01.雙層國際社會化與中國環境政策存在的問題：以怒江反壩爭議為例Update:2018/12/07

雙層國際社會化與中國環境政策存在的問

題：以怒江反壩爭議為例

王啟明

（東海大學政治學系教授）

陳宛郁

（中興大學國際政治研究所博士候選人）

摘

要

本文旨在透過雙層國際社會化途徑來檢視當前中國環境政策的發展 與轉變。首先，透過審視與批判社會化的相關文獻，針對傳統社會化研 究的不足之處，提出一個包含國際與國內兩種層次的複雜社會化分析模 式；其次，探討中國環境政策的轉變；最後，在個案研究部分，本文中 的怒江反壩案例被視為中國 NGO 成功參與政府決策的典範，中國的 NGO 確實擔任對內提高民眾認知與參與、對外結合國際社會影響力的 連結媒介，促使越級呈報的行動被中央政府重視，進而達成目標。 關鍵詞：國際社會化、怒江反壩、氣候變遷、中國環境政策、複雜社 會化

壹、前言

「國際社會化」(International Socialization)是一個社會學理論中 很重要的概念，同時也在當代的歐洲整合與決策過程的研究中扮演很 重要的角色。傳統社會化所關注的是個體如何受到所處環境的形塑，

進而發展出歸屬感與適應團體的行為意識，但若運用在國際關係的研 究領域上，國家在全球相互依賴網絡中亦出現了類似個人社會化的現 象，只是學習的環境從國家社會轉換到國際體系。因此，在探討社會 化的過程中必須著重的是社會互動的組織和邏輯，以及這些因素如何 影響行為、規範和偏好的內化。 然而，國際社會化的分析模式最為人批判的不外乎其具有定義不 明確的特性，以及研究者經常忽略社會化僅是一種內化過程，而非一 種彷彿能排除所有失敗可能性的公式。除此之外，過去國際社會化的 相關文獻皆著重於「由外而內」的研究方式，將國家內部屬性視為一 成不變，忽略國家內部因素的影響力。準此，本文旨在藉由審視與批 判社會化的相關文獻，針對傳統社會化研究的不足之處提出一個包含 國際與國內兩種分析層次的雙層國際社會化研究途徑。 在個案研究部分，本文擬將焦點集中在已晉升為全球溫室氣體排 放量之首的中國，作者認為國內因素是觀察中國環境政策發展中非常 重要的部分，而影響中國環境政策的因素除了國內自然條件的限制 外，另一個最關鍵的因素莫過於中國政治體制的改革，再加上中國目 前仍以國家內部的經濟發展為主要考量，故加入國內因素的討論有其

重要性。但即使是適用於探討政策轉變過程的複雜國際社會化(Com-plex International Socialization)途徑，在面對一個國家政策的決定權

仍掌握在少數菁英手上，且決策過程極端不透明的政府體制時仍有其 局限，主因在中國境內的民間組織的影響力經常受到政府的高壓控 制，再加上其特殊的「條塊關係」結構，導致中央與地方接收的訊息 出現分歧，並且經常出現中央（垂直）與各省（水平）之間利益相互 競爭的情況，因此作者嘗試藉由國際社會化的發展歷程來檢視中國環 境政策的推展成效，以及中央治理與地方績效有所差異的原因。

貳、國際社會化相關文獻回顧與批判

歐洲研究國際社會化的學者經常將其視為一種學習與制度化的過

程，認為行為者在接受社會規範的同時也象徵著行為者從（被動）跟 隨結果的邏輯轉換到（主動）適應性的邏輯，這種適應會隨著時間維 持並且不輕易受物質誘因和威脅等外來因素的影響。1_{其中施密佛林} (Frank Schimmelfennig)便將國際社會化定義為一種國家將其身處的國 際環境中所建構的制度信念和慣例加以內化(internalization)的過程，而 不是一種結果，其認為社會化並不必然是成功的，只要能導致行為者 將制度內化到他的信念和政策上即可。2_{艾德森(Kai Alderson)則主張} 國際社會化是由不同的層次所構成，分別為個體的內化、以規範為基 礎的政治倡議和制度化。但實際上歐洲國際社會化能夠被設想為一個 多元層次的過程，包含了個體和專家團體，並非每件事都需要從個體 的層次開始社會化，相反地，社會化經常從制度化的層次開始，尤其 是在戰後，戰勝國通常會加諸許多新的制度到被占領的國家。3 但值得注意地是，國際社會化並不必然帶來和睦與降低衝突的結 果，因為規範的制訂過程可能會為某些團體帶來特權，並且有排他作 用。除此之外，國際社會化亦非一種由 X 導向 Y 的單向線性發展過程， 實際上，國際社會化經常出現令人驚訝並且多樣的結果，這是因為一 旦新的規範出現，國家仍然會遵循自己的軌道使其與現存的規範相結 合，甚至朝向其他或許與國際社會化施與者最初制定目標不一致的方 向發展（例如東歐國家對民主體制的看法），但這種轉變過程仍可被 視為國際社會化的結果。4

Jeffrey T. Checkel, “Social Construction and Integration,” Journal of

European Public Policy, Vol. 6, No. 4, December 1999, p. 548.

Frank Schimmelfennig, “International Socialization in the New Europe: Rational Action in an Institutional Environment,” European Journal of

In-ternational Relations, Vol. 6, Issue 1, March 2000, pp. 111-112.

Kai Alderson, “Making Sense of State Socialization,” Review of International

Studies, Vol. 27, No. 3, July 2001, p. 420.

然而國際社會化的研究途徑在概念的定義與研究的設計上仍有其 不足之處，貝耶斯(Jan Beyers)便將國際社會化研究中最令人困惑的概 念歸類為下列三點： 第一，國際社會化概念具有過程與結果之間的模糊性：因為在國 際社會化的過程中，究竟新成員選擇加入一個國際制度的原因是被國 際社會化的結果或者是出於自身對規範的支持，這樣的模糊地帶使國 際社會化研究很難從獨立變項中區分出依變項，這正是僅從結果進行 研究的關係。因此探究導致國際社會化過程的誘因是很重要的，國際 社會化不僅是一種個體加入集體的過程，同時也與個體對於被嵌入的 社會體系的認同，以及個人的行為、規範和慣例如何重現甚至是改變 這些體系有關。因此國際社會化的研究經常始於對具有制訂規則能力 的體系，以及根據這些規則行動的人們進行觀察。 第二，國際社會化與內化概念之間的模糊性：雖然國際社會化很 難被操作化，但最困難的部分是如何將「內化」的概念具體化，並且 定義出一個可以觀察且令人信服的指標。內化通常發生在規範和價值 出現改變，且愈來愈多新成員擁抱團體成員的規範和價值的時候（例 如新成員成為團體成員的過程）。而且規範一旦被內化便不需要積極 的去強制執行，因為內化意味著行為者已經遠離他們舊有的規範和價 值，新的理解則成為他們認知的一部分。問題是，我們或許可以觀察 出行為者對某些規範的服從，但是卻很難判斷這究竟是屬於策略性的 評估（暫時性）或內化（永久性），因此在回顧相關的國際社會化文 獻後，發現國際社會化與內化概念之間的區隔仍然是模糊的。 第三，社會化研究與時間的關係：大部分的學者在撰寫社會化的 文章時，都主張社會化是一個漸進的過程，並且需要長時間的探索和 持續。不過，貝耶斯認為，實際上持續性和時間並非社會化的充分條

European Socialization,” Journal of European Public Policy, Vol. 17, No. 6, August 2010, p. 912.

