NGOs 行動者已經逐漸闖入傳統屬於國家間結構的政策過程，如何 將 NGOs 及其他公民社會成員納入政策辯論及決策過程，並提升到全球 的層次，成為國際政治最重要的課題之一。但是，這樣的發展究竟對全 球政治過程的利弊得失為何？以及對政治決策者及研究國際政治學者帶 來何種啟發？可以分別從以下三個問題來討論。
一、全球政治過程的多元化或更混亂？
在古典的政治科學裡，公共政策只會發生在民族國家內部。在國際 關係領域裡，現實主義觀點也是視國家為國際體系的優勢行為者，以及 國際政策是在國家間所制訂。隨著全球化過程所興起的各種全球性議 題，諸如：全球貿易政策、全球環境政策、或全球衛生政策等各種特定 議題領域的全球公共政策，其涉及的行為者高度多元化及權威結構多重 性62，使得政策過程不能再由國家或透過國家間的合作機制所壟斷，不 得不加入來自NGOs與企業等各種私行為者的參與。
研究公共政策學者Diane Stone指出，所謂全球決策過程並不存在，
至少從政策研究的要素來理解並沒有一個最高權威的主權決策者。因 此，在全球層次的公共問題本質上是屬於政策真空(policy vacuum)狀 態。哪個國家或哪個機構應對處理哪些議題負責並不是自動發生的事，
而且如果没有足夠的公共財(public goods)，那些負責處理議題的機構或
Advocacy,” World Development, Vol.28, No.12 (2000), p.2054.
62 Rodney Bruce Hall與Thomas J. Biersteker以權威的來源區分出國家權威、道德權威與市 場權威等概念，作為全球治理的主要行為者包括：政府與政府代表所組成的政府間國 際組織所代表的國家權威、非政府組織所代表的道德權威、以及跨國公司所代表的市 場權威。Rodney Bruce Hall and Thomas J. Biersteker, “The Emergence of Private Authority in the international system,” in Rodney Bruce Hall, and Thomas Biersteker eds. The
Emergence of Private Authority in Global Governance (New York: Cambridge University Press, 2002).
國家也不是就自然而然的應該提供他們的資金及其他物質供應63。尤其 在當代多元的公民社會，各種非國家行為者對他們所關心的勞工、環境、
衛生、與社會福利等政策都在不斷提高他們的聲音，使得議程設定愈富 爭議，政策過程已經超越民族國家的範圍，不得不對各種不同政治行動 者的意見或異議更為開放。
支持NGOs行動主義(activism)的學者像是Keck與Sikkink就認為利益 的多元化是發展一個健全的全球公民社會的象徵，並視這些行動者為「政 治能動者」(political entrepreneurs)64。當有各種不同的NGOs、跨國公司、
國家、及政府間國際組織在同一個公共領域內的全球層次為各自利益發 聲，就好比支持全球化與反對全球化運動所代表的一組政治壓力與敵對 勢力，就是跨國政治多元利益的展現。像是世界經濟論壇與世界社會論 壇這兩種敵對網絡，就各自所代表的利益在全球層次的設定議程或形塑 意見上追求不同的政治目標。
但是，反對者認為在這樣的情況下，議程設定過程將會充滿不協調 的公共辯論與要求，以致於分不清楚是誰或哪個機構有被授權或有正當 性來進行折衝。這樣不僅無法解決談判與妥協的問題，而且也無法確定 哪裡才是提出議題的適當場所，例如像國際投資規則這樣的議案應該是 放在OECD、或是WTO、甚或是聯合國的場所談判才適當65，南方國家 與北方國家、NGOs與跨國公司、甚或是不同的NGOs之間都有不同的看 法。悲觀者認為，政策協調與政策統合的工作就會在誰來設定全球議程 上持續的衝突與權力鬥爭66。
這也是為什麼那些由國家組成的政府間國際組織，本質上並不樂意 讓NGOs參與屬於國家主權的政策領域，就算是那些在傳統上被認為對 企業較友善的國際經濟貿易組織對企業團體也一樣。要在上百個國家間
63 Diane Stone, “Global Public Policy, Transnational Policy Communities, and Their Networks,” Policy Studies Journal, Vol.36, No.1 (2008), p.26.
