「三堂體制」的初構，英宗(1457-1465)初年形成第一個高潮，以後保持了 相對的穩定。正、景之際，明朝遭到空前的統治危機，為了加強對內外的控
84 《明世宗實錄》，卷77，「嘉靖六年六月丙午」條，頁1709-1710。
制，朝廷試圖通過差出更多的官員，以解決面臨的尖銳矛盾，從而形成第二 個高潮。在明人眼裏，「己巳之變」就是「宦寺之禍」，朝廷本該痛鑑前覆，
「遠閽寺」，撤回各地監軍、鎮守內臣才是。可景泰帝不僅不撤在邊內官，更 往內地添派內官鎮守。這激起了普遍的反對。檢《英宗實錄》，自正統十四 年(1449)八月事變，到景泰元年(1450)十月，先後有六人上書論及此事，他們是 山西巡撫朱鑒、南京翰林院侍講學士周敘、陝西臨洮府同知田暘、兵部尚書 于謙、陝西舉人段堅、山東右布政使裴綸。從這些人的身分看，代表了廣泛 的輿論。可是景帝以內臣鎮守、備禦、監軍都是祖制為藉口，一概拒絕。由 於臣下議論太多，景帝開始失去耐心。景泰元年十月，布政使裴綸疏乞取回 山東內官唐廣，並「請敕廷臣會議，凡非邊境有巡撫官處，俱命回京，庶內 臣無輕出之勞，有司免供應之擾」。景帝借機發難，敕責道：「往歲各處賊 寇生發，人民流散，因令內官鎮守，得知事情緩急。今綸擅欲取回，主意安 在！」敕書表露了上心，內官是朝廷耳目，建言者反對，就是意圖壅蔽。裴 綸被迫服罪，才得到寬宥。85
裴綸的請求實際上並不激進，已從盡撤「宦寺監守者」退讓到只撤「非 邊境有巡撫官處」，仍然得不到允許。景泰紀元七年(1456)，是宦權的一個擴 張期，大小使職內官幾乎佈滿全國。英宗復辟後，取回各處添設尚書、都御 史，並取回紫荊、雁關、居庸等關，懷來、永寧、蔚州等處添設內官、內使 及管神銃內官。86但各邊及內地內官多維持不變，旋因貴州、湖廣等處用兵，
更添派內官鎮守。
天順八年(1464)，憲宗即位，以赦詔取回浙江、江西、福建、陝西、臨清 鎮守內外官員，「各邊鎮守內官，正統年間(1436-1450)原有者照舊鎮守，原無 者即便回京，不許稽遲」。87但不久仍復差出，且成化中(1465-1488)，「各處 增鎮守、守備內官，比天順年間不啻數倍」。88至十五年，「各省(已)盡設鎮
85 《明英宗實錄》，卷197，「景泰元年十月庚寅」條，頁4188-4189。
86 天順元年取回內外添設官員，見《英宗實錄》，卷274、卷275。
87 《明憲宗實錄》，卷1，「天順八年正月乙亥」條，頁18。
88 《明憲宗實錄》，卷206，「成化二十一年正月己丑」條，頁4408-4409。
守太監」。89因為後世添設太多，以至於世宗初年整頓時，已無法拘於正統舊 例，只能革除弘治以後加添者了。
其實，內官冗濫，不過是地方內外使職數量惡性增長之一端。前面提到，
在宣宗暴崩，英宗以沖齡繼統的特殊情況下，楊士奇奏差文武重臣到各地鎮 守、參贊。但他很快發現，各地增官太速太多。例如，正統三年，在甘肅備 邊的，太監就有三員，文武重臣則有寧遠伯任禮、定西伯蔣貴、會川伯趙安、
都指揮朱通，監督軍務兵部尚書王驥，參贊軍務侍郎柴車、僉都御史曹翼，