件，社會化的發展可能是非常快速的。無論如何，大部分的社會化研 究者基本上都同意必須長時間對互動過程的強度（談判或勸說）進行 研究，因為互動過程的本質是逐年且非隨意改變的。但主要的問題 是，若僅以時間作為評估的因素並不能抓住改變的本質和互動過程的 強度，因此作者認為社會化的研究應該著重於深化的程度而非時間。5 除了時間之外，「資訊」在社會化的過程中也扮演很重要的角 色，社會化的發生必須依賴資訊的供應，很難想像行為者在沒有接受 任何資訊的情況下被社會化。尤其當個體進入一個新的環境，他們可 能因為被有關習慣、規範和知識的新資訊所淹沒而感到特別迷惘，此 時社會化的影響可能會特別快速，甚至是立即的。由此可見，時間和 社會化之間並非直線的關係，並非社會化發生的時間愈長，內化的程 度愈深。此外，有時新成員為了快速融入新環境會不斷地接受外來的 資訊與規範，但是經過一段時間的適應之後，便會開始嘗試改變。6 綜觀上述幾位學者對於國際社會化的相關定義與批判之後，接下 來作者將修正國際社會化的分析模式，除了加入行為者外在環境與歷 史背景作為影響社會化成敗的因素之外，將從國際與國內兩種層次進 行檢視，著重在互動過程，並減少從結果評論社會化可能產生的謬 誤。然而國際社會化絕非一種無所不包的研究途徑，故本文選擇以修 正後的雙層國際社會化途徑來檢視中國的環境決策過程，以探究複雜 國際社會化的影響力是否能夠對一個由少數菁英掌控的極權政治體制 發生作用，若否，其中阻礙的因素為何？亦可藉此探討國際社會化的 局限，使國際社會化這個分析途徑更加完備。以下作者將對「複雜國

Jan Beyers, “Conceptual and Methodological Challenges in the Study of European Socialization,” pp. 910-917.

David H. Bearce & Stacy Bondanella, “Intergovernmental Organizations, Socialization, and Member-State Interest Convergence,” International

際 社 會 化 」 進 行 定 義 ， 並 從 兩 個 階 段 來 介 紹 複 雜 國 際 社 會 化 的 歷 程。

參、雙層國際社會化分析模式

所謂雙層國際社會化模型的概念，是源自澳洲葛里菲斯大學的教 授佛洛克哈特(Trine Flockhart)提出的複雜社會化(Complex

Socializa-tion)，其認為研究國際社會化首先要探討的是：一、為何有些個人或 集體的社會團體會因為認同的改變，而產生行為的轉變？二、應該如 何解釋某些規範之所以被接受（內化）或不被接受為國內政策的原 因？這個模型的重點在於將能動者(agent)，以及既存的結構(structure) 與過程(process)三個要素進行結合，藉此探討為何同樣的規範對於同性 質的能動者卻可能造成不同的結果（例如民主制度在相似的結構與歷 史環境中，為何有些國家能接受有些則不行？）。7 為了回答像「什麼樣的外來力量會導致規範的改變？」這樣的問 題，馬庫森(Martin Marcussen)主張制度化的觀念也許會因為一個不穩 定的震盪(destabilizing shock)而有所改變，當行為者之前所持有的觀 念無法再對解決問題與決策過程有所助益時，就會導致觀念的真空 (ideational vacuum)。在國際關係領域中，這種震盪稱為危機的轉捩點 (critical juncture)，是一種政治轉變的催化劑。8_{在觀念真空時期可能} 同時存在多種可供選擇的觀念，這些觀念會透過許多不同的機制向外 擴散，如強制(coercive)、模仿(mimetic)和規範(normative)。9_然而這三

Trine Flockhart, “‘Complex Socialization’: A Framework for the Study of State Socialization,” European Journal of International Relations, Vol. 12, Issue 1, March 2006, pp. 89-90.

Martin Marcussen, Ideas and Elites: The Social Construction of Economic

and Monetary Union (Aalborg: Aalborg University Press, 2000), pp. 11-13.

「強制的機制」：政治的壓力和影響，可能發生在相互依賴程度不平等的情 況下；「模仿的機制」：行為者對其他成功的規範進行模仿；「規範的機

種擴散機制並非互相排斥，如果同時使用多種擴散機制將得到更好的 效果。 有鑑於此，規範傳遞在影響國際社會化過程的成功與否上，扮演 相當重要的角色，而且傳遞的過程往往是複雜且多元的，並且可能在 過程中受到不同的因素所阻礙。然而在評估國際社會化是否成功的過 程中，當我們假設規範順利向外擴散後，下一個必須考量的重要因素 便是「國家學習的意願」，基本上可以將之區分為三種類型：第一， 被迫學習，通常發生在施予社會化與被社會化者之間權力不平等的情 況下；第二，自主性學習，國家主動模仿成功案例；第三，制度型學 習：國家行為者就如同角色扮演，透過國家之間的互動會產生一種新 的認知和信念價值，並且逐漸認同自己是國際社會的一分子，進而制 訂出符合國際規範的政策，又或者是當決策者接受某項規範後，該規 範自然會影響該國的認同與利益，例如歐盟、WTO 等。10 但由於過去大部分的案例研究都著重在菁英層次，因此佛洛克哈 特透過規範傳遞過程建立一個結合了能動者、結構和過程三個因素的 「複雜社會化」模型(Complex Socialization Model)，並且著重於國際 社會化過程中的特定要素與層次（菁英和大眾）。他認為在穩定的結 構下，規範會透過認同和利益對行為者的行為造成影響，也為能動者 對這個複雜世界的定義提供一個認知網絡；認同則會對利益和偏好造 成影響，而行為者的行為會與結構（規範）和特定認同相連結。能動 制」：與職業或網絡的專業化有關，這種專門性的公會定義他們工作的方法 和條件，建立一個認同的基礎並為他們的職業自主性合法化。請見 Paul J.

