在司法部門建立的行政組織

同樣具有強化司法部門獨立（branch independence）的意義，自始即 從司法部門建立自主的行政組織，而非從既有的行政部門獨立出來者，應 可歸於另一類型。這種獨立行政機關在組成上較為單純，基本上就是以法 官為成員的法官自治組織，對外則代表整個司法部門與行政、立法部門平 行的互動，不像前一類型，和行政部門基本上沒有隸屬或分工關係。在狹 義的行政之外，往往也承擔一定的政策研究和諮詢功能。此一類型又可分 為兩種次類型：

 a. 整 合 各 法 院 建 立 的 行 政 組 織 ， 美 國 的 聯 邦 和 各 州 可 說 是 其 典 型。

b. 由終審法院兼掌司法行政，日本、南韓為其典型，改制前的薩 爾瓦多也可歸類於此，改制後已較接近，惟此時一如從一般行政部門獨立 出來的司法委員會，會有分工不明確的問題，只不過在前者存在於司法部 和司法委員會，在後者分工的問題則存在於最高法院和司法委員會⁵³。

以上這六種司法行政組織的類型，自然各有其歷史、文化和法制上的 成因。但若再仔細深究，即會發現不同制度的選擇，同時也是不同憲法原 則的調和，反映其在不同歷史階段的價值選擇。如本文第一節所分析，司 法行政權的存在，是為了落實人民的訴訟權，給付即時、公平的審判，同 時使客觀的法秩序得以維護，也就實現了法治的大原則。但為達此目的，

必須先要確實保障審判的獨立，也就是法官、檢察官在審理個案的不受干

53Dodson/Jackson，前註35，頁261。

預（決定獨立），此一審判權的獨立，固然是現代民主國家分權原則下，

一項不移的鐵則，但法官行使的審判權是不是還要集中置於同一個部門由 其自治，也就是在分權體系中建制一個自主的司法部門，對審判獨立的保 障比較澈底，且較有利於司法行政功能的發揮，就有不同的看法了。在審 判獨立以外，讓司法也自主運作，在憲法上最容易遭到的質疑就是民主原 則，也就是所有公權力必須源於被統治的人民，得到其同意。行使審判權 的法官需要專業知識，且只能依法審判，因此不一定需要透過選舉，或向 選舉產生的國會負責─如美國、瑞士法官以選舉或經議會同意而產生，

來取得其民主正當性。但「管理」審判權的公權力，也就是司法行政權，

既不能和審判權劃上等號，如果沒有直接的民意基礎，又豈能自外於民意 機關的監督？過分強調民主原則，而削弱司法部門的自主性，間接可能會 對審判的獨立造成威脅，而有損於法治原則的實現。從現代行政革新的觀 點來看，分權原則同時內含功能調配的理念 ，也可能在過度強調民主原 則 ， 而 把 審 判 權 置 於 科 層 體 制 的 管 理 下 時 （ 如 歐 陸 傳 統 的 司 法 行 政 組 織 ） ， 同 樣 可 能 阻 礙 新 引 導 機 制 （ Steuerungsmodell ） 或 管 理 方 法 的 引 進，而不利於分權原則的落實⁵⁴。但反過來看，如果過度強調法治原則，

而建立密不通風的司法部門，也可能在民主正當性上受到強烈質疑，如果 高度自治的司法部門還由法律專業壟斷其決策，甚至根本以法官為主體，

形成專業本位主義，則連功能適當調配的分權原則都會受損，最終很可能 只成全了審判獨立這項工具性的原則，而把法治原則真正要落實的訴訟權 都犧牲掉，那就真的是買櫝還珠、捨本求末了。由此可見，司法行政組織 如何設計，牽涉到法治、分權和民主這幾個原則的衝突和調配 ，要面面 俱到幾無可能，每個國家只能依其社會背景、發展階段去做最適的選擇，

沒有什麼放諸四海而皆準的模範公式。

54這是九○年代以來歐洲司法行政組織改革很重要的動力，德國目前改革論述的重點也 在於此，可參Kramer, Barbara, Modernisierung der Justiz: Das neue Steuerungsmodell, NJW2001, 3449ff.; Hochschild/Schulte-Kellinghaus, Qualitätsmanagement in der Justiz – Wer steuert die Rechtsprechung? DRiZ 2003, 413-418.

