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政府體制:當問及「未來十年台灣最可能出現的政府體制為何」

時,受訪者的意見出現明顯的分歧,以兩次問卷調查中受訪者的 預測比例來看,認為會是「半總統制」的有 38﹪、42﹪,認為會 是「總統制」的有 38﹪、32﹪,認為會是「內閣制」的有 22﹪、

21﹪,顯示多數受訪者對於我國憲政體制發展的可能方向缺乏較 明確一致的共識。這個情形反映出受訪者對於未來台灣政黨體系 可能的變化仍有某種不確定感,同時,對於憲政體制的安定性也 不抱持太大的信心。所以有受訪者指出:「三種可能性皆有,重點 在於憲改時期政黨勢力的分布情形。」而「各政黨在不同位置(總 統、立院多數或聯盟)有不同算計(其他)」,在沒有建立具有拘束 力的憲政慣例前,政府體制可能的發展方向也不十分明確。至於 問及「未來十年台灣最佳的政府體制為何」時,很明顯地,內閣 制最受青睞,在兩次問卷調查中對於不同政府體制偏好的比例分 別為半總統制 9﹪、11﹪;總統制 19﹪、26﹪;內閣制 66﹪、58

﹪。何以內閣制最受受訪者的支持,多數受訪者認為內閣制能符 合權力分享與責任倫理的精神,有助於政治的穩定。基本上,「內 閣制由立法院多數執政,而少數黨又隨時可能經過倒閣或改選而

執政,不會有政黨出現政治權力失落的焦慮感,所有的社會群體,

都能在政治體系中擁有一定的政治代表性。由於政黨輪替成為常 態,所有的相關性政黨和政治菁英,都會較之現在更具有政治上 的責任倫理,不會不顧後果地濫用國家權力。」,且「內閣制國家 政治穩定叫總統制國家多。」但是也有受訪者認為「沒有完美的 制度,所以重點不在憲政體制的再選擇,而在憲法的被遵守」,因 而不表明對特定政府體制的看法。

3. 選舉制度:當問及「未來十年台灣的總統選舉制度最可能朝向下 列哪一種選制變化」時,認為仍維持「直接選舉相對多數決」現 制的受訪者居絕對多數,以兩次問卷調查中受訪者的預測比例來 看,分別有 72﹪、89﹪,其主要理由有三:第一,總統選舉制度 變化困難度過高;第二,兩大黨為黨提名人之當選,將以延續現 制為目標;第三,直接選舉相對多數制即便不是最好,但容易實 施。但當問及「未來十年台灣總統選舉制度的最佳選擇為何」時,

在第一次問卷調查中多數受訪者認為「直接選舉絕對多數決」制 是最佳的選擇,贊同的比例有 50﹪,而支持「直接選舉相對多數 決」制的僅有 25﹪;但在第二次問卷調查時,支持「直接選舉相 對多數決」制者(53﹪)超過了支持「直接選舉絕對多數決」制

(47﹪),然而兩者十分接近。基本上支持「直接選舉絕對多數決」

制者認為「學理上它是比較精細的設計,能符合多數統治原則,

實際上它也可以讓社會上的雙元性在可以控制的情形下也讓其他 聲音表達出來」,而且「絕對多數較易於執政前解決整合意見」並 容許「第三黨有生存的空間」。但是對於選制的抉擇,也有若干受 訪者認為應該配合政府體制,若是內閣制,則總統炫制應該採渠 間接選舉的方式產生,譬如有人主張採取「間接選舉絕對多數 制」,其看法為:「由於直接選舉要歷經全國性的政治動員,加以 單一選舉必須進行差異化的政治市場行銷,選舉之後的政治和解 與復員,往往需要付出相當的代價,最不幸的就是造成國家的分 裂,總統作為國家元首的尊嚴蕩然無存,而使我國在面對兩岸或 全球競爭中,失去團結一致的力量。間接選舉的優點,則在於可 以避免激烈選戰中對於總統個人人格尊嚴的毀損,而可保全總統 個人的聲望,使其於選舉之後,能夠迅速領導國家繼續前進。間 接選舉宜由具有民意基礎的立法院來進行,原因在於以立法院多 數政黨作為政治中心的內閣制憲政運作,比較有助於政治的穩定 和理性化。然因立法院席次僅有一百一十三席,如果採取相對多 數當選制,由於當選票數可能極少,因而極可能變相鼓勵投機型 政客的參與。只有採取絕對多數當選制,透過制度迫使政黨間必 須協調產生絕對多數支持的總統,乃可以使總統成為政黨合作與

