第六章 結論與展望
第一節 研究發現
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第六章 結論與展望
第一節 研究發現
第一項 臺灣廣告物管制之權限劃分
臺灣現行法律中，尚未制定廣告物管理專法，僅於建築法中針對招牌廣告及 樹立廣告，設有管制規定。依據建築法第 97 條之 3 第 3 項之授權，內政部營建 署訂定招牌廣告及樹立廣告管理辦法（下稱「廣告管理辦法」）。現行廣告管理辦 法中，針對招牌廣告及樹立廣告之管制，分為「建築管制類」與「景觀管制類」
二者，舉例而言：①涉及建築管制規定者：以廣告管理辦法第 4 條為例：「側懸 式招牌廣告突出建築物牆面不得超過一點五公尺，並應符合下列規定：（各款略）
（第一項）。正面式招牌廣告突出建築物牆面不得超過五十公分（第二項）。（第 三項略）」，其以防止公眾危害為目的，故屬建築管制類之規範。②涉及景觀管制 規定者：以廣告管理辦法第 14 條第 3 款為例：「下列處所不得設置招牌廣告及樹 立廣告：三、妨礙市容、風景或觀瞻處所」，其以維護景觀為目的，故屬景觀管 制類之規範。
有鑑於廣告物管制之目的，在於防止公眾危害與維護景觀，前者屬建築管制 領域，乃國家危險防禦之典型事務，應由中央負起法規制定之權責；後者涉及景 觀管制領域，具有因地制宜之必要性，應由地方享有地方自治立法之權責。儘管 廣告物管制具有因地制宜之管制面向，惟尊重地方自治立法之同時，亦應肯認中 央得以框架立法之方式，參與廣告物管制之規範形成。
第二項 臺灣廣告物規約之制度意義
公寓大廈管理條例第 8 條第 1 項規定：「公寓大廈周圍上下、外牆面、樓頂 平臺及不屬專有部分之防空避難設備，其變更構造、顏色、設置廣告物、鐵鋁窗 或其他類似之行為，除應依法令規定辦理外，該公寓大廈規約另有規定或區分所
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有權人會議已有決議，經向直轄市、縣（市）主管機關完成報備有案者，應受該 規約或區分所有權人會議決議之限制」，可知，公寓大廈針對大樓外牆之廣告物 設置，得約定「廣告物規約」。且依同法第 8 條第 3 項規定：「住戶違反第一項規 定，管理負責人或管理委員會應予制止，經制止而不遵從者，應報請主管機關依 第四十九條第一項規定處理，該住戶並應於一個月內回復原狀。屆期未回復原狀 者，得由管理負責人或管理委員會回復原狀，其費用由該住戶負擔」；同法第 49 條第 1 項第 2 款規定：「有下列行為之一者，由直轄市、縣（市）主管機關處新 臺幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰，並得令其限期改善或履行義務；屆期不改善 或不履行者，得連續處罰：二、住戶違反第八條第一項或第九條第二項關於公寓 大廈變更使用限制規定，經制止而不遵從者」，可知，如私人違反廣告物規約，
經制止仍未改善者，得報請行政機關介入予以行政制裁。
私人違反廣告物規約，經制止仍未改善，最終受行政制裁之現象，實屬私人 與行政機關「共同管制」之展現。所謂「共同管制」係指國家於未移轉管制權限 予私人之情況下，公私部門共同進行管制而言，其具有「管制內容之決定與執行 均伴隨國家補強措施」之制度特徵。共同管制並非否定社會自我管制之精神，而 係強調國家介入管制之必要性，有效並持續發揮社會自我管制之目的。臺灣公寓 大廈管理條例中，將私人間之規約違反作為行政制裁之依據，於比較法上雖與日 本法制有別，惟因具有「共同管制」之特性，容待今後續予考察。
第三項 日本廣告物協定與景觀協定之制度借鏡
臺灣各地方之廣告物管理自治條例，就廣告物協定之性質與效力，規範上容 有具體化之必要。由比較法之觀點而言，日本法上，法律明定之協定制度種類繁 多，舉凡建築基準法第 69 條以下之建築協定制度、都市綠地法第 45 條以下之綠 化協定制度，及自然公園法第 43 條以下之風景地保護協定制度等，均屬之。協 定之締結具有民事契約之效力，得以民事訴訟與強制執行確保契約義務之履行。
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以日本「仙台市戶外廣告物自治條例」為例，該自治條例第 37 條第 1 項規定：「一 定區域內之土地、建築物或廣告物等之所有權人或使用權人，得就該區域廣告物 之位置、形狀、面積、色彩及其他規則所定之事項，締結廣告物協定」，可資參 照。
另一方面，日本景觀法第 86 條第 1 項規定：「景觀協定依第八十三條第三項
（含第八十四條第二項準用時在內）規定經認可公告後，對於公告後始成為該景 觀協定區域內之土地所有權人等（惟就該景觀協定未為第八十一條第一項或第八 十四條第一項之合意者，其土地所有權之繼承者即不在此限）亦有效力」，可知，
景觀協定雖為私人間之自主協定，惟經主管機關認可公告後，即具有拘束往後土 地所有權人等之對世效力。締結私的協定後，形成「司法管制」之優勢在於：第 一，於決定管制內容時，不易受政治壓力所影響；第二，細膩管制與實踐規範之 同時亦尊重當事人之自主性。惟「司法管制」亦有以下問題點，應加以注意：第 一，審判手續等執行費用龐大；第二，因執行費用龐大而生無法落實規範之可能；
第三，於訴訟提起前，對於產生外部效果之行為人無法有效產生嚇阻效果。
第四項 日本廣告物監視員之制度借鏡
管制革新之思潮下，國家為實踐最小化政府之目標，將管制行政「由官至民」， 使私人亦得扮演行政任務執行者之角色。當私人作為管制主體，依其是否行使公 權力，可分為「行使公權力之私人」與「非行使公權力之私人」二者。由比較法 之觀點而言，日本廣告物管制領域中，所謂「廣告物監視員」係屬「非行使公權 力之私人」。以日本飯田市戶外廣告物自治條例第 31 條為例，明定：「於有育成 良好景觀、維持景致、或防止公眾危害之必要時，市長得依規則之規定，選任戶 外廣告物監視員，就戶外廣告物法第七條第四項之事項，將規則所定之業務予以 委任」，可知，由於違法廣告物之數量可觀，僅憑傳統執法人員難以提升管制效 率，遂以監視員制度強化違規案件之舉發及取締。應注意者為，監視員所進行之
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違規確認，可作為行政處分之基礎，故非立於行政助手之地位，而應歸類為專業 判斷之公私協力態樣；惟因監視員並無直接對外作成處分之權限，故處分相對人 如欲提起行政救濟，仍應以具有處分權限之行政機關為被告。