不過回頭再看前述六種類型的司法行政組織，也許可以看得更清楚，

定的情形下，把「選舉人」從法官轉移到國會，加上其他八名本來依憲法 就是由上下院各推薦四名，等於全部二十名委員（主席最高法院院長除 外）都由國會決定，藉以加速改變保守的審判體系。此一脫法方式當然引 起法界的不滿⁵⁵，但由此可以看出司法行政組織必然牽涉到的憲法原則衝 突問題，隨時調整是很自然的事。

司法行政組織的實際運作如果顯示過於乖離某一憲法原則，或事實上 並未能實現其標榜的某一憲法原則，即有調整的必要，否則會對憲政體制 造成相當不利的影響，日本就是最明顯的例子。二戰後日本重建憲政體 制，一方面痛定思痛，認為司法的獨立非常重要；另一方面也是受到美國 司法權完全脫離行政部門的影響，決定把司法行政權賦予終審的最高裁判 所，而非如戰前的大審院僅為單純審判機關 ，而由司法部掌理司法行政

（日本國憲法第七十七、八○）條）。但單一國的日本，最高裁判所作為 全國唯一的終審機關─不像美國聯邦最高法院實際上只管轄聯邦事件，

絕大部分的訴訟到州的最高法院為止 ，必須承擔最終救濟及統一法律見 解，創設重要法律原則，乃至維護憲法完整的重要功能，如何再去兼顧如 此重要的司法行政，實不能無疑⁵⁶，美國在二十世紀初期逐步建立司法行 政組織時，最高法院院長Hughes就非常擔心聯邦最高法院介入太多複雜的 行政工作，結果是在法曹協會理事長 Arthur T. Vanderbilt強力遊說下 ， 才以「排除最高法院在聯邦司法行政中的角色」為條件，勉強同意美國法 院行政局的設立⁵⁷。而且日本把司法行政權交給最高裁判所十五個法官掌

55參閱Samaniego，前註17，頁318。

56日本的最高裁判所分成三個小法庭，每週各評議兩次，第一法庭是星期一、四；

第二法庭是星期一、五；第三法庭則是星期二、五，全體法官參加的大法庭則在每星 期三評議，或舉行行政會議，其忙碌可知，可參O’Brien/Ohkoshi，前註33，頁41。

57參閱Fish, Peter G., The politics of federal judicial administration, 1973, 163-164；事實 上即使只是兼掌憲法案件，和無涉憲法爭議的一般民刑事案件的終審救濟（非如大 陸行違憲審查在普通法院體系外另設憲法法院），已經有一定的排擠效果，前大法 官張特生在一篇短文中提到，1989年柏格首席大法官曾向來訪的我國大法官表示，

美國最高法院最好只管憲法爭議案件，而不是像現在這樣一元化統包所有事件的 終審，可參張特生，司法院長何事當眾落淚─莫非是司法一元化惹的禍？律師

理，所要顧慮的已經不只是「法律專業主義」或「法官本位主義」，而根 本是「最高裁判所本位主義」，在組織成員利害高度一致的情形下（即使 產生背景有一定差異⁵⁸），幾乎不可能期待任何司法的進步。俄羅斯在設 計法官資格委員會時，即特別以日本與外界隔絕的司法行政體系為其反 面教材，認為此一行政組織會造成審判體系內部法官思想的僵化⁵⁹。然而 更令人疑慮的還不是這個 ，此一把司法行政權保留給司法部門的設計，

固然可以使部門獨立（branch independence）得到高度保障，但若權力集 中於終級的法院，部門內部的獨立，也就是下級法院法官免於最高裁判 所挾其行政權所為不當干預，反而很難顧全，部門獨立真正要保障的決 定獨立（decisional independece），受到的威脅一點都不小於A體制類型 受到來自外部行政權的威脅，等於白忙了一場。這個問題在日本的嚴重，

已經是研究日本司法學者的共識⁶⁰。同樣採Cb類型的幾個中美洲國家，

所以都逐漸改弦易轍，都是因為此一負面的經驗 。整體而言，六種類型 各有利弊，各國作成特定的選擇，或決定朝另一類型調整，代表對不同 憲法原則的優先次序有其不同的選擇，大概都可以從其政治體制，乃至社 會經濟條件找到合理的解釋，但其中的Cb型不僅在理論上很難得到較高的 評價（見附表二），實踐上也是困難重重，應該是最沒有參考價值的一個

雜誌，第241期（民國88年），頁96。

58從一開始最高裁判所的組成就參照了一九四○年在美國密蘇里州創設，以後有半數 州仿行的選任模式(Missouri Plan)，即由一政黨中立的委員會在有法官出缺時，

提出三位候選人，而由州長從中任命一位，所有法官都要定期由國民投票審查。

法官的背景雖也包括了法官、檢察官、律師、教授（日本國裁判所法第四十一條），

和本文所稱的Ba型的組成類似，但一旦成為最高裁判所的法官，即不再保留原來 的職業，不具有「代表」功能，其多元性當然不能相提並論。

59參閱Solomom，前註21，頁123。

60John O. Haley, David M. O’Brien, Yasuo Ohkoshi等學者認為下級法院的法官不夠獨 立是因為被最高裁判所獨占的行政機制所操控，外部的影響不大；反之，J. Mark Ramseyer, Francis Rosenbluth, Eric B. Rasmusen等學者，則從賽局理論、代理人理論 的角度研究審判受到干預的個案，而認為日本法官基本上只是自民黨的代理人，

最高裁判所的獨立行政權事實上並不足以抵擋外部政治力的穿透。詳細文獻出處請 參前註33書，passim。

類型。