以及鎮守涼州都督李安、侍郎徐晞，練兵平涼、西寧的僉都御史羅亨信；另 外還有添設御史一員，專巡視甘涼。楊士奇看到「各官在彼數多，非惟坐食 廩祿，抑且事不歸一」，請求「令兵部會官計議斟酌，或存留或取回，列其 姓名具奏區處」。但他同時說：「太監、內官不可輕動。」90楊士奇申明內 官不動，恐怕是擔心內廷懷疑他借省官來裁抑內臣。當時，雖曰「三楊」主 政，實際上內閣並不能主導政治的走向。此時形成批答制度，凡奏疏必下部 議，閣臣非相，又欲避專，內受制于司禮監，外廷六部又各分權自立。這樣 的政治架構及其決策的特點，決定了朝廷只能對地方的奏報，給出一個處理 意見，「腳痛醫腳，頭痛醫頭」，而不容有前瞻性的規劃，更不可能冒變更 祖制之大不韙，對體制進行公開的變革。從楊士奇的奏事可以看出，他既要 避嫌(內廷)，又不能徑決(而是請令兵部會官議)，如何展布自如，提出一個防止冗 官再次滋生的有效方案？
而朝廷似乎也把添官當做解決危機的一劑妙藥，每當出現緊急事件，朝 議多出二策，一為遣官，一為假以地方守臣以「便宜」。但後者有悖於制衡 的基本原則，不可為常法，只好以遣官為首策了。景泰中大同都御史年富指 增官之冗濫曰：「往時各邊雖有鎮守、巡撫、參贊並管神銃內外官，具數不 多。自正統十四年以來，各處俱添都御史、侍郎等官，或以巡撫、提督為名，
89 查繼佐，《罪惟錄》(北京：北京圖書館出版社，2006)，卷9，將此條繫於〈(憲宗)帝紀〉「成 化十五年二月」。
90 《明英宗實錄》，卷46，「正統三年九月丁未」條，頁899-900。
或以參贊、協贊為號；總兵之外又有副總兵、左右參將，內官則有鎮守、守 備之稱，如天城、陽和等處，一城之內乃有內官二員。」91然而對加以裁省 的請求，部覆卻多以為「各邊鎮守、守備官俱朝廷簡命內外重臣，不可輕動」，
明顯表現出拘徇的態度，其實也拿不出更好的辦法來。
因此，明代使職冗濫，病根在其政治的特性，官增員冗的趨勢是沒法得 到遏制的，也只有到易朝之際，作一集中的清理，然後又開始另一次積累的 過程。仍以甘肅為例，天順二年，該鎮有一侯、二伯、六都督，並內官五員。
又薊州一鎮，嘉靖中已設總兵、副總兵各一，參將三，遊擊一，守備至十三 人。而臣下建白，猶言不足，又欲巡撫之外再添總督經略，並增遊擊一員策 應。92難怪清人在修《懷來縣誌》之〈官署志〉時，驚呼道：「考前志，懷來 一城中，大小官署至二三十所，何其密哉！」93
正統以來，各地添設官漸多，名號也紛雜混亂。以內官為例，太監楊慶、
劉順先後鎮守薊州，又稱「備禦」，宣府東路獨石等處內官更稱「總督備禦」。
遼東開原內官，時稱備禦，時稱鎮守、守備，軒輊不一。大同既有鎮守，其 西路內官也稱鎮守；甚至守備一城一堡，如蘭縣、西寧、涼州、雁門關、居 庸關等處內官，也都稱為鎮守。這種「職制紊亂」，以致「號令不行」的情 況在各邊武職中更為嚴重。成化十四年，經兵部奏准，命「武臣與內臣同守 一方、一省者，皆名鎮守，掛印武臣得名總兵官，副、參皆名協守；副、參 武臣與內臣同守數城並大關者皆名分守，其餘武臣與內臣同守一城者皆名守 備。」94各邊武職與內官職銜才規範起來，形成如《會典》所稱的「總鎮一 方者曰『鎮守』，守一路者曰『分守』，獨守一堡一城者曰『守備』」的規範 配置。與各邊內官鎮守、分守、守備的層級相應，大體形成了太監鎮守，少 監分守，監丞守備的格局。同時，分守以下官員與「三堂」之間，也有了輕 重的藩籬。如成化十四年兵部奏准：燒荒等項，止許鎮巡官請敕，分守等官
91 《明英宗實錄》，卷267，「景泰七年六月辛丑」條，頁5665。
92 《明世宗實錄》，卷311，「嘉靖二十五年五月甲申」條，頁5840-5841。
