677（5）（B）條可分為三大類：第一大類是會員境內有政府或任何公立機構提供財務補助者，並可細分為四種形式；第二大類是存有 GATT 1994 第 16 條所指任何形式之所得補貼或價格維持者；第三大類為政府提供給付予募集基金之機構，或委託或指示一民營機構提供財務補助，且其做法與政府通常做法實際上並無差異者84。. 政治大. 而第一大類之四種形式財務補助分別為：（i）政府措施涉及資金之直接移轉，例. 立. 如補助金、貸款及投入股本，或潛在之資金或債務直接移轉，例如貸款保證；（ii）. ‧ 國. 學. 政府拋棄或未催繳原已屆期應繳納之稅收，例如租稅抵減之財務獎勵；（iii）政府提供一般基本設施以外之商品或勞務；或（iv）收購商品85。本法案則新增一. ‧. 規定為：當一國貨幣存在「根本性且可控訴之匯率失調（fundamental and actionable. Nat. sit. y. misalignment）」即構成「財務補助」86。至於「受有利益」要件，1930 年關稅法. n. al. er. io. 規定當補貼之接受者因政府提供之財務補助而獲得利益時即視為受有利益，包含. i Un. v. 下列情形：（i）於股本投入之情形，若投資決定不符該會員境內民間投資者之一. Ch. engchi. 般投資實務者，包括風險資本之提供；（ii）於貸款之情形，若貸款廠商為該政府貸款所付之金額與其為自市場所能實際取得之相當商業貸款所付之金額有差異者；（iii）於貸款保證之情形，若被擔保廠商為該政府擔保之貸款所付之金額，與於無政府擔保時為實際所能取得之相當商業貸款所付之金額有差異者，則以經調整其費用上之差異後兩金額之差額，為授與之利益；（iv）於提供貨品或勞務 83. THOMAS, Bill Summary & Status 110th Congress (2007 - 2008) H.R.2942, at http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/z?d110:H.R.2942:. 84 19 U.S.C. § 1677(5)(B). 85 Id. § 1677(5)(D). 86 H.R. 2942, 110th Cong. § 103(b) (2007). 19.

(28) 或購買貨品之情形，若係以低於適當之報酬提供，或以高於適當之報酬購買者。而所謂報酬之適當性，應以系爭貨品或勞務在提供國或採購國之現行市場行情認定之，包括價格、品質、供應情況、銷售情況、運輸及其它有關買賣之條件87。本法案則規定當一國之根本性且可控訴之匯率失調使出口至美國之商品以美元計價之價格低於不存在失調時之價格，即構成「受有利益」；本法案並認為存在該失調之貨幣應被視為具有「特定性」88。至於何謂「根本性且可控訴之匯率失調」，本法案亦有其定義。根本性且可控訴之匯率失調是指一出口國之現行實質有效匯率相較其均衡實質有效匯率為. 政治大. 低，而該低估已持續 18 個月超過平均 5%，且該低估是由以下原因所造成：（i）. 立. 長時間及大規模的外匯市場干預；（ii）超額外匯積累；（iii）對於資金之流入或. ‧ 國. 學. 流出施加限制或提供誘因，而與達成貨幣自由兌換之目標不符；或（iv）發行該貨幣之國家所採取之任何政策或行動89。法案並規定主管機關計算低估值時應仰. ‧. 賴可公開取得、可靠的及由 IMF 匯編之資料，如若 IMF 無法提供該種資料，則. y. Nat. sit. 可使用其他國際機構或國家政府提供之資料，而被用以計算低估值之匯率應經通. n. al. er. io. 膨調整及貿易加權（inflation-adjusted, trade-weighted exchange rate, 法案將其稱為. i Un. v. 「實質有效匯率」），並採用總體經濟平衡法、縮減式實質匯率法. Ch. e napproach gchi ）. （ reduced-form-real-exchange-rate. 及購買力平價法. （purchasing-power-parity approach）以計算匯率低估值90。其中「總體經濟平衡法」是指為達到國際收支平衡，實質有效匯率必須變動之幅度，而此幅度即為匯率失調之幅度91。「縮減式實質匯率法」將匯率失調之幅度定義為實質有效匯率 87. 19 U.S.C. § 1677(E). H.R. 2942, 110th Cong. § 103(b). 89 Id. § 103(a). 90 Id. 91 Id. (…the term 'macroeconomic-bSykesce approach' means a methodology under which the level of exchange rate misalignment is defined as the change in the real effective exchange rate needed to achieve equilibrium in the bSykesce of payments;...) 20 88.

