第六章 結論與展望
第二節 本文建議
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違規確認，可作為行政處分之基礎，故非立於行政助手之地位，而應歸類為專業 判斷之公私協力態樣；惟因監視員並無直接對外作成處分之權限，故處分相對人 如欲提起行政救濟，仍應以具有處分權限之行政機關為被告。
第二節 本文建議 第一項 短程建議
第一款 活用既有廣告物規約制度
臺灣廣告物管制領域中，依現行公寓大廈管理條例第 8 條第 1 項規定，公寓 大廈針對外牆廣告物設置之行為，得自主約定廣告物管理規約，且依同法第 8 條第 3 項規定，如住戶違反廣告物規約之規定，經公寓大廈管理人或管委會制止 仍不遵從者，得報請主管機關依公寓大廈管理條例第 49 條第 1 項規定予以行政 制裁；依上開規定，乃形成行政機關得依私人規約作成裁罰處分之「共同管制」
現象。有鑑於傳統高權管制不再具有任務達成上之絕對優勢，如何活用社會自我 管制乃至於共同管制之手法，為今後管制革新之重要課題。
第二款 強化既有廣告物協定制度
現行法上之協定制度，除公害糾紛處理法第 30 條第 2 項之「公害防止協定」
外，於廣告物管制領域中，亦有締結「廣告物協定」之可能。以臺北市廣告物管 理自治條例第 39 條為例，即規定：「地（街）區及公寓大廈管理組織為管理維護 其環境景觀，得自行擬訂一定街區範圍及建築物附設招牌廣告或樹立廣告設置規 定，經主管機關審查通過，據以施行（第一項）。依前項之規定設置廣告物者，
得向巿政府申請補助。其申請程序、適用範圍及補助方式，由巿政府定之（第二 項）」，惟問題在於，系爭廣告物協定之對世效力，於自治條例中並未加以明文。
為強化廣告物協定之制度功能，應可參照日本法上有關景觀協定之效力規定，明 定「廣告物協定經認可公告後，對於公告後始成為該協定區域內之土地所有權人
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等，亦有效力」，以強化現有廣告物協定制度。
第二項 中程建議
第一款 以框架立法制定廣告物管理專法
臺灣現行中央法律，尚未制定廣告物管理之專法，僅於建築法上針對招牌廣 告及樹立廣告，設有管制規定。有鑑於廣告物管制行政，涉及人民言論自由、宗 教自由、營業自由、建築自由及一般行為自由等限制與侵害，為更加符合法律保 留原則之精神，由中央制定廣告物管理專法，有其必要208。惟有鑑於景觀管制係 屬地方自治事項，中央如制定廣告物管理專法，針對景觀管制事項僅得為框架立 法，避免侵害地方自治立法之權限。
第二款 以個別立法實踐地方自治
依司法院解釋之意旨，地方自治受憲法制度性保障，而地方自治之實踐，則 依地方制度法之相關規定為之。問題在於，地方制度法上針對地方自治事項之規 定，常因過於抽象空泛，導致難以明確界定地方自治事項之確切範圍。以廣告物 管制領域為例，其究竟是否為地方制度法第 18 條所謂直轄市之「建築管理」或
「住宅業務」？即有爭議空間。本文認為，應以個別立法之方式實踐地方自治，
由比較法之觀點而言，日本之戶外廣告物法第 3 條、第 4 條及第 5 條中，即採取
「…都道府縣得依自治條例之規定…」此一立法模式，質言之，中央於個別法律 中，明確授權地方得自為地方立法，方可杜絕特定事項是否為地方自治事項之判 斷困境。
208陳春生大法官於釋字第 734 號解釋協同意見書即指出：「（前略）…基於以下理由，我國應有制 定廣告物法專法之必要：一、隨時代與社會發展，頇規範之事項愈專業與複雜化，應有上位階之 中央法律統一規制。例如廣告業者、與環保相關之光污染等、透過中央法律之制定，可統一中央 與地方，以及主管機關與目的事業主管機關間之權限界分、相關重要概念之界定，例如，何謂廣 告物。二、與其他現行法律之整合，例如廢棄物清理法、道路交通處管理罰條例、水利法、文化 資產保存法、公路法等，以避免機關間多頭馬車或兩不管之情況。三、納入對廣告業者之管理、
監督規範，此對廣告物之管理，可收事半功倍之效。四、在公共場所，人民之一般行為自由及其 他自由權利，很容易與廣告物之規制而競合或衝突，此時頇專業與細膩之法規範…（後略）」，可 資參照。
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第三項 長程建議
第一款 引進日本戶外廣告士制度
依據管制節點理論，制度設計如能掌握管制之正確節點，將有效提升管制效 率並落實管制目的之達成。有鑑於一般大眾未必具備建築法、景觀法及廣告物法 之知識背景，如由廣告物業者於廣告物設置前進行把關，將有助於減少違法廣告 物之設置。而提升廣告物業者專業之方式，得以「強制聘用戶外廣告士」作為配 套，並就戶外廣告士之培育佐以培訓及認證制度。日本之制度經驗，可作為臺灣 立法論之參考。
第二款 引進日本廣告物監視員制度
臺灣現行環境行政領域及食品安全行政領域中，大多設有一般民眾之檢舉機 制。建築行政領域上，建築法第 97 條之 2 授權訂定之違章建築處理辦法第 4 條 第 1 項，亦明定主管建築機關因「檢舉」知有違章建築情事而在施工中者，應立 即勒令停工；可知，臺灣各該行政法規中，一般民眾之檢舉機制實屬規範設計之 常態。問題在於，民眾檢舉雖具有「廣泛」、「快速」之優勢，惟因民眾未必具有 認事用法之專業，大量湧入之檢舉案件，亦有阻礙行政效率之可能。由比較法之 觀點而言，日本之道路交通管制領域及廣告物管制領域中，設有監視員制度，由 監視員於第一時間進行違法之確認，不僅嚇阻違法之發生，亦提升取締之效能。
本文認為，此等監視員制度之設計，不僅與民眾檢舉具有相同優勢，亦可兼顧認 事用法之專業，於比較法及立法論上，殊值參考。
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參考文獻
一、中文部分
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21. 傅玲靜「都市更新正當程序之解構與再建構」月旦法學 228 期（2014 年）。
22. 傅玲靜「論特殊營業場所之使用管制與營業管制」憲政時代 38 卷 3 期（2013 年）。
23. 程明修「公私協力行為對建構「行政合作法」之影響－以臺北高等行政法院 ETC 案為契機」月旦法學 135 期（2006 年）。
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