DiMaggio & Walter W. Powell, “The Iron Cage Revisited: Institutional Iso-morphism and Collective Rationality in Organizational Fields,” American

Sociological Review, Vol. 48, No. 2, April 1983, pp. 150-154。

王啟明、陳宛郁，〈國際社會化垂直與水平的途徑分析：以美國霸權在核不 擴散條約的作用為例〉，《問題與研究》，第 49 卷第 1 期，2010 年 3 月， 頁 117。

者對於規範傳遞來說是非常重要的，個人通常會賦予他們所屬的社會 團體很高的價值，並且會用自己習慣的規範和價值去評估那些與他們 自身價值不同的「社會團體」，至於被接受的就會被歸類為“Significant We”（我類）。以下作者將這種國際社會化發展歷程歸納為兩階段（雙 層國際社會化的分析結構圖請見圖 1）。

一、第一階段：國際層次到國內層次

當人們面對一個新的外來規範或信念價值時，會先進行評估以區 別願意接受與不願接受的規範與價值，這是國際社會化過程中最重要 的一個步驟，透過這樣的分類過程可以持續地過濾「我群」(self group) 和「他群」(other group)，確定規範的優先順序。每個個人或團體都有 一個濾鏡(filter)並以此進行自我評估。如果延伸到國家層次，便是國內 的政府（代表菁英）與國家（代表民眾）這兩個國內層次會對施予社 會化者所提出來的規範進行判斷是否認同（如果行為者產生認同，該 項規範才有可能繼續傳遞下去）。而在國際層次的社會化速度會受到 被社會化者的歷史背景、政治體制與國家利益所影響。 此外，要理解國際社會化，就無法在不觀察菁英與大眾這兩個層 次的情況下達成，而要影響國內層次的政策就必須有接近政治系統的 管道，以及多數黨的菁英作為夥伴，否則便不易成功。基本上，決定 國家學習與否的主要行為者還是菁英，菁英的決策代表國家，因此國 際社會化並非只局限在接受既存的規範之中，學習是一種調適行為， 一旦國家決策菁英不接受國際或其他國家輸出的規範，便不會出現改 變政策或接受價值觀的行為，所以國際社會化是一種選擇的結果，而 國家間的互動必然受到過去的經驗法則所影響，故「國家學習」在國 際社會化過程中扮演相當重要的因素。

二、第二階段：國內層次中菁英與民眾的互動

在國內層次中，國際社會化傳遞的速度會受到國家發展程度高低

的影響，例如菁英接受國際社會化的程度主要受到政府與行政部門的 影響，因此要將規範傳遞到政府的層次是比較容易達成的，因為菁英 通常較願意聆聽和接受新觀念；相較之下國家層次的人民較易受到既 有的特定文化或傳統的影響，因此透過說服的方式較難改變，且需花 費較長的時間。至於國際社會化的策略，一般認為物質的獎懲對國內 層次的民眾較能產生積極的影響，但是有些國家因為本身經濟或政府 腐敗的問題，反而成為執行強制手段時的阻礙。 規範傳遞的方式可歸納為下列四種情形，而這四種路徑亦將有助 於判斷國際社會化成功的可能性： (一)政府（接受）→民眾（接受）：此種類型的國際社會化過程最 為順利，可能是由上到下或由下到上相互影響與反饋的過程(I)。 (二)政府（接受）→民眾（未接受）：此種情形必須透過政府菁英 將規範制度化，以及透過獎懲與說服的方式來改變人民的認同(II)。 (三)政府（未接受）→民眾（接受）：此種情形經常發生在人民希 望改變現狀時，並可能會對政府政策造成挑戰(III)。 (四)政府（未接受）→民眾（未接受）：規範完全無法傳遞(IV)。

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際」和「國內」相互構築的關係成為影響雙層國際社會化成敗的關 鍵。而雙層國際社會化模型對「國際」與「國內」這兩種層次的強 調，便是為了修正傳統國際社會化模型的不足之處。其次，大多數的 國際社會化學者將規範視為導致國家行為同質化的原因，因此經常著 重於討論導致規範擴散的機制與行為者，但作者認為在雙層國際社會 化模式中，行為者對於規範的解讀才是值得討論的部分，而且國內行 為者在國際社會中的層級地位也會影響菁英對於規範的解讀（請見圖 1 修正雙層國際社會化的第一階段），因此規範與行為之間是一種相互 建構的結果，11_{而此一分析模式帶入的行為者、結構和過程三要素可幫} 助我們釐清規範的內化過程。

肆、回顧中國環境議題的相關研究方式

由於中國政治體制中獨特的中央與地方層級關係，故在進入個案 研究前，本文將簡要闡述中國環境議題的現狀。國家的環境議題決策 途徑大致可歸類為兩種：第一種是「由上而下」(top-down)，即由中央 制訂各項排放標準，再要求各地方成員必須遵守的方式；另一種則是 「由下而上」(bottom-up)的方式，由各地方政府自行制訂減排目標， 或由綠色非政府組織不斷透過遊說的方式推動相關法案。但作者認為 目前中國的環境政策推展無法被歸類為這兩類的其中一種，而是擁有 一套獨特的發展模式。 關於規範與社會層級之間的關係，學者唐斯(Ann Towns)曾指出規範並非單 純地構成一個更加同質化的社會，而是加深社會的差異性和層級結構；另一 方面，社會層級則對規範如何被菁英看待及重塑為新的政策有很大的影響 力。更重要地是所有的規範並不見得都是由核心國家開始塑造，當邊陲或半 邊陲國家為了獲得國際地位時，也可能主動推廣新的國際規範，以提升其國 際形象和地位，例如保障女性參政權。Ann E. Towns, “Norms and Social

Hierarchies: Understanding International Policy Diffusion ‘From Below,’”

首先，就由上而下來說，長期以來中國皆以經濟成長作為國家優 先目標，其他與經濟發展相牴觸的政策較易被擱置在後，因此改善環 境污染所須付出的成本成為政府考量的主因，加上自改革開放以來， 實施的放權讓利政策已造成地方政府在經濟與政治自主權上升，使得 地方政府開始以追求自身利益作為優先目標，因此像維護環境這種短 期內無法見效的政策，通常不易受地方重視，即使是中央頒布的政 策，也經常敷衍了事。由此可見，由上而下雖然是共產主義國家政策 執行的主要模式，但套用在中國身上並無法完全適用，仍有其局限 性。 其次，眾所皆知中國對於媒體與非政府組織甚至網絡採取嚴格管 控的手段，並對 NGO 組織的管理設定所謂的「雙重管理管制」，12_以 嚴格的條件來限制組織設立分支機構，使得這些由知識社群所組成的 組織團體不易壯大，再加上中國當局經常以政治行動來看待環保團體 的抗議遊行，因此這種由下而上的途徑同樣不能完全適用在中國身 上。雖然近年來中國的媒體和崛起的公民社會已經逐漸成為揭露環境 問題的主要推手，但由於中國正極力扭轉中國威脅論帶來的負面形 象，避免「中國生態威脅論」的形成，任何有關境內環境污染的影像 和資訊都會面臨中國政府的封鎖，因此其影響力是否能左右政府決策 仍有待觀察。 關於當今學術界對中國環境政策發展的解釋，田亨權(Hyung-Kwon Jeon)和尹聖頌(Seong-Suk Yoon)將之歸類為四種不同的類型： 根據中國《社會社團登記管理條例》第十九條規定，「社會團體成立後擬設 立分支機構、代表機構的，應當經業務主管單位審查同意，向登記管理機關 提交有關分支機構、代表機構的名稱、業務範圍、場所和主要負責人等情況 的檔，申請登記。……社會團體的分支機構不得再設立分支機構。社會團體 不得設立地域性的分支機構。」請見〈社會團體登記管理條例〉，1998 年 10 月 25 日，《中華人民共和國民政部》，<http://mjzx.mca.gov.cn/article/ zcfg/201304/20130400437175.shtml>。

