依本研究之定義，由教育政策到形成教育法案之過程，統稱之為
「教育立法」，教育立法亦即是重大教育政策合法化的結果。
壹、政策制定的決策模式
蔡培村 (1990) 認為教育政策制定的決策模式可分為下列八種：理 性決策模式、漸進決策模式、綜合策模式、機關決策模式、團體決策 模式、菁英決策模式、競爭決策模式及系統決策模式。
曹俊漢(1990) 認為決策分析的理論有:系統理論(systems theory)、
菁英理論(elite theory)、團體理論(group theory)、理性決策理論(rational decisionmaking theory)、漸進主義理論 (incrementalism theory)、賽局 理論(game theory) 及制度結構功能理論(institutionalismstructure and factional theory)。
林水波和張世賢 (1990) 則根據多位國外學者的觀點，把公共政策 分析的基本模型分為：理性決策模型、漸進決策模型、綜合決策模型、
機關組織決策模型、團體決策模型、菁英決策模型、競爭決策模型及 系統決策模型等八大類型。
張芳全(1999) 亦認為，教育政策制定的模型有：制度模型、歷程 模型、團體理論模型、菁英模型、理性模型、漸進模型、公共選擇模 型、博奕模型及系統模型等數種 。
從以上所引述國內外學者的觀點及近些年來國內相關論文的研究 發現，決策分析或政策制定的常用模式包括：菁英決策模式、團體決 策模式、理性決策模式、漸進決策模式、系統決策模式等。
一、菁英決策模式－政策為菁英的偏好
菁英決策的基本命題是：公共政策是統治菁英之價值與偏好的表現 結果，其在公共政策上的重要主張包括：
（一）社會可分成極少數擁有權力的菁英與多數沒有任何權力的群 眾；菁英分配社會價值，群眾則無法決定公共政策。
（二）公共政策並不反映多數群眾的需求，而僅反映菁英的價值。
（三）公共政策條採取「由上而下」，而非由下而上的模型；權力 是採向上流動方式，決策是採向下流動方式。
菁英決策模式雖認為公共政策並非集合大眾的意見而形成，而是 由少數菁英所制定。然而持此種理論者，並不認為公共政策一定會違 背一般大眾的福祉。儘管菁英的偏好與價值和一般社會大眾的偏好與 價值有所不同，但是菁英仍然可能關懷社會大眾利益，在制定政策時，
仍可能考慮、採納民眾的政策意見。因此，社會大眾謀福利的責任是 由菁英所負擔，並非民眾自己負擔 (Dye,1972；柯正峰，2000)。
在菁英決策模式之下，決策反應菁英的價值與偏好，採用菁英決 策模式制定教育政策時，決策者應發揮菁英的聰明才智，並考慮社會 大眾的福祉，所制定之公共政策較能週延可行。
二、團體決策模式－政策為團體間折衝後的均衡
團體決策模式主要論點在於公共政策的形成是各團體間利益均衡 的結果，亦即政策為團體相對影響力折衝後的均衡點。其理論假設有：
（一）團體是由一群具共同利益取向者所組成，為維護或達成其目 的，不斷與其他團體競爭。
（二）團體往往以政治結盟方式，透過討價還價、談判及妥協等政 治手段，來向對方施壓。
（三）另一方面則又運用金錢、資訊提供、大眾傳播媒體支持和面 對面遊說的方式，來影響政府的決策。
（四）多數團體都把影響力的焦點放在議會，其次才是行政部門，
不過這並非表示團體與政府的關係不重要，而是民意代表的影響力仍 可及於行政部門。
（五）團體的領導者扮演雙重角色，以遊說身分向政府官員施壓，
又需以領導人身分向成員解釋政策的產出，其能力與地位乃成為團體 競爭中的最重要變數。
團體決策模式認為政策係、各有關團體間影響力的平衡，採用團 體決策模式制定教育政策，決策者可參考各有關團體的需求，作出均 衡的決定。
三、理性決策模式－政策為有效目標之達成
理性決策模式假定決策者能依據充分完整的資訊，對問題的所有 解決方案，作周詳理性的考慮後，作成最佳而理性的決策，是由古典 經濟學家所提倡，他們假定人類是「經濟人」(economic men) 是追求 最大經濟利益者，所以面臨決策情境時，一定能追求最佳的政策方案。
採用理性決策模式制定教育政策，決策者要能考量教育所面臨的 內外在環境變化，認清問題的性質，所能掌握的資源等，以提出解決 問題的備選方案，並能選擇列為最優先的備選方案。
四、漸進決策模式－政策乃過去的修正而已
漸進決策模式是由美國耶魯大學教授 Lindblom 所提倡，主要在 改進理性決策模式中，決策者難以具有全知理性，且各種資源及內外 在環境狀況不易掌握等情況(Dahl & Lindblom , 1953)。此模式認為公共 政策是過去政府活動的延伸，在既有的基礎上，將以往的政策稍加修 改，以利繼續推動。換句話說，新政策或計畫，只是對過去政策或計 畫的修正而已。也就是在漸進決策模式之下，決策者以現行政策為基 礎，局部修正現行政策或增加一些新的政策，而不作大幅度的政策變 動。
採用漸進決策模式制定教育政策，決策者可以現行教育政策為基 礎，局部修正現行政策或增加一些新的政策，而不作大幅度的更張，
如此，亦能維持政策的穩定性，在推動過程中較不會產生重大阻力。
