環境政策的內容太過複雜，涉及的範圍太過龐大，缺乏立即可見 的成效與評量標準，而中國的問題在於生態環境部的地方官員是由地 方政府指派，而不是由中央的高級長官派任，因此地方上的環保官員 主要的經濟來源和政治責任來自地方政府，而非環保部門。地方政府 可以向地方環保官員施壓，導致中央政府無法確保地方官員能徹底執 行中央決策。49再加上各地方政府所擁有的權力及本位主義，使中央的 決策大打折扣，成為社會化歷程中中央菁英與民眾層次之間的阻礙 者，導致中國的環境政策主張經常「雷聲大雨點小」，50即使有心推動 仍困難重重。
2018 年 3 月 11 日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通
Jared Diamond 著，廖月娟譯，《大崩壞：人類社會的明天？》(Collapse:
How Societies Choose to Fail or Succeed)（臺北：時報出版，2006 年），
頁 433。
雖然近年來中國政府因空氣汙染問題日益嚴重，開始著手處理研發替代性能 源和氣候變遷等環境議題，但據時任財政部長樓繼偉在 2014 年的兩會上發 布的〈關於 2013 年中央和地方預算執行情況與 2014 年中央和地方預算草案 的報告〉中指出，2013 年節能環保支出的預算執行數由 2012 年的 1,998.4 億元人民幣下降到 1,803.9 億元人民幣，僅完成 2013 年度財政預算安排支出 的 85.8%。2014 年財政預算安排節能環保支出 2,109 億元人民幣，則稍高於 2013 年 2,101 億元人民幣預算支出安排。請見林娜，〈中國環境治理「口惠 而實不至」？〉，2014 年 3 月 17 日，《中外對話》，<https://www.china- dialogue.net/article/show/single/ch/6821-Is-China-underfunding-its-war-on-pollution->。
過《中華人民共和國憲法》修正案相呼應。其中，國務院行使職權中 的第六項修改為「(六)領導和管理經濟工作和城鄉建設、生態文明建 設。」環境保護部的官員指出：
保護生態環境是各級政府及其有關部門的責任，地方各 級政府對本行政區生態環境質量負總責。憲法修正案賦予國 務院領導和管理生態文明建設的職權，有利於嚴格落實各級 政府及其有關部門生態環境保護「一崗雙責」與「屬地管 理」的責任，強化構建政府為主導、企業為主體、社會組織 和公眾共同參與的環境治理體系。51
再則，從怒江反壩事件的發展歷程分析，中國的 NGO 確實展現出 對內提高民眾認知與參與，對外結合國際社會影響力的連結媒介，促 使越級呈報的行動被中央政府重視，進而達成目標。
中國國家主席習近平在 2017 年中共十九大關於綠色發展的談話，
提出包括中國要推進綠色發展，加快綠色生產與消費的法律制度與政 策導向，建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系，並於 2018 年全國生 態環境保護大會中發表談中再次指出，綠色發展是構建高品質現代化 經濟體系的必然要求，是解決污染問題的根本之策，重點是調整經濟 結構和能源結構，優化國土空間開發佈局，調整區域流域產業佈局 等，更能凸顯中國對於環境保護的宣示與政策。
此外，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過《中華人 民共和國憲法》修正案中，增加「推動構建人類命運共同體」的要 求，此為全球堅持環境友好、合作應對氣候變化等環境問題挑戰、保 護好人類賴以生存的地球家園開闢廣闊空間，有利於建設持久和平、
李干杰，〈全面貫徹實施憲法－大力提升新時代生態文明水平〉，《人民 網 》，2018 年 3 月 14 日 ，<http://lianghui.people.com.cn/2018npc/BIG5/
n1/2018/0314/c417507-2986 5976.html>。
普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界。52由此可知，中國 已將環境保護的概念與政策，提升至憲法層次的運作，藉以拋開一味 追求經濟成長的迷思。未來中國境內的非政府組織與公民社會所組成 的社會力量是否能在環境政策的推動上發揮更大的影響力，將是值得 關注的對象。
隨著中國政治體制的制度化，雖然菁英決策受到規範的程度較 高，但是仍然可以發現其權力結構帶有個人色彩的部分。若以環境問 題為例，作者認為如果單從菁英層次由上而下的推動，或者公民團 體、非政府組織由下而上地推動環保政策，都不足以完全說明中國環 境問題遲遲無法得到實質成效的原因。所以未來我們在探索中國環境 問題的推展與執行成效時，更須強化其結構性問題，其中包括中央政 府與地方政府間出現不同調，以及對中國的民眾而言，中央政府太遙 不可及，因此往往接收到的是地方政府為了各自利益扭曲後的結果，
導致國際社會化的影響力無法確實從菁英層次傳遞到大眾層次。
國際社會化為西方國家所提出的觀點，因此民意對政府的影響力 很大，相較之下中國受到一黨專政政治體制的限制，以其為案例或有 不適。然而本文所採用之怒江案例被視為中國 NGO 成功參與政府決策 的典範，且涉及多方行為者和結構所形成的國內因素，故作者嘗試帶 入此案例，期利用雙層社會化模式進行分析。最後，複雜國際社會化 提供的是一種幫助我們檢視問題的途徑，透過這一套國際社會化歷程 我們可以清楚地發現阻礙規範傳遞的主要原因，此即為本文之研究貢 獻。
（收件：2018 年 1 月 12 日；修正：2018 年 7 月 20 日；採用：2018 年 10 月 18 日）
李干杰，〈全面貫徹實施憲法－大力提升新時代生態文明水平〉。