第一，強調國家的自治能力來自於社會的力量，意即中國對外採 取的態度來自內部協商的結果。 第二，以官僚政治來解釋政策的競爭與妥協，因此決策者的態度 反應他們所處單位的利益，是一種本位主義，而這種解釋在中國至今 仍然相當適用。 第三，環境政策的形成是社會力量和政治團體之間競合妥協下的 產物，強調非政府組織在中國的影響力正在逐漸增加。但目前中國的 非政府組織仍無法涉及較為敏感的議題，因此這些民間的非政府組織 的影響力仍然受到質疑。 第四，有一類的學者是採用田野調查的方式，長期深入觀察中國 的環境政治問題，其中中國問題專家埃康諾米(Elizabeth Economy)即 為相當重要的代表學者。她在〈中國的決策和全球氣候變遷〉(Chinese

Policy-making and Global Climate Change)一文中提供了我們許多有

用的資訊，幫助我們了解國內和國際政治在環境議題上的關係。透過 經驗性的研究，她主張國際性的環保議題若要發揮其影響力並與國內 政策進行連結，首先必須考量的是個別國家內部的政治結構、決策過 程和傳統政策的優先目標。13 綜上所述可以發現環境議題往往涉及國際與國內兩種層次，因此 非政府組織或知識社群在推動的過程中經常採取議題連結的方式，但 這樣的方式卻在中國受到限制的原因如下： 第一，中國特殊的政經結構使知識社群的議題連結影響力受到限 制，例如條約的執行、技術的轉移往往需要依靠政治經濟利益的推 動，以及來自國家內部力量的支持，而不只是單純地被視為一種科學

Elizabeth Economy, “Chinese Policy-making and Global Climate Change: Two-Front Diplomacy and the International Community,” in Miranda A. Schreurs & Elizabeth Economy, eds., The Internationalization of Environmental

議題。

第二，中國仍然對於像政府間氣候變遷委員會(Intergovernmental

Panel on Climate Change, IPCC)這樣的組織所提出的氣候變遷議題抱

持懷疑的態度。這是因為中國認為 IPCC 是一個由西方國家組成和主導 的團體，因此其認為該組織可能已淪為西方國家打壓中國發展的工 具。 第三，中國官方經常藉由政治上的行動將環境議題政治化，以保 護中國自主權為口號，防堵任何有關中國負面形象的散播。14 因此在分析中國政府對環境問題抱持的態度，以及如何與國際倡 導的環境保護議題進行連結前，最重要的便是國內因素的探討，包括 中國獨特的政治經濟結構和官僚因素。

伍、中國政治體制中的結構分析

由於中國特殊的政治體制結構為影響國際社會化過程的重要因 素，故作者將中國政治體制的現況概略整理如下。 中華人民共和國特有的職權畫分政治體制，將地方層級由上而下 畫分為：中央、省、市、縣、鎮和村。因此其政治體系呈現一種縱向 （中央垂直影響地方）與橫向（各地方的行政部門）之間交織而成的 矩陣關係，稱之為條塊關係，意指為了特定目標所建立的機構（例如 經濟、環保）內部，至少包含地方政府部門和代表中央部門的兩個領 導，例如地方省政府的環境保護廳除了必須向該省的政府負責之外， 還必須接受屬於中央的國家環境保護部（現已更名為中華人民共和國 生態環境部）的管理。15_{對此，學者李侃如(Kenneth Lieberthal)曾在}

Hyung-Kwon Jeon & Seong-Suk Yoon, “From International Linkages to Internal Divisions in China: The Political Response to Climate Change Ne-gotiation,” Asian Survey, Vol. 46, No. 6, November/December 2006, pp. 857-858. Kenneth Lieberthal 著，李繼龍譯，〈中國的政府管理體制及其對環境政策

1988 年提出「分裂的權威」(fragmented authoritarianism)一詞，形容 中共的中央威權統治由於各部門的利益競逐，逐漸出現分裂的現象。16 這種由中央和地方互動交織而成的特殊條塊關係，已在下列四點 因素的作用下變得更加錯綜複雜： 第一，放權讓利：要求中國這樣一個幅員廣闊、由各種不同的風 土民情所組成的各個省分，照本宣科地執行中央政府發布的命令本來 就不容易，加上改革開放後，中央政府將許多經濟和行政權力下放給 地方，17_{讓地方因地制宜發展地方特色，使地方官員紛紛積極投入經濟} 發展，以增加地方財政收入。這種現象在江澤民主政時所提倡的「放 權讓利」活化社會主義市場經濟政策下格外顯著。18_{其問題在於，一旦} 中央政府愈依賴這種「地方發展型」的經濟基礎，就愈難削弱地方的 權力和進行改革。19_{在政治上，中國政治體制也因此呈現一種職能分散} 濟社會體制比較》（北京），2011 年第 2 期，2011 年 5 月，頁 142-147。

Kenneth Lieberthal & Michel Oksenberg, Policy Making in China: Leaders,

Structures and Processes (Princeton: Princeton University Press, 1988), pp.

17-23. 中共第十三次全國代表大會報告中指出：「凡是適宜於下面辦的事情，都應 由下面決定和執行。這是一個總的原則。在中央和地方的關係上，要在保證 全國政令統一的前提下，逐步劃清中央和地方的職責，做到地方的事情地方 管，中央的責任是提出大政方針和進行監督」。請見趙紫陽，〈趙紫陽在中 國共產黨第十三次全國代表大會上的報告〉，1987 年 10 月 25 日，《中國 共產黨歷次全國代表大會數據庫》，<http://cpc.people.com.cn/BIG5/64162/ 64168/64566/65447/4526368.html>。 中國政府實行的是幹部委任制，即各級地方政府官員是由上級黨的組織部門 負責考察與任命，故下級政府只對上級負責，而不須對百姓負責，因此經常 出現地方政府虛報成果、扭曲事實的情形。關於中國政府體制相關資料，請 見 楊 光 斌 ，《 中 國 政 府 與 政 治 導 論 》 （ 臺 北 ： 五 南 ，2007 年 ）， 頁 89-128。 徐斯儉，〈「軟紀律約束」：改革中共黨國體制的內在限制〉，徐斯儉、吳

的局面，使得中央和地方形成一種軟性的潛規則。20 第二，鄉鎮企業的出現：分權改革賦予地方政府更多權力能為當 地企業提供庇護，加上地方鄉鎮企業的大量崛起，使地方政府開始期 待鄉鎮企業的收入能對地方成長有所貢獻。根據《中國鄉鎮企業統計 年鑑 1993》統計，此一時期，鄉鎮企業的產值由 1978 年的 493 億元猛 增到 1980 年的 657 億元，年平均遞增 15%，21_{加深了企業與地方政府} 之間的互賴關係。 第三，分稅制：1994 年正式實施的分稅制，雖然是為了加速建立 一個適應社會主義市場經濟的體制，而將中央與地方財政各自獨立規 範的制度，但正因該制度將中央與地方財政重新規畫，導致部分稅收 本來就不健全或是較偏遠、內陸的地方政府經常陷入困境，面臨入不 敷出的窘境。22_{因此部分地方政府為了增加收入，轉而依賴體制外的收} 費（如賄賂）來彌補收入不足的狀況。 第四，政績評價制度：中國政府官員的政績考核制度在經濟發展 上扮演相當重要的角色。上級的政府通過政績考核指標的方式激勵與 約束下級政府官員的行為，形成一種類似於政治錦標賽的模式(political tournament model)。23_{這一指標最早由美國政府提出，並於 1993 年被} 玉山主編，《黨國蛻變：中共政權的菁英與政策》（臺北：五南，2011 年），頁 146-152。 徐斯儉曾提出一種「軟紀律約束」的概念來說明為何中央集權下的中國共產 黨無法真正以黨紀來約束各級領導幹部的原因。造成此一現象的原因，請見 徐斯儉，〈「軟紀律約束」—中共強化監督之政改的內在限制〉，《中國大 陸研究》，第 50 卷第 2 期，2007 年 6 月，頁 38-41。 中國鄉鎮企業年鑑編輯委員會編，《中國鄉鎮企業年鑑 1993》（北京：中 國農業出版社，1993 年），頁 142-147。 朱光磊，《中國政府與政治》（臺北：揚智，2004 年），頁 188-189。 周黎安，〈中國地方官員的晉升錦標賽模式研究〉，《經濟研究》（北 京），2007 年第 7 期，2007 年 7 月，頁 36-50。關於政積考核制度，曹海濤