五、系統決策模式－政策為系統的產出
系統決策模式為 Easton(1965) 所提出，將公共政策視為政治系統 的輸出反應人民的需求(demands)，與支持(support)，認為公共政策是 政治系統在面對外在環境壓力時，所作的一種反應。公共政策是權威 性分配的結果，政府的決策作用就是如何達成此一權威性分配的過 程 。
回饋：輸出對環境的影響 圖24：系統決策模式
資料來源：林水波、張世賢，1990：50。
政治系統的功能在為整個社會作具有權威性價值分配的工作，而 政治系統範疇以外的情境或狀況稱為環境，環境中所存在的各種因素 會影響政策之制定，這些因素包括各種有利或不利的因素，諸如：人 力、財力及物力等。在系統的投入方面，分為需求、資源、支持，以 及反對，皆為對政治系統有影響之環境中的力量。在系統的轉換過程 方面，經由決策過程，將進入系統的輸入轉換成輸出的過程，稱為轉 換過程；影響轉換過程的因素，除了決策過程本身之外，尚包含機關 的組織、法規、人員等，故從系統外部的環境到系統內部，被視為「黑 箱」(black box)的轉換過程。在輸出方面，就是公共政策的成果，政府 所作具有權威性的價值分配即為輸出，這些分配就是公共政策。至於 回饋，則強調公共政策制定為一循環的過程，輸出會回饋影響投入，
因此而激發下一回政策制定過程。
投入項：
要 求 支 持
轉換過程
（政治系統）
輸出項：
決策與行動 環境：政治系統中社會與經濟變數
系統決策模式係在投入、轉換及輸出的過程中，作出政策決定。
採用系統決策模式制定教育政策時，決策者應能因應環境壓力，作妥 善的投入，並經由轉換輸出理想的政策。
貳、教師組織參與教育立法之策略
各種組織團體為了在特定問題上爭取優勢的代表性地位，以利於 影響有關政策的制定，往往必須運用一定的時間、地點與問題的標的 上，結合運用團體資源，採取直接相關的組織行動模式，稱之為「策 略」。策略的決定，可能出自個別領導者的決策，也可能是領導群體 集體構思的結果，但不論屬於何者，其內部過程都是複雜多變的。同 時在實際運作過程中，也往往是交相參雜的。本研究以 Berry(1977) 對 公共利益團體使用策略的分析為本，再參酌其他學者說法，將參與政 策制定的策略分為兩大類，一為針對政策環境而發的「政策性策略」，
包括聯盟、困窘、資訊、遲滯與選區壓力五種型態 ；一為訴諸司法系 統的「司法性策略」( 江金山，1985；蔡淑萍，1992；簡徐芬，1994)，
現分析如下：
一、政策性策略
(一) 聯盟策略 (coalitions strategy)
所謂聯盟(coalitions) 係指團體間為達某一個公共政策目標，而存 在的明顯工作關係。在其有共同的意識與標的之下，聯盟策略意味者 活動成本的分攤、資訊的分享與團體先天性限制的突破。可有效解決 團體經費不足或規模太小的困境，甚而可因聯盟聲勢發揮「影子效 應」，增加對公共政策的影響力(Berry , 1977)。Truman (1963)曾指出就 算在一個地位、組織規模與群眾基礎都佔優勢的團體，也很少能夠完 全不需要其他團體的協助而達成其政策活動目標。至於聯盟策略的組 合型態可分為三種：
1.從屬型聯盟 (dependent coalition):
即合作關係中的一方，或其中一個團體，在參與活動力與資源支 配力上均佔優勢，而自然取得聯盟的主宰權與決策權，至於其他團體
則屬於次要地位。
2.夥伴型聯盟 (participator coalition):
此聯盟關係中沒有主從之別，也沒有任何團 體居於優勢地位，各 團體以平行參與關係結合，一視同仁。
3.獨立型聯盟 (independent coalition):
聯盟團體各有其自我認同成堅強的專業組織，其共事基礎多基於 事物專業分工之需求(Berry，1977)。
又如美國教師聯盟(AFT；American Federation of Teachers)屬於美 國勞工聯盟(AFL；The American Federation of Labor)，由於美國勞工聯 盟組織規模龐大，而且影響力深遠，有助於美國教師聯盟在教育政策 制定過程中發揮一定之影響力。
(二) 困窘策略 (embarrassment strategy)
困窘策略的基本假設是如果能將公共政策的缺點充分地揭露出 來，則將能有效地刺激政府去改變此一政策。同時，在製造持續的問 題爭辯的時候，可利用政府官員及國會議員的防衛性行動，而將問題 的衝突性擴衍開來。問題的被關注，也就意味著利益團體能夠吸引到 更多的潛在支持者採取其體的支援行動(Berry，1977)。因窘策略的應 用通常是在政策制定過程中的議程設立與政策執行階段較為有利。通
困窘策略的基本假設是如果能將公共政策的缺點充分地揭露出 來，則將能有效地刺激政府去改變此一政策。同時，在製造持續的問 題爭辯的時候，可利用政府官員及國會議員的防衛性行動，而將問題 的衝突性擴衍開來。問題的被關注，也就意味著利益團體能夠吸引到 更多的潛在支持者採取其體的支援行動(Berry，1977)。因窘策略的應 用通常是在政策制定過程中的議程設立與政策執行階段較為有利。通