(29) 與由經濟模型預測之匯率兩者間之差異，前述之經濟模型應包含生產力成長率、貿易條件與國外淨資產等解釋變數92。「購買力平價法」則將匯率失調之幅度定義為實質匯率與當商品價格皆被轉換為共同貨幣時使一籃子商品訂價在各國皆相等之實質匯率兩者間之差異93。（二）2009 年公平貿易貨幣改革法案 2009 年公平貿易貨幣改革法案係在 2009 年 5 月 13 日於參議院所提出，本法案之目的為修正關稅法第 7 篇以闡明美國可以平衡稅與反傾銷稅法矯正任何國家之根本性匯率失調。本法案針對關稅法中有關可課徵平衡稅之補貼之定義中. 治政大之「財務補助」及「特定性」所作之修正與 2007 年公平貿易貨幣改革法案相同，立. 而針對「受有利益」之部分則是在既有之關稅法中新增一條款為：當一國貨幣存. ‧ 國. 學. 在「根本性且可控訴之匯率失調」時，若其出口商或生產者將出口產品所賺取之. ‧. 美元轉換為母國貨幣後得到之數額較不存在根本性且可控訴之匯率失調時為多，. sit. y. Nat. 即視為「受有利益」94。針對傾銷調查之部分，本法案規定若受調查之出口國與. io. al. er. 美國間之雙邊實質匯率有高估之情形時，主管機關應調增出口價格或推定出口價. n. 格以反映該高估幅度；反之，若雙邊實質匯率有低估之情形時，主管機關應調降. ni Ch 95 U 。出口價格或推定出口價格以反映該低估幅度 engchi. v. 本法案與先前之法案相比，已更明確將美國可以平衡稅與反傾銷稅法矯正任. 92. Id. (…the term 'reduced-form-real-exchange-rate approach' means a methodology under which the level of exchange rate misalignment is defined as the difference between the observed real effective exchange rate and the real exchange rate predicted by an econometric model using explanatory variables, including measures of the rate of productivity growth, terms of trade, and net foreign asset position;…) 93 Id. (…the term 'purchasing-power-parity approach' means a methodology under which the level of exchange rate misalignment is defined as the difference between the observed real exchange rate and the real exchange rate that would equalize prices for a basket of goods across countries, once prices have been converted into a common currency.) 94 S. 1027, 111th Cong. § 4(b) (2009). 95 Id. § 5(a). 21.

(30) 何國家之根本性匯率失調作為立法目的，而非如前述四項法案僅是為提供識別何國之匯率構成會貨幣匯率失調之依據，並要求美國政府採取相應措施，惟本法案最後亦未獲國會任一議院多數支持96。（三）2010 年公平貿易貨幣改革法案 2010 年公平貿易貨幣改革法案係在 2009 年 5 月 13 日於眾議院所提出，最終修正法案為 2010 年 9 月 29 日之版本，本法案制定之目的為修正關稅法第 7 篇，以闡明平衡稅可用以矯正任何國家以貨幣匯率根本性低估之方式提供之補貼。不同於前兩法案，本法案並未主張以反傾銷稅法矯正匯率低估之情形，而僅著重. 治政大於平衡稅，可推論其認為匯率低估乃政府行為而非如傾銷乃企業之決策行為。立 ‧ 國. 學. 本法案雖與前兩項法案同樣修正 1930 年關稅法中有關可課徵平衡稅之補貼之定義，但修正內容並不相同，且值得注意者，本法案並未修正 1930 年關稅法. ‧. 有關財務補助之部分，可見其應認為原有之規定即可適用於匯率低估之情形。有. y. Nat. sit. 關「受有利益」要件，本法案增訂當生產系爭產品之母國貨幣與出口交易所獲得. n. al. er. io. 之外國貨幣有匯兌之情形，且該母國貨幣「被根本性低估」時，則現行被低估之. i Un. v. 匯率與實質匯率之差異即視為有「受有利益」之情事97。至於「特定性」要件，. Ch. engchi. 本法案增訂在進行「貨幣匯率根本性低估」之補貼調查中，若發現該補貼同時提供於不涉及出口之產業，不得僅以該事實認定該補貼非以出口實績為補貼條件 98. 。法案並闡明在何種情況下一國貨幣將被視為被根本性低估之貨幣。倘若一國. 政府或其領域內任何公立機構在「18 個月」內曾於一或多個外匯市場上進行長 96. THOMAS, Bill Summary & Status 111th Congress (2009 - 2010) S.1027, at http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/z?d111:S1027:. 97 H.R. 2378, 111th Cong. § 2(a)(3) (2010). 98 Id. § 2(b). 22.