引入中國，成為地方官員考核的主導性指標，當時主要採用以國內生 產總值(Gross Domestic Product, GDP)為核心的數量指標對官員進行 考核。後來為了更加科學地考核地方政府，國家統計局先後開發了 「綠色 GDP」24_{和「綜合發展指數」等更為綜合性的考核指標。}25_但 這種純粹數量化、完全由上至下的考核方式，使得官員能夠晉升與否 完全端視考績的高低，導致地方政府領導人將 GDP 的增長置於地方工 作的首要目標，形成了一股經濟發展優先於其他事務的偏差觀念，甚 至出現造假的現象。 關於中國政治體制的討論，國內學者趙建民教授針對李侃如教授 從「利益因素」來探討中央與部門機構之間決策不一致的原因，其將 中國政治體制的決策單位區分為黨中央（政治至上）與國務院（技術 取向）兩個部分，認為即使各部門存在本位主義，但中共黨國力量仍 然強大，最終決策權還是集中在黨的手上。26_{馬瑟(Andrew Mertha)則} 認為這種「分裂的權威」現象因為時代的改變更加顯著，使中國的決 教授認為經濟績效並非考核官員的唯一標準，事實上官員的意識形態和派系 關係也是決定性因素之一，因此他認為地方政府積極追求經濟發展與增加收 入來源的主因在於稅制改革所需。曹海濤，〈中國大陸的分權改革與地方政 府投資行為─財政誘因的觀點〉，《中國大陸研究》，第 55 卷第 2 期，2012 年 6 月，頁 1-42。 綠色 GDP 是一個以經濟增長和環境因素綜合起來的一個指數，以現行核算 的 GDP，減去資源消耗成本與環境惡化成本。 徐志國，〈官員政績考核指標化的困境與出路探析〉，《中共四川省委省級 機關黨校學報》（成都），2012 年第 5 期，2012 年 5 月，頁 86-87。2004 年時政府曾提出建立「綠色 GDP」的口號，後來因地方執行效果不彰及計 算不易，政府遲遲無法公布綠色 GDP 的計算結果而宣布無限期推遲。 趙建民、蔡文軒，〈「黨管一切」或是「部門利益」：以三峽大壩與青藏鐵 路的決策為例〉，《中國大陸研究》，第 53 卷第 2 期，2010 年 6 月，頁 39-71。

策過程受到更多不同的行為者所影響，例如對既存政策不滿的官員、 報社記者、非政府組織等。27_{尤其在環境議題上，因為往往不涉及對領} 導者權威的直接衝擊與國家利益，因此更容易觀察到不同行為者的影 響力。 綜觀學界對於環保 NGO 對中國環境政策的影響力高低仍有爭議， 然作者認為政治結構同樣是形塑行為者利益考量的關鍵因素，故本文 將在個案研究的部分結合雙層國際社會化途徑中所提及的能動者、結 構和過程三種要素，來探討中國內部的結構性因素對於怒江水電開發 的決策過程可能構成的影響。

陸、個案研究─怒江反壩事件：分析模式的動態過程

中國在 1979 年改革開放後，為環境問題帶來了正負兩面的影響。 就正面的影響來說，改革開放帶來工業發展的轉型，由於鄧小平意識 到中國勞工資源充沛的優勢，開始著手推動輕工業和服務業的發展， 在農村方面雖然大致上仍維持集體生產制度，但 1978 年至 1984 年出 現的「家庭聯產承包制度」使農業產量提高兩倍之多。28_{過去資源的價} 格受到政府嚴格的規定而失去競爭力，政府的補貼也造成人們毫不珍 惜資源的運用與浪費，以及缺乏研發技術的動力，使得中國一直停留 在低技術勞力密集型產業的經濟型態。而調整計畫經濟逐漸朝向市場 經濟發展的好處是，一旦將價格交由市場自由競爭，將能為企業帶來 新的刺激，增加資源利用的效率。除此之外，對外開放除了能吸引外

Andrew Mertha, “‘Fragmented Authoritarianism 2.0’: Political Pluralization in the Chinese Policy Process,” The China Quarterly, Vol. 200, December 2009, pp. 995-1012.

這是一項中國推行的農村生產和分配制度關鍵性的改革，雖然沒有涉及土地 制度的根本改革，但其取消集體勞動和集體分配制度，改以農戶為生產單位 的作法已瓦解了毛澤東時期的「人民公社」制度。趙紫陽，《國家的囚徒： 趙紫陽的祕密錄音》（臺北：時報出版，2009 年），頁 199。

資之外，同時也能增進與國際交往的機會，由於西方國家在 1970 年代 的環保意識已超越中國，因此西方環境保護專家經常能在分析和解決 環境問題上給予中國相當有用的建議和幫助。 然而改革開放帶來的經濟成長，除了加速資源的消耗之外，一方 面為了應付人民生活水準的提升，不斷地開墾土地，加快生物棲息地 被破壞的速度，另一方面汽機車數量的爆炸性成長帶來的空氣與噪音 污染也不容小覷。此外，改革後雖然使中國人均 GDP 大幅上升，但卻 帶來了嚴重的城鄉貧富差距問題。根據統計，目前中國 55%的財富集 中在前 20%的富裕階級，後 20%的最貧窮階級卻只擁有 4.7%的財 富。29_{同時，工業化導致農村人口流失，農業用地數量下降，但帶來的} 人口成長卻需要更大量的糧食供給，這些都是工業化後必須面對的問 題。 因此中國領導人逐漸重視環境議題的原因主要可歸結如下：首 先，改革開放後，中國政府逐漸有餘力關注經濟之外的人類安全問 題，隨著經濟的快速發展也使中國有了大國的自覺，因此開始關注其 在國際環境議題談判中的影響力。其次，隨著減緩氣候變遷成為一種 關乎全人類生存的公共性議題，中國也開始意識到自己是社會的一分 子，具有一定程度的義務，更何況這樣的義務伴隨而來的亦是崛起中 的中國所渴望的國際聲望。再者，中國仍是世界最大的工廠，這一點 毋庸置疑，到目前為止，污染最重、環境代價最高的部分依然還在中 國，也是紡織印染、電子產業、化纖、鋼鐵等高污染產業的主要生產 地，這些生產環節都意味著巨大的環境代價。30

