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第二章 文獻探討
本研究係探討防貪業務的成效，惟以往太過重視投入成本與產出之間的連結，
卻忽略了廉政政策的重點，應該是獲得信任、增加互動及社群認同等累積社會資 本的概念，廉政建設並非只是廉政指數提升的途徑，本文認為指數工具和數據是 手段，社會資本的積累才是目的，故採取社會資本的角度與防貪相關研究連結，
試圖跳脫數量化的窠臼，易言之，防貪觀念是植基於心中，植基於政風人員、機 關同仁以及外部民眾的心中，在三者的心中積累的社會資本才是目的。
本章首先在第一節說明廉政與防貪的關聯性；第二節綜覽防貪業務，包括：
臺北市政府政風處防貪業務、國外的政風機構之防貪經驗、國際評比機構使用的 指數測量工具、國際透明組織推行的國際廉政建設相關措施以及我國相關學術研 究；第三節說明社會資本的意涵，以及社會資本對防貪的重要性。
第一節 廉政與防貪 一、廉政的意涵
意指：「管理眾人之事時應能明辨是非。」廉者明也，能明辨是非之意，是 立人之大節，廉者不受嗟來之食，蓋不廉則無所不取，政者眾人之事，公務人員 參與政治過程不廉者，則其居心誠屬可議，申言之，孟子所謂：「可以取，可以 無取；取，傷廉。」意指看來似乎可以拿的東西，拿了違背廉潔，因為經過仔細 思考就能夠想到「拿」所代表的意義，不只單純的禮貌那麼簡單時，那麼有些東 西是不能拿的，特別是公務人員手中握有公權力，更要謹慎叮嚀自己什麼可以拿、
什麼不能拿。
二、防貪的意涵
意指：「預防貪腐。」貪腐是人因貪婪而腐化其心智，如果人不會主動貪腐，
則可能是環境造成，為了避免公務人員貪腐，需要一些預防措施，有些是控制行 為，有些則是控制環境，依據貪腐行為的特性而有不同程度和種類的預防措施。
三、廉政範圍理論
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在實務經驗中，廉政建設常被納入範圍理論的架構來論述，且焦點於範圍和 循環方面，我國廉政專責機構的組織架構和法規亦採取此一架構，分為三個層次。
(一)反貪：最大範圍的廉政論述
反貪係從全觀性角度出發，在概念層次強調教育，欲深植入被教育者的基本 假設中，此部分目前持續朝向機關外部推展中，例如：企業反貪要從上游源頭之
「企業倫理」觀念教育著手，並同步倡導「廉能政府」以相輔相成(謝立功等人，
2010：151)；一般而言，行政倫理相關規範的認知也應該是每個公務員必備之行 為準則(陳烽堯，2012：84)，所以反貪的內容不易被質疑，只是在程度上會有不 同，法規森嚴是行政上的趨勢，可以推論將來對公務員的規範只會越來越嚴謹。
在組織層次，世界各國推行反貪不是新議題，但是不是每個國家都有專責的 反貪機構，新加坡與香港等國特設反貪機構(葛傳宇，2013：28)對我國的影響算 是特別重大，從很多地方都可以看到我國借鏡的縮影。
但在執行層次上，反貪工作的成效絕非僅靠政府單一機構所能達成(楊合進，
2011：189)，政府發現應該要從源頭來降低貪汙，在廉政署成立後賡續推動社會 參與、廉政志工、企業誠信工作、校園誠信與品格教育(法務部政風司，2011.4.28：
3)，可以預見，將來政風業務在這方面會逐漸擴張。
此外，學者對推行反貪並非沒有批評，諸如可能侵害人權(葛傳宇，2013：
28)的隱憂，尤其是受到規制的公務員，以廉政倫理規範為例，目前收受利害關 係人的餽贈如果沒有登錄尚未有罰則，可以推論公務員希望停留在「指導性法規」
階段，而不是被追究行政責任，其次，政府意識到「反貪」在我國並未成為生活 倫理的基本意識(法務部政風司，2011.4.21：3)，倫理和禮儀常有競合的地方，對 民眾的感謝心意，有時候拒絕會適得其反。
反貪的範圍有時過於抽象，且成效測量需要長遠的觀察，成效亦值得商榷，
此範圍除了不易研究、缺乏具體的可觀察資料，且不易轉化為具體業務內容。
(二)肅貪：最小範圍的廉政論述
肅貪是對已經發生的貪瀆不法案件發動究責行動，在概念的指導層次上，要 求立刻反應、即時止血、把握時效，目前係以整飭司法官箴、國營事業弊案、長 期性、集團性及結構性犯罪優先處理案件(法務部廉政署新聞稿，2013：2)。
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在組織層次上，多數研究認為政風肅貪缺乏自主性(葛傳宇，2013：27)、無 司法警察權，行政上受服務機關之節制甚大，廉政署獨立性不足(楊合進，2011：
197、204)，官方文獻則站在服務民眾的角度推行多元檢舉管道、簡化受理程序(法 務部廉政署，2013：31)，並在歷年的民意調查中，重申由伸張民意的角度應擴張 組織。
由執行面觀之，102 年 7 月將肅貪項目的績效分數回復至增加前(101 年增加 50%績效分數)，似乎有意將政策方向引導至反貪和防貪的部分。惟無法避免民意 代表和行政上的政治干預(葛傳宇，2013：27)，推行肅貪的程度也會因為組織文 化和社會化過程不同而有差異。