(31) 時間及大規模地干預；受調查國貨幣之實質有效匯率相對「18 個月」之均衡實質有效匯率被低估至少 5%；在「18 個月」內受調查國之全球經常帳有持續顯著之盈餘；及在「18 個月」內受調查國之政府持有之外國資產儲備（i）超過該政府須償付未來 12 個月內將到期之債務之數額；（ii）以貨幣總計數 M299衡量，超過該國貨幣供給額之 20%；及（iii）超過該國過去 4 個月之進口額100。而前述之「18 個月」為主管機關計算實質有效匯率低估值所能合理取得最近 18 個月之資訊，但不包含平衡稅調查或複查終止後之任何期間101。計算實質有效匯率低估值時，本法案要求主管機關基於下列準則。首先主管. 政治大. 機關應仰賴 IMF 匯率議題諮商小組準則所描述的方法，並使用簡單平均法以平. 立. 均這些準則所得之數據；倘若前述準則無法取得，則主管機關應採用普遍接受的. ‧ 國. 學. 經濟和計量技術與方法以計算匯率低估值；並應仰賴可公開取得、可靠的及由 IMF 匯編之資料，如 IMF 無法提供該種資料，則可使用其他國際機構或國家政. ‧. 府提供之資料；而被用以計算低估值之匯率應經通膨調整及貿易加權102。. sit. y. Nat. io. al. er. 本法案最後僅獲得眾議院多數之支持而未獲得參議院之支持103，因而無法形成法律，然相較其他未獲國會任一議院支持之法案而言，已可謂受到國會多數之. n. iv n C 支持，表示美國未來針對他國低估匯率之行為仍相當可能以課徵平衡稅之做法加 hengchi U 以制裁。 99. 一國貨幣供給額通常有三種計數方式，分別為 M1A、M1B 及 M2。依我國中央銀行之解釋， M1A=通貨淨額（社會大眾手中持有的通貨）+企業及個人與非營利團體存在銀行與基層金融機構之支票存款及活期存款；M1B=M1A＋個人與非營利團體存在銀行與基層金融機構之活期儲蓄存款（目前只有個人及非營利團體可以開立儲蓄存款帳戶）；M2=M1B＋準貨幣。而準貨幣是指可無條件立即按等價兌換成狹義貨幣的貨幣性資產，例如定期性存款、外匯存款、郵政儲金…… 等，其流動性較狹義貨幣低，多以價值儲藏為目的；惟受金融自由化與國際化影響，部分準貨幣資產與狹義貨幣間之分際已日趨模糊。各國因金融制度不同，準貨幣所涵蓋之資產亦不儘相同。參中央銀行，雙語詞彙，網址：http://www.cbc.gov.tw/np.asp?ctnode=317。 100 H.R. 2378, 111th Cong. § 2(c). 101 Id. 102 Id. § 2(d). 103 THOMAS, Bill Summary & Status 111th Congress (2009 - 2010) H.R.2378, at http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/z?d111:H.R.2378:. 23.