Jean-Christophe Victor, Virginie Raisson, Frank Tetart 著，劉宗德、周幸

譯，《世界，未來會是什麼樣子？：13 件事正在改變世界、改變你》(Le

Dessous des Cartes 2: Atlas d’un monde qui change)（臺北：大是文化，

2010 年），頁 68。

徐楠，〈里約達成新共識〉，2012 年 6 月 25 日，《中外對話》，<http://

因此，相較於 1994 年動工時即獲得中央政府法律許可的長江三峽 大壩（當時已於第七屆全國人民代表大會第五次會議中通過〈關於興 建長江三峽工程的決議〉），怒江大壩事件與前者最主要的差異在於 地緣、時空背景，以及利益攸關者。首先，怒江發源於西藏高原，流 經西藏、雲南，進入緬甸，最後流入印度洋，其影響範圍遍及依靠薩 爾溫江（Thanlwin River，怒江在東南亞的名稱）維持生計的鄰近國 家，如泰國和緬甸，利益攸關者相當多元。其次，怒江在中國境內全 長 2,018 公里，是聯合國確認的世界文化遺產，也是中國目前唯一一條 沒有修建大型水壩的主要河流。31_{最後，由於公民社會力量的崛起，以} 及網路資訊的流通，讓一黨專政的中國開始思考如何打造國際正面形 象。故本文挑選怒江大壩爭議作為研究個案，該事件目前也被學界視 為中國 NGO 成功參與政府決策的典範，有助於探討國際規範形塑中國 決策過程之國際社會化途徑。 就本文個案而言，乍看之下當時怒江開發案的報告中宣稱能同時 為中央政府（開發後每年可創造產值 340 多億元人民幣，直接財政貢 獻可以達到 80 億元人民幣）、雲南政府（地方每年稅收入可以增加 27 億元人民幣）和當地居民（創造 44 萬個長期就業機會）帶來利益，32 若以國家發展層面來看，似乎沒有任何值得反對的理由。但對重視自 然生態保育及生態永續發展的環保團體而言，建水庫對河川周遭的生 態所造成的破壞是無法用金錢來彌補的，再加上雲南省原住民的移民 安置和創造就業問題並不如想像中的容易，因此決定抗爭到底。 鄧全倫，〈怒 江 水 電 開 發 復 活？〉，2013 年 2 月 11 日，《中 外 對 話》， <https://www.chinadialogue.net/article/show/single/ch/5694-Campaigners-re-ignite-Nu-River-dam-debate>。 〈透視怒江水電工程決策過程中三方利益博弈民主〉，2004 年 4 月 20 日， 《人民網》，<http://www.people.com.cn/BIG5/huanbao/1072/2457727.html>。

圖 2 怒江水壩工程原定規畫圖

資料來源：李鋅銅，〈環保大勝利 怒江大壩不蓋了〉，《中時電子報》，2016 年 4 月 14

作者先將怒江反壩事件的發展歷程區分成三個階段： 第一階段：2003 年，中國華電集團公司、雲南省開發投資有限公 司、雲南電力集團水電建設有限公司、雲南怒江電力集團有限公司在 昆明簽訂協議，共同出資設立公司，全面啟動怒江水資源開發。同年 八月，國家發展和改革委員會（國家發改委）33_{在北京主持召開〈怒江} 中下游水電規劃報告〉審查會，會議中通過了這個在中國僅存的兩條 原生生態河之一的怒江中下游，修建兩庫十三級水壩的方案。34_按方 案，該工程每年發電量預計為 2,132 萬千瓦，比三峽電站還要多 300 萬 千瓦，預計每年可創造 300 多億元人民幣的產值。 暚⋿㓧⹄ 厗暣普⛀ ⚳⭞䘤㓡⥼ ㍸↢⟙⏲ 忂 忶 圖 3 怒江反壩第一階段分析圖 資料來源：作者自行繪製。 發改委於 1952 年，在蘇聯的指導下成立，過去國家計畫委員會曾長期擔任 中國政府綜合經濟管理的職能，該組織的出現進一步擴充了中國主要經濟各 部的結構，並制訂出第一個國家五年發展計畫（1953-1957 年），堪稱中國 制定國家發展政策相當重要的機構，亦在中華人民共和國內部扮演政策、信 念或理念擴散的重要媒介（例如五年計畫的擬定與推廣）。直到 2003 年時 任總理溫家寶將原國家經濟貿易委員會的部分職能和原國務院經濟體制改革 辦公室一同併入，並改組為「國家發展和改革委員會」後，使得「計畫」二 字自此完全地從中國政府的部門中消失。〈職能部門〉，2018 年 8 月 7 日 （檢索），《中華人民共和國國家發展和改革委員會》，<http://www.ndrc. gov.cn/zwfwzx/znbm/>。 童志鋒，〈動員結構與自然保育運動的發展－以怒江反壩運動為例〉，《開

第二階段：最初在中央和地方政府自身利益的權衡下，這個開發 案本來已經要拍版定案，但當時出席會議的環境保護總局35_官員堅持 以在怒江中下游修建兩庫十三級水壩的方案不符合《環境影響評估 法》為由拒絕簽字，並舉出多項反對怒江建壩的理由，表示一旦在怒 江進行開發水電工程將會破壞世界自然遺產，以及當地自然生態與物 種。會後環保總局立刻著手準備召開專家座談會，中國環保 NGO 怒江 保衛戰就此展開。36 䑘⠫ᾅ嬟䷥⯨ 䑘ᾅġNGO 圖 4 怒江反壩第二階段分析圖 資料來源：作者自行繪製。 第三階段：此後的兩次（同年九、十月）專家座談會上，支持與 反對兩派專家意見不同，僵持不下。民間環保組織37_{對內獲得國家環} 保總局的支持，積極舉辦讓民眾了解怒江生態的相關活動，並利用媒 放時代》（廣州），2009 年第 9 期，2009 年 9 月，頁 118。 2008 年 3 月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《國務院機構改 革方案》後，「國家環境保護總局」已升格為隸屬國務院部門的「中華人民 共和國生態環境部」。〈國務院機構改革方案〉，2018 年 3 月 18 日，《全 國 人 民 代 表 大 會 》，<http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-03/18/con tent_2050371.htm>。 常成，〈中國環境公共決策：「風暴」與「錯配」中的轉身〉，2012 年 6 月 21 日，《中外對話》，<http://www.chinadialogue.net/article/show/single/ ch/5000-China-s-shifting-public-space>。 反對怒江建壩的國內環保 NGO 主要包括：綠家園志願者、綠色流域、自然 之友、雲南大河流域、綠島，以及地球村等組織。

體大肆宣傳；38_{同時對外尋求國際組織的幫助，新德里政策研究中心} (Center for Policy Research)的水資源專家切拉尼(Brahma Chellaney)