全國統合的象徵。」至於目前立委選制採取的「單一選區兩票制」, 在第二次問卷調查中受訪者認為應該改革的重要項目包括席次總 額(平均數值 4.38)、區域與不分區的比例性(3.94)以及不分區 名單由封閉式改為開放式(3.71),顯現出對於目前立委席次僅 113 席、區域席次所佔比例太高而圖利大黨以及由黨意志決定的封閉 式名單的諸多不滿。另外在受訪者中,也有人對於現行整個「單 一選區兩票制」強烈的不滿,而主張應採行芬蘭式的國會選舉制 度,將我國所有立委改依政黨比例代表名單(開放式)以一張選 票(政黨票)選出,但在全國劃分若干複數選區分別計票,其優 點是避免選區過小而將立法院地方化且可強化政黨政治。

4. 政府組成:在問及「台灣出現類似法國第五共和「換軌制」的可 能性如何」時,在第一次問卷調查時,推定其可能的平均數值並 不高,僅有 2.97,其主要理由為:「依循現行憲政制度路徑,在總 統與立法院任期皆為四年,且選舉僅相隔月餘的情況下,兩次全 國性大選最有可能受到總統候選人競選行為的裙擺效應左右,而 使憲政制度朝向以總統為中心的運作模式。由於政治權威容易向 總統傾斜,加上立法院選舉與總統選舉間隔太短,代表最新民意 的總統極不可能釋出行政院長任命權,而現任總統亦不可能在立 法委員選後僅餘一個多月的任期亦即總統大選的最後階段任命競 爭對手所屬政黨出掌行政院,所以臺灣要出現法國第五共和的換 軌制半總統制之機會乃微乎其微。…而且依我國現制立法院有不 願倒閣導致自身遭受總統解散的心理,使前述總統與立委任期幾 乎同時的情形不易改變,則換軌制便絕對不可能在立委選舉與總 統選舉間隔月餘的新舊民意交替期間出現。」但在第二次調查時,

認為有「換軌」可能的平均數值升至 3.26,認定有此可能性的主 要觀點是「因為 2000~2008 民進黨少數政府的經驗,總統當選人 非常清楚,缺乏國會多數支持難以施政。」另於問及「『換軌制』

對於台灣憲政體制的運作是一不可或缺的機制嗎?」受訪者持肯 定態度的平均數值較高,在二次調查中,分別為 3.13、3.53。其主 要理由為:第一,確保多數政治的民主原則;第二,減少分立政 府下政策空轉的困境;第三,建立權責相符的政策體制。有受訪 者強烈主張:「現行『雙首長制』要達成穩定與效率的關鍵就在於

『換軌』」。至於台灣有無可能出現「聯合政府(內閣)」?在兩次 調查中傾向認為有此可能的平均數值分別為 3.13、3.26,略為多 於否認有此可能性者。前者主要是從憲政運作所出現的僵局來推 論解套的方式:「民進黨執政八年的經驗,證明掌握立法院多數,

才能使行政權在法律和預算的支持下得以施展其抱負。但至少就 民進黨而言,立法委員選舉中的區域選舉基本盤原本就居於弱

勢,要單獨贏得立法院多數,並不容易,民進黨總統候選人謝長 廷即一再表示,如其當選總統,將促成立法院多數執政。國民黨 在立法院當中本來即佔有席次上的優勢,國民黨總統候選人馬英 九一再重申行憲優先於修憲的立場,依其對於〈憲法〉的理解,

我國為以立法院多數為中心轉旋的半總統制,故而馬英九亦曾聲 言,如果他當選總統,將任命立法院多數黨出掌行政院。兩大黨 的總統候選人都表達了願意由立法院多數黨主持行政院的態度,

如果單一政黨無法在立法院取得多數,總統為了主導政局,必然 會力求促成親總統的聯合內閣的組成,而縱使立法院由單一政黨 取得多數,倘若立法院多數與總統分屬不同政黨,總統也必然將 與行政院分享國家決策權,故而聯合政府組成的可能性乃相當 大,而這一判斷,並非是因為對於謝長廷或馬英九個人政治承諾 的信賴,而是這是憲政制度制約下所形成的政治現實,一個負責 任而有進取心的總統或政黨,是不可能放棄組織多數穩定的一致 型政府的各種努力的。」後者則從制度學理推估其可能性不高,

其主要觀點是:「現行制度屬於『偏向總統的雙首長制』,無法與

『聯合政府』理論(以國會多數黨為主要的政府組成者)相互對 話,再加上立委新選制的實施,使大黨有更大機會單獨成為國會 多數,因此,分立政府的可能性仍舊存在。雖然政府的組成也可 能是跨黨派(某種形式的聯合政府) ,但仍舊不同於歐洲國家常見 的『聯合政府』。」事實上,以目前「單一選區兩票制」首次施行 以來,小黨幾近全軍覆沒,即使大黨有心籌組聯合政府,也無對 象可以聯合,這才是聯合政府會不會出現的關鍵。除非採取「超 量聯合政府」型態,但將產生沒有在野黨的特殊現象,一方面不 符合常態時期的民主制衡原則,另一方面也不符合 Riker「最小聯 合政府」的理性抉擇思維,因此其出現的可能也不大。

第二節 台灣政黨體系重組的分析及其對於憲政體制運作與

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