93 朱乃恭修、席之瓚纂，《懷來縣誌》(臺北：成文出版社，1969)，卷5，頁56。
94 《明憲宗實錄》，卷184，「成化十四年十一月甲子」條，頁3309-3310。
聽其謄黃轉行，毋得一概泛請。自後止許南京、鳳陽守備官並在外鎮巡等官 關領符驗，分守副參等官俱不得關。95各地非奉敕鎮守者，均受「三堂」節 制；鎮巡官於副參遊擊將官俱宜待以僚佐之禮。96下面還將介紹，各官權利 也根據上述層次，予以了分配。「三堂體制」內之諸關係基本上在成化中得 到確定和規範，因此可以說，「三堂體制」是在成化年間達到成熟的。
這就是「朝廷簡命內外重臣，共守邊境」的結果，它使得各地衙門疊床 架屋，政出多門，相互掣肘，而事權遂小，這也是明代邊政不振、百事疲敝 的根本原因。
官員太多，不獨於政務無補，相反還營私舞弊、蠹壞政事。首先是占役 軍舍餘丁，這在宣、正間已為嚴重的問題，如正統八年(1443)，參贊寧夏軍務 副都御史金濂奏「總兵等官私役精壯官軍四千餘名，托為圍子手名色，全不 差操」。97正德五年，寧夏發生叛亂，楊一清奉命總制軍務，大力清理私役，
「鎮守太監張弼聞之，退出所役正軍三百名。總兵楊英、仇鉞，遊擊史鏞、
監槍少監馬良，各有退革，共二千餘人。」98可見，私役軍人，在內官、邊 將中是普遍現象；而且與其個人德行也無太大關係，內官張弼、馬良都是前 任被叛賊殺死後新來代任者，楊英、仇鉞是平叛有功新升任者，俱蒞任未久，
故其所占軍人，當是類附在其職務(總兵、太監、監槍等)之下，即居其位者，必 享其利。
為了解決役占之弊，朝廷想了許多辦法，其中包括給武臣、內官軍伴隨 從以及皂隸。祖制，武臣無軍伴。成化中，京營武臣始依品撥給，以後遼東、
山海等處依京營近例行之，令隨從出入，但不得役使墾田營貨。99成化十四 年四月，通行天下都司衛所如例舉行，並定擬鎮守、總兵、分守、守備內外 官員軍伴額數，「俱先取餘丁撥用，分班養馬，不許按月納錢，遇有警急，
95 《明憲宗實錄》，卷174，「成化十四年正月乙酉」條，頁3144-3145。
96 《明憲宗實錄》，卷208，「成化十六年十月丁卯」條，頁3633。
97 《明英宗實錄》，卷100，「正統八年正月癸未」條，頁3617-3618。
98 楊一清，《楊一清集》(北京：中華書局，2001)，〈西征日錄〉，頁714。
99 《明憲宗實錄》，卷160，「成化十二年十二月己亥」條，頁2942-2943。
依舊操守」。同時申嚴在外武官私役軍士之禁，數外占役，五名以上降級有 差。100弘治中，又增定副總兵以下官軍伴名數。
歷年所定鎮守官員軍伴人數：
成化十四年四月：鎮守內外官各36 名，分守內外官各 26 名，守備內 外官各16 名。(《憲宗實錄》，卷 177)
成化二十一年二月：鎮守內外官各20 名，分守內外官各 15 名，守備 內外官各10 名。(《憲宗實錄》，卷 262)
弘治十一年二月：副總兵以下，協守副總兵官30 名，遊擊將軍 26 名，
監槍內官20 名。(《孝宗實錄》，卷 134)
弘治十三年：鎮守、總兵內外官24 名，協守副總兵 20 名，遊擊將軍 與分守內外官 18 名，監槍內官 16 名，守備內外官 12 名。(《(正德)明 會典》，卷110，〈兵部五．鎮戍．事例〉)
除了軍伴，武臣、內官到外鎮守、守備，還可奏帶京衛軍舍、頭目、家
除了軍伴，武臣、內官到外鎮守、守備，還可奏帶京衛軍舍、頭目、家