64 Keck and Sikkink, op.cit., p.14.
65 Gerald K. Helleiner, “Market, Politics, and Globalization: Can the Global Economy Be Civilized?” Global Governance, Vol.7, No.3 (2001), pp.243-263.
66 Diane Stone, op.cit., p.26.
達成協議就已經夠困難了，更難以想像要面對上千個NGOs。在面臨全 球決策僵局之前，就得先面對如何決定讓哪些NGOs參與，又要排除哪 些公民社會團體，以及應該要讓國家或是NGOs來決定哪些NGOs可以參 與67。
二、重新找回國家的角色？
在這裡我們學到的另一個重要課題是，NGOs 對全球社會正義與經 濟公平的倡議寄望於國家作為社會規範改變的解決方案，更甚於對政府 間國際組織或機構的期待。相較於在其他議題領域，國家經常被社會運 動行動者視為是貪腐且沒有能力追求進步的社會規範者；在全球社會正 義與經濟議程的設定上，反新自由經濟全球化的行動者網絡反而積極在 找回國家的角色，以對抗資本主義跨國菁英的勢力。
首先，政府間國際組織少有具備民主的政策制定過程之特質。他們 所形成的經濟貿易協定的規範力量可以滲入國界影響到各國公民的生 活，其決策過程卻對普通公民幾乎是不透明的。相對於在民主國家的政 治環境裡，公民行動者反而可以透過國內爭議政治的公共政策辯論與施 壓手法以追求其政治訴求。因此，一方面這些NGOs行動者打擊簽訂設 立新的國際經濟制度的條約，以阻止國家經由國際協議的簽訂將更多管 制國內社會、環境、勞工、衛生等領域的自主權力移轉給國際機構；另 一方面，對於已設立的國際貿易金融機構，他們則努力透過與政府力量 的連結去影響在政府間國際組織的談判68。L. David Brown、Sanjeev Khagram、Mark H. Moore及Peter Frumkin等學者就觀察到，NGOs及其聯 盟在採取行動以阻止決策形成的作用上比起解決關鍵問題的作用更為有 效69。
67 Ronald J. Deibert, “International Plug’n Play? Citizen Activism, the Internet, and Global Public Policy,” International Studies Perspectives, Vol.1, No.3 (2000), p.269.
68 Baogang He and Hannah Murphy, “Global Social Justice at the WTO? The Role of NGOs in Constructing Global Social Contracts,” International Affairs, Vol.83, No.4 (2007), p.724.
69 L. David Brown, Sanjeev Khagram, Mark H. Moore, and Peter Frumkin, “Globalization, NGOs, and Multisectoral Relations,” in Joseph S. Nye Jr. and John D. Donahue eds., Governance in a Globalizing World (Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2000),
其次，NGOs也不喜歡由企業自律(industry self-regulation)70來取代或 承擔部分公部門的管制功能，以解決全球化過程所產生的問題。例如，
聯合國前任秘書長安南(Kofi Annan)在 1999 年世界經濟論壇會議上所發 起的「全球契約」(Global Compact)計畫，由公司在志願的基礎上，引進 制能力的降低更會造成社會「向下沈淪」(race to the bottom)的負面後果，
他們認為國家才是社會衝突的仲裁者以及勞工、弱勢與邊緣團體權利的 一種由非國家行為者所主導的、非傳統的治理。Virginia Haufler, “Globalization and Industry Self-Regulation,” in Miles Kahler and David A. Lake eds. Governance in a Global Economy: Political Authority in Transition (Princeton: Princeton University Press, 2003), p.231.
http://www.unglobalcompact.org/AbouttheGC/TheTENPrinciples/index.html（2009 年 5 月 瀏覽）。
72 Michelle Beyeler, op.cit. p.149.
73 Matthew J. Hirschland, Corporate Social Responsibility and the Shaping of Global Public Policy (New York: Palgrave Macmillan, 2006), p.95.