肅貪亦有批評面向，例如認為和調查局業務重疊以及可能官官相護(陳螢松，
2013.4：46、48)，專業性不足的部分，近期(102 年 7 月後)廉政署針對人力缺乏和 專業性相較於檢察調查機關較為不足的部分，已陸續加強肅貪的專業訓練，期望 將來能發掘出更多弊案。
肅貪需要適合的人格特質、經驗以及實際執行可遇不可求，且涉及機密和敏 感問題，挖掘出弊案將提升機關的廉政或是降低看法兩極，且多係針對個案類推 適用有其難度。
(三)防貪：中等範圍的廉政論述
概念層次的防貪是針對易有可貪性的事項進行預防工作，例如：貪汙因子=
危險因子 x 促發因子(果=因 x 緣)(台南市政府稅務局，2012：23)，謝立功等人(2010：
126)則認為「公部門乾淨，企業骯髒，最後公部門就難免受到汙染。從新加坡的 經驗發現，防堵貪汙就不能區分是公家還是民間案件」，李明峯、邱淵明(2011：
22)則認為有助於提供未來施政改革、政風防弊工作推動之方向，官方文獻則認 為可以監測各項廉政指標，提升國家清廉評比，強化風險管理及外部公眾監督、
反浪費清查、擴大專案稽核(法務部政風司，2011.4.28：4)。
在組織層次方面，學者許杏如認為推動(再)防貪業務，對機關提升服務品質 及依法行政觀念俾有助益(2013：70)，特別是在與人民直接接觸的業務上，此部 分與執行層次環環相扣。
在執行層次方面，102 年 7 月後最新的方向係由風險評估和專案稽核著手(法 務部廉政署新聞稿，2013：1)，並落實再防貪機制，以往針對已爆發的貪瀆或一
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般不法案件，會展開一連串的專案清查和業務興革建議，並將廉政教育分成「機 關公務員宣導」、「社會宣導」、「紮根宣導」、「深根宣導」、「國際宣導」
等項目(法務部廉政署新聞稿，2013：5)。
防貪業務常在與人民接觸且具有可貪性之上，範圍上較不容易被質疑是無病 呻吟，因此推行有其功效和必要性，也不會太過於抽象，下表為近年廉政範圍之 研究和執行重點。
表 2-1 廉政概念的範圍與層次摘要 層次
範圍 概念層次 組織層次 執行層次
反貪 強調教育 設立機構 從源頭做起
肅貪 長期、結構性優先 組織擴張 尊重組織差異
防貪 針對可貪性業務 人民接觸 強化風險評估、專案稽核 將廉政教育細分
(資料來源：本研究整理)
由前述範圍理論的說明，可以發現我國政風機構對肅貪的推行趨緩，而反貪 和防貪則大行其道，由「預防勝於治療」的角度，反貪和防貪是根本，而防貪又 比反貪來的具體可行，故認為研究範圍集中在防貪，較具備實際效益。廉政署是 職司防貪的專責機關，由政風一條鞭的體系來執行的防貪業務，屬於內部正式途 徑，由於不斷與國際廉政相關組織接觸、接軌和取經，且對於政風執行防貪的反 省，故防貪業務亦不斷演化、精進和細緻化。
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第二節 綜覽防貪業務
由前一節廉政與防貪關係的簡單介紹後，本節將說明我國、國際及相關研究 的防貪業務內容以及接觸到的標的團體，標的團體的分類，主要分為內部公務員 和外部一般人民，後續說明時將省略內部外部，防貪業務說明的第一個是臺北市 政風處的防貪業務，第二是國際政風機構的防貪經驗，第三是國外評比機構使用 的指數工具，第四是其他相關的廉政研究，最後，彙整表列前述防貪業務和其標 的團體。
一、臺北市政府政風處之防貪業務
防貪業務係由中央(法務部廉政署)責令全國各政風機構，故全國之防貪業務 內容一致，中央並保留核定績效分數的區分功能，分為政策目標和自主管理目 標，此部分與績效不作贅述，茲就目前(政風處[102年7月])的16類防貪業務項目，
簡述如下：
(一)社會宣導：對企業、廠商、民間團體、非政府組織、一般民眾（含社區大學）
之廉政宣導。
(二)深耕宣導和扎根宣導：深耕宣導係針對國小四年級以下學生及幼稚園學童之 廉政宣導。扎根則係針對國小五年級以上學生之廉政宣導。
(三)廉政志工：以公民參與精神帶動廉潔風氣，透過廉政志工深入校園、社區及 企業團體，強化各項廉能措施及深化反貪作為。
(四)廉政平臺：設置廉政議題或意見交換的平臺，提供民眾、政府部門及非政府 組織彼此間相互對話的管道。
(五)廉政宣導：對機關內公務員辦理廉政教育之宣導，以及辦理廉潔楷模表揚或 獎勵優良廉能事蹟。
(六)推動行政透明措施：依據「政風機構協助機關推動行政透明措施實施計畫」，
推動機關訂定行政透明措施，包括建立公開機制。
(七)預警作為：對機關潛存違失風險事件或人員，查有貪瀆不法之虞時，在尚未
(七)預警作為：對機關潛存違失風險事件或人員，查有貪瀆不法之虞時，在尚未