(32) ──第三類手段之法案第三類法案則如「2007 年貨幣改革暨金融市場開放法案」，為 2007 年 6 月 21 日於參議院所提出，而與前述兩類手段代表之法案最大之不同在於本法案之目的是在於修正 1988 年匯率與國際經濟政策協調法案，以期能在現行法案架構下尋求其他的救濟方式，而非將該法案廢除後再另行提出新的救濟手段。本法案建議解決他國低估匯率問題之手段為以該國違反 GATT 1994 第 15 條為由向 WTO 爭端解決機構提起訴訟。由於美國現行匯率法案僅要求主管機關必須與匯率操縱國進行諮商，而未有進一步之制裁手段，對於該些匯率操縱國似乎. 治政大並不具威脅性，因此本法案規定當美國主管機關在作成某國構成匯率操縱國之判立. 斷後，若該國仍繼續操縱其國家匯率，則美國主管機關應在不晚於作成該判斷之. ‧ 國. 學. 300 日內以該匯率操縱國違反其於 GATT 1994 第 15 條之義務為由向 WTO 爭端. ‧. 解決機構提起訴訟，除非美國總統認為此舉將對本國經濟及國防安全有嚴重之不. sit. n. al. er. io. 第三節小結. y. Nat. 利影響104。惟即便如此，該法案最終仍未獲得國會任一議院多數之支持105。. Ch. engchi. i Un. v. 總結本章所述，美國現行匯率法案無法有效解決他國低估匯率之問題，美國國會遂於後續改革法案中加入制裁手段。根據美國現行匯率法案之規定，即使美國財政部認定某國構成該法案所定義之「匯率操縱」，亦僅能與該國進行諮商，要求其停止操縱匯率。此種作法既不具威脅力，即不可能有效防止他國繼續操縱匯率，因而有就他國低估匯率行為提高美國對該國之關稅、對該國產品課徵反傾銷稅或平衡稅及以該國違反 GATT 1994 第 15 條為由向 WTO 爭端解決機構提起 104. S. 1677, 110th Cong. § 102(a). THOMAS, Bill Summary & Status 110th Congress (2007 - 2008) S.1677, at http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/z?d110:s.01677:. 24. 105.

(33) 訴訟等改革法案萌生，惟並非所有法案皆受到國會之支持。至少獲得國會單一議院多數支持之法案為「2010 年公平貿易貨幣改革法案」與「2011 年貨幣匯率監督改革法案」，兩者之共同點為欲將他國低估匯率之行為視為可課徵平衡稅之補貼。2010 年公平貿易貨幣改革法案於 1930 年關稅法有關補貼之要件中增訂額外條件，以期適用於他國低估匯率之情形：有關「受有利益」要件，本法案增訂當生產系爭產品之母國貨幣與出口交易所獲得之外國貨幣有匯兌之情形，且該母國貨幣「被根本性低估」時，則現行被低估之匯率與實質匯率之差異即視為有「受有利益」之情事；至於「特定性」要件，本法案增訂在進行. 政治大. 「貨幣匯率根本性低估」之補貼調查中，若發現該補貼同時提供於不涉及出口之. 立. 產業，不得僅以該事實認定該補貼非以出口實績為補貼條件。. ‧ 國. 學. 至於 2011 年貨幣匯率監督改革法案雖未直接修正 1930 年關稅法關於受有利. ‧. 益之要件，但其要求主管機關於平衡稅調查中必須採用總體經濟均衡法及均衡實. sit. y. Nat. 質匯率法兩者所得匯率之簡單平均數與每日官方匯率進行比較，以衡量他國低估. io. al. er. 匯率所得之利益。針對「特定性」要件，本法案亦認為即使於不涉及出口之情況. n. 下所提供之補貼，亦不能據此認為該補貼不要求以出口實績為條件。. Ch. engchi. i Un. v. 惟值得注意者，無論法案如何修訂，皆有一前提為匯率低估必須構成補貼始有此兩法案適用之餘地，而匯率低估是否構成補貼，經濟學與國際貿易法的觀點不盡相同，此亦是本文接續所欲探討之重點。. 25.