便曾表示，北京未能考慮到大壩將阻攔大量淤泥，使下游農民失去傳 統上給土壤帶來的季節性養分。39_{《緬甸河流網》(Burma Rivers}

Net-work)也發表聲明，要求緬甸的鄰國必須正視緬甸民間反對水壩的呼 聲，停止推動在緬甸的眾多水壩建設。40_{最終在泰國舉行的第二屆水壩} 大會上，獲得 60 多個國家 NGO 以大會的名義聯合為支持保護怒江簽 名，並遞交聯合國教科文組織。這是中國的環保 NGO 首次共同行動和 集體亮相。在怒江的案例中，因為非政府組織透過與國際的合作，並 且將報告越級呈報給全國政協委員和全國人大代表，41_{才引起中央政府} 關於怒江建壩事件曾在 2004 年 3 月 10 日的美國《紐約時報》上有大篇幅的 報導，且持續追蹤事件的發展進度，大舉增加國際關注程度；此外，根據清 華大學的調查顯示，中國的環保團體中有大量的媒體人士，因此新聞媒體經 常報導與追蹤怒江建壩事件的發展進度。水博，〈水電專家對《提請依法公 示 怒 江 水 電 環 評 報 告 》 公 開 信 的 回 覆 〉，《 人 民 網 》，2006 年 1 月 19 日，<http://scitech.people.com.cn/BIG5/53753/4043597.html>。最後，各環 保組織皆有設置專屬的網站，並出版相關刊物。 傑安迪，〈中國重啟怒江水電站大壩項目，怒江告急〉，《紐約時報中文 網》，2013 年 5 月 6 日，<https://cn.nytimes.com/china/20130506/c06river/ zh-hant/>。

Burma Rivers Network, “Neighboring countries must stop ignoring public opposition to mega dams in Burma,” March 14, 2012, Burma Rivers Network, <https://burmariversnetwork.org/title/actions/press-releases/neighbouring-countries-must-stop-ignoring-public-opposition-to-mega-dams-in-burma.html>. 中國學者童志鋒曾透過訪談及實際參與環保團體運作的方式，針對怒江事件 進行分析與研究，其指出中國環保組織的發展模式和西方不同，因為組織規 模受到政府的限制，因此需要進行策略結盟，組織中也需要擁有政治資源、 具備專業知識和國際聯繫的社會菁英。而在怒江事件中，「自然之友」的創 始會長梁從誡便是全國人大環資委員和全國政協委員，協助提交環保提案，

的重視，當時國務院總理溫家寶在國家發改委的報告中批示「這類引 起高度社會關注，且有環保方面不同意見的大型水電工程，應慎重研 究、科學決策」，這才促使怒江建壩計畫在 2004 年被擱置。 ⚳晃䳬䷼ ᷕ⣖㓧⹄ ⚳⭞䘤㓡⥼ 㒙 伖 䑘ᾅġNGO 圖 5 怒江反壩第三階段分析圖 資料來源：作者自行繪製。 不過，怒江水電開發計畫並未就此畫上句點，因為怒江傈僳族自 治州（簡稱怒江州）是全中國唯一的傈僳族自治州，總人口 50 萬。怒 江州委書記段躍慶說，目前怒江全州的貧困人口發生率達 71.1%，是全 國最貧困的地區之一。42_{因此怒江州以改善當地居民生活為主要訴求積} 極遊說中央，並向中央提出「礦電經濟強州」的發展戰略。於是 2008 年 3 月國家發改委公布〈可再生能源發展「十一五」規劃〉時，再度將 怒江開發納入計畫，但後來仍因環保爭議未獲環保部門批准。2010 年 6 月，耗時八年完成的〈怒江流域綜合規劃報告〉由政府率領相關部門 及專家共同審查通過，2011 年 1 月國務院公布的《能源發展「十二五」 規劃》中，明確地表示未來將有序地啟動金沙江上游、瀾滄江、怒江 水電基地建設。43_{雖然當局對於何時重啟工程態度保守，但國家能源局} 扮演相當關鍵的角色。童志鋒，〈動員結構與自然保育運動的發展－以怒江 反壩運動為例〉，頁 124。 鄧全倫，〈怒江水電開發復活？〉。 〈中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要〉，2011 年 3

將此視為勢在必行的計畫，加上中國正因霾害問題極力尋求清潔能 源，為了實現「十二五」期間的減碳目標，開發水電計畫勢必再度重 新浮出檯面。雲南省省委書記李紀恆於 2016 年的政協雲南省第十一屆 委員會上稱，雲南將停止一切怒江小水電開發，推動怒江大峽谷申報 國家公園，使之成為旅遊天堂，然而停止開發小水電並不會讓大型水 電項目的怒江幹流因此受到影響，未來此案是否能被視為中國境內推 動環境保護的經典案例，仍有待觀察。44 回顧怒江反壩事件的發展過程可以發現，事件中的主要行為者可 分為中央政府（國家發改委和環境保護總局）、地方政府（雲南省政 府和怒江州）和民間團體（環保 NGO、電力集團、當地居民）三個部 分，並且為了爭取各自的利益（請見圖 6）形塑出一個動態的互動過 程。在這個事件中，國家發改委扮演較為中立的角色，環境保護總局 則積極地協助民間環保團體阻擋怒江水電開發案的啟動，然而即使在 中央機構與民間團體的意見不相違背的情況下，仍然必須面對存在於 中央和民眾之間的地方政府，形成一個中央和地方意見分歧的政治結 構。如前所述，由於經濟發展的成果較能得到中央的肯定，而地方政 府官員亦能藉此獲得升遷的機會，因此往往容易出現向上虛報執行成 效的現象（此現象可追溯到大躍進時代）。其中地方政府的「政績評 價制度」更是導致中國執政黨的合法性來源，從以往的「意識形態合 法性」逐漸轉變為「政績合法性」的主因，即執政黨的統治資格在現 實中不再來自意識形態的宣傳（雖然仍相當重要），而是取決於經濟 增長的程度，因此結構因素在無形中形塑了地方政府的利益偏好，導 致地方政府與地方經濟勢力組成了一個強有力的利益集團。45 月 16 日，《中國政府網》，<http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/2011lh/ content_1825838.htm>。 李鋅銅，〈怒江大壩停工 將建世界級國家公園〉，《中時電子報》，2016 年 4 月 13 日，<http://www.chinatimes.com/realtimenews/20160413005917-260 409>。

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保意識抬頭的趨勢所影響，因此在中央政府層級一開始便抱持著中立 的態度。 然而，這並不意味著中國政府就會停止水壩建設工程，因為其國 內層次的地方政府同樣在決策過程中扮演相當關鍵的角色，因此我們 在探討中國的環境決策過程時，勢必需要進一探討其國內因素，也就 是本文提倡的雙層國際社會化的第二階段─菁英與民眾之互動。雖然 最初黨中央在不危及核心利益的情況下將主導權交給專業部門，賦予 NGO 更多發揮的空間，但值得注意地是，保衛怒江的行動上，最初的 發起人是環保局的官員（菁英層次）。換句話說，若在簽署過程中沒 有出現任何程咬金，即使 NGO 團體在外集體抗議，可能也無法如此迅 速取得資訊和傳遞訴求。如前所述，行為者必須擁有接近政府系統的 管道，最終因環保局官員（政府）與環保團體（國際與國內民眾）達 成共識的情況下，將訴求提交中央，形成規範傳遞過程最順利的類 型，致使怒江水電開發案成功擱置（請見圖 7）。 中國國家內部政治結構已經成為形塑另一個擁有接近決策管道的 行為者─地方政府偏好的關鍵因素，所以即使怒江水電開發案已經遭 到擱置八年，未來中央仍可能在追求國家利益的前提下，重新啟動。 正如學者所言，中國政府對環境議題的重視使得環保主義得以在中國 發展，而國家對「綠色發展」所抱持的態度與對社會組織的控制力 度，仍形塑著中國環保主義的發展，46_{這是一種「國家統合主義」(state} corporatism)。47_{因此在面對此種特殊的結構因素制約下，即使中國政} 府已逐漸意識到環境保護的重要性，但仍無法成功地將此種意識形態

Peter Ho, “Greening Without Conflict? Environmentalism, NGOs and Civil Society in China,” Development and Change, Vol. 32, No. 5, November 2001, pp. 893-921.