出的，當許多全球公民社會論者還抱持著「由下而上的全球化」(bottom-up globalization)的浪漫憧憬時，他們的研究卻發現國家作為法制的結構、
衝突的仲裁者、及社會資源重分配的機構，其角色依然堅定不移74。
三、NGOs 的合法性與課責性何在？
弔詭的是，當 NGOs 在批評這些政府間國際組織的民主赤字問題 時，NGOs 本身也正受到民主合法性的質疑。NGOs 在追求國際政策制 定的公開化與透明度時，雖然跳脫了傳統的利益團體政治，但又可能製 造出足以達到全球規模之僵局，對國際政策的發展產生不利的影響，卻 無須對其所造成的後果負責任。這正是 NGOs 所受到的合法性(legitimacy) 與課責性(accountability)質疑，實際上也是政府間國際組織要納入 NGOs 參與國際決策所面臨的困難。
P. J. Simmons就指出這類自發性民間團體在國際事務中所扮演的複 雜角色，以及他們所主張的一連串信念、利益與議程，所帶來的利弊得 失可能參半；而他們所代表的草根性外交，很多也是以不民主的與不需 負責的方式宣稱其代表社會大眾。首先，涉及到無數人利益的國際決策 與制度應否交給那些未經選舉而產生的、也未經市場檢驗的、由某一小 部分人所組成的NGOs來決定；再者，政府或政府授權的國際組織一旦 開啟與NGOs的平等對話之門，可能會傷害本身的決策機能；至於，該 與誰對話，應該是擁有龐大會員的團體或是聲譽卓著又有經驗的團體為 交涉對象，以及如何交涉，又是另一個難題75。
對於NGOs民主合法性的質疑不只來自於公民社會外部，也來自於 公民社會內部。各種不同NGOs及社會運動組織的意識型態彼此差異性 也很大，更加複雜化了NGOs的代表性問題，代表性正是合法性的關鍵，
但是哪些NGOs最具有代表性卻無法被客觀的衡量。例如，擁有龐大會 員的國際工會聯盟被批評只為勞方利益發聲，而且提倡的是北方國家的
74 Johnston and Laxer, op.cit., p.71.
75 P.J. Simmons, “Learning to live with NGOs.” Foreign Policy, No. 112 (Fall 1998), pp.83, 90-91.
勞工利益而非全世界的勞工利益。而WSF也被批評其參與者主要為巴西 及其鄰近的NGOs組織，不具有為全世界被剝削人民發聲的代表性或合 法性。而且，所謂跨國倡議網絡往往是由北方NGOs團體或核心份子所 領導，因為北方NGOs更容易接近諸如IMF或世界銀行等國際機構以及國 際媒體76。
這些對NGOs合法性與課責性的質疑主要是來自民主政治理論的檢 視，但是NGOs行動主義的支持者卻認為應該要跳脫古典的民主政治理 論來看待NGOs活動的民主合法性。Jennifer Chapman就主張NGOs的合法 性可以建立在許多不同的基礎上，包括：各種社會服務的積極成就、領 域專長、長期接近基層民眾、夥伴關係、及價值等77。以WSF為例，Günther Schönleitner指出WSF的合法性與課責性，首先是來自於參與者的數量益
這些對NGOs合法性與課責性的質疑主要是來自民主政治理論的檢 視，但是NGOs行動主義的支持者卻認為應該要跳脫古典的民主政治理 論來看待NGOs活動的民主合法性。Jennifer Chapman就主張NGOs的合法 性可以建立在許多不同的基礎上，包括：各種社會服務的積極成就、領 域專長、長期接近基層民眾、夥伴關係、及價值等77。以WSF為例，Günther Schönleitner指出WSF的合法性與課責性，首先是來自於參與者的數量益