(34) 第參章. 匯率低估之貿易效果. 2010 年公平貿易貨幣改革法案及 2011 年貨幣匯率監督改革法案之共通處為其皆認為匯率低估有構成 WTO 所管制之禁止性補貼或可控訴補貼之虞，惟不論是經濟學者或國際貿易法學者皆對此存有疑義。本章將先從經濟學之角度，探討匯率低估是否確實會產生補貼之效果，進而影響貿易之正常運作，而屬於 WTO 所管制之禁止性補貼或可控訴補貼，畢竟經濟學與國際貿易法學可謂息息相關，若無經濟分析作為有利之基礎，而僅以法學之角度擬定政策，其立足點必將相對薄弱。本文第伍章再以國際貿易法之角度，分析匯率低估是否構成 WTO 補貼規. 政治大. 範之違反，並探討 2010 年公平貿易貨幣改革法案及 2011 年貨幣匯率監督改革法. 立. 案針對補貼之修法內容與 WTO 規範之合致性。. ‧ 國. 學. 一般而言，造成匯率偏離正常均衡水準之原因有兩種，第一種為政府以變動. ‧. 實質匯率為目的所為之干預，例如政府或央行對外匯市場之干預，第二種則是因. sit. y. Nat. 政府採取之總體經濟政策或國際金融結構扭曲等所造成之非故意性匯率失調106。. n. al. er. io. 然在實務上要確認一匯率之失調是因前述何種原因造成有一定之困難，因此在經. i Un. v. 濟學之討論上大多僅能單純著重於匯率失調分別於長期107及短期108下對於貿易效果之影響。. Ch. engchi. 依通常觀點而言，匯率低估將使本國產品相對進口品便宜，其效果等同對進口品課徵關稅及對本國出口至他國的產品提供補貼，從而主張匯率低估違反. 106. WTO, Working Group on Trade, Debt and Finance, The Relationship between Exchange Rates and International Trade: a Review of Economic Literature, WT/WGTDF/W/57, 9, 27 September 2011. 107 即本章第一節所討論之價格完全彈性之情況，因在長期下價格有足夠時間能夠反應任何政策變動或其他衝擊。 108 即本章第二節所討論之價格僵固性之情況。 26.

(35) WTO 協定之聲浪時而有之109，因此亦可想見美國國會據此理論而發展出本文前章所述之相關法案，惟實際經濟效果是否確實如此？Staiger 及 Sykes 兩位學者即以兩國兩財模型（two countries and two goods model）作為假設，並分別考量在價格具有彈性（flexible prices）及價格具僵固性（sticky prices）時，低估匯率之作為是否等同對進口課稅及提供出口補貼，而其結論恰好否決了該些擁倡者之觀點110。儘管可能有論者主張此模式存在侷限性，畢竟世界並非只有中美兩國，生產之財貨也不只兩種，然模型雖經過簡化，許多經濟學者在進行相關政策模擬分析時皆是採用兩國兩財模型111，顯示此種模型應具極大之參考價值。. 第一節價格完全彈性. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 首先，假設所有價格皆具有彈性，依 Staiger 及 Sykes 之模型推導可知中國低估匯率之作為並不會對中美兩國財貨之競爭力造成影響112，試說明如下。假設. ‧. 世界僅存在中美兩國，中國（以∗符號表示）生產 f 財，美國生產 h 財，則中國. sit. y. Nat. 生產之 f 財其人民幣（¥）價格透過匯率（ℯ= $ ¥）轉換為美元（$）計價之價格. n. al. er. io. 可表示為P $ = ℯ · P ∗¥ ；同樣地，美國生產之 h 財其美元價格透過匯率（1⁄ℯ ）轉. Ch. i Un. v. 換為人民幣計價之價格可表示為P ∗¥ = · P $。此時若欲探討中國低估匯率是否會. e nℯ g c h i. 使兩財價格競爭力發生改變，則須計算出兩財分別以人民幣及美元計價之競爭關. 109. C. Fred Bergsten, Currency Misalignments and the US Economy, PETERSON INSTITUTE FOR INTERNATIONAL ECONOMICS (2007), at http://www.iie.com/publications/testimony/testimony.cfm?ResearchID=735; Aaditya Mattoo & Arvind Subramanian, Currency Undervaluation and Sovereign Wealth Funds: A New Role for the World Trade Organization, 32 THE WORLD ECONOMY 1135, 1139-1140 (2009) ; Dukgeun Ahn, Is The Contemporary Chinese Exchange-Rate Regime “WTO-Legal”? (2010), at http://www.voxeu.org/index.php?q=node/4867. 110 Robert W. Staiger & Alan O. Sykes, ‘Currency manipulation’ and world trade, 9 WORLD TRADE REVIEW 583, 619-627 (2010). 111 例如 Bagwell 及 Staiger 兩學者於進行 WTO 相關政策模擬分析時亦是採用兩國兩財模型。See Kyle Bagwell & Robert W. Staiger, An Economic Theory of GATT (June 1998). 112 Robert W. Staiger & Alan O. Sykes, supra note 110, at 619-620. 27.