關於「統合主義」概念的整理與分析，請見汪莉絹，〈鑲嵌與自主：反壩運 動中的大陸環保組織〉，《中國大陸研究》，第 56 卷第 1 期，2013 年 3 月，

灌輸到政策執行層面上（請見圖 7）。 ⇑䙲⛀橼炷㯜暣攳䘤普⛀炸 源 ᷕ ⣖ 䔞 ⛘ ⯭ 㮹 朆 㓧 ⹄ 䳬 ䷼ ⮰ 㤕 悐 攨 慵夾䑘ᾅ䘬シ嬀⼊ン ⚳⭞炷㮹䛦炸 㓧⹄炷卩劙炸 ӴПࢇۺ ⚳ℏ㰁㝻≈∯ 徥㯪倚㛃 ⚳晃ℙ嬀 ℔㮹䣦㚫ⳃ崟 圖 7 怒江反霸事件之雙層國際社會化的分析架構圖 資料來源：作者自行繪製。 總之，一個外來的規範要被制度化到一個國家之前都要經歷四個 階段：首先確立「制度建立的必要性」；其次，必須有領導者的倡 議；再者，經歷各單位之間利益的角力（集體利益與個人利益之間的 矛盾）；最後，新的制度必須符合當時的政治環境才能繼續深化。48_在 本文的案例中，環境問題的改善已經顯現出其必要性，領導者的態度 頁 5。 寇健文，《中共菁英政治的演變：制度化與權力轉移 1978-2004》（臺北： 五南，2007 年），頁 64-66。

也有明顯的轉變，然而中國目前最顯著的問題是地方政府與中央政府 的利益角力戰，因此解決中央和地方利益認知差異，以及政治結構的 調整已成為中國政府環保政策成功與否的關鍵。

柒、結論

環境政策的內容太過複雜，涉及的範圍太過龐大，缺乏立即可見 的成效與評量標準，而中國的問題在於生態環境部的地方官員是由地 方政府指派，而不是由中央的高級長官派任，因此地方上的環保官員 主要的經濟來源和政治責任來自地方政府，而非環保部門。地方政府 可以向地方環保官員施壓，導致中央政府無法確保地方官員能徹底執 行中央決策。49_{再加上各地方政府所擁有的權力及本位主義，使中央的} 決策大打折扣，成為社會化歷程中中央菁英與民眾層次之間的阻礙 者，導致中國的環境政策主張經常「雷聲大雨點小」，50_{即使有心推動} 仍困難重重。 2018 年 3 月 11 日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通

Jared Diamond 著，廖月娟譯，《大崩壞：人類社會的明天？》(Collapse:

How Societies Choose to Fail or Succeed)（臺北：時報出版，2006 年），

頁 433。 雖然近年來中國政府因空氣汙染問題日益嚴重，開始著手處理研發替代性能 源和氣候變遷等環境議題，但據時任財政部長樓繼偉在 2014 年的兩會上發 布的〈關於 2013 年中央和地方預算執行情況與 2014 年中央和地方預算草案 的報告〉中指出，2013 年節能環保支出的預算執行數由 2012 年的 1,998.4 億元人民幣下降到 1,803.9 億元人民幣，僅完成 2013 年度財政預算安排支出 的 85.8%。2014 年財政預算安排節能環保支出 2,109 億元人民幣，則稍高於 2013 年 2,101 億元人民幣預算支出安排。請見林娜，〈中國環境治理「口惠 而實不至」？〉，2014 年 3 月 17 日，《中外對話》，<https://www.china- dialogue.net/article/show/single/ch/6821-Is-China-underfunding-its-war-on-pollution->。

過《中華人民共和國憲法》修正案相呼應。其中，國務院行使職權中 的第六項修改為「(六)領導和管理經濟工作和城鄉建設、生態文明建 設。」環境保護部的官員指出： 保護生態環境是各級政府及其有關部門的責任，地方各 級政府對本行政區生態環境質量負總責。憲法修正案賦予國 務院領導和管理生態文明建設的職權，有利於嚴格落實各級 政府及其有關部門生態環境保護「一崗雙責」與「屬地管 理」的責任，強化構建政府為主導、企業為主體、社會組織 和公眾共同參與的環境治理體系。51 再則，從怒江反壩事件的發展歷程分析，中國的 NGO 確實展現出 對內提高民眾認知與參與，對外結合國際社會影響力的連結媒介，促 使越級呈報的行動被中央政府重視，進而達成目標。 中國國家主席習近平在 2017 年中共十九大關於綠色發展的談話， 提出包括中國要推進綠色發展，加快綠色生產與消費的法律制度與政 策導向，建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系，並於 2018 年全國生 態環境保護大會中發表談中再次指出，綠色發展是構建高品質現代化 經濟體系的必然要求，是解決污染問題的根本之策，重點是調整經濟 結構和能源結構，優化國土空間開發佈局，調整區域流域產業佈局 等，更能凸顯中國對於環境保護的宣示與政策。 此外，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過《中華人 民共和國憲法》修正案中，增加「推動構建人類命運共同體」的要 求，此為全球堅持環境友好、合作應對氣候變化等環境問題挑戰、保 護好人類賴以生存的地球家園開闢廣闊空間，有利於建設持久和平、 李干杰，〈全面貫徹實施憲法－大力提升新時代生態文明水平〉，《人民 網 》，2018 年 3 月 14 日 ，<http://lianghui.people.com.cn/2018npc/BIG5/ n1/2018/0314/c417507-2986 5976.html>。

普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界。52_{由此可知，中國} 已將環境保護的概念與政策，提升至憲法層次的運作，藉以拋開一味 追求經濟成長的迷思。未來中國境內的非政府組織與公民社會所組成 的社會力量是否能在環境政策的推動上發揮更大的影響力，將是值得 關注的對象。 隨著中國政治體制的制度化，雖然菁英決策受到規範的程度較 高，但是仍然可以發現其權力結構帶有個人色彩的部分。若以環境問 題為例，作者認為如果單從菁英層次由上而下的推動，或者公民團 體、非政府組織由下而上地推動環保政策，都不足以完全說明中國環 境問題遲遲無法得到實質成效的原因。所以未來我們在探索中國環境 問題的推展與執行成效時，更須強化其結構性問題，其中包括中央政 府與地方政府間出現不同調，以及對中國的民眾而言，中央政府太遙 不可及，因此往往接收到的是地方政府為了各自利益扭曲後的結果， 導致國際社會化的影響力無法確實從菁英層次傳遞到大眾層次。 國際社會化為西方國家所提出的觀點，因此民意對政府的影響力 很大，相較之下中國受到一黨專政政治體制的限制，以其為案例或有 不適。然而本文所採用之怒江案例被視為中國 NGO 成功參與政府決策 的典範，且涉及多方行為者和結構所形成的國內因素，故作者嘗試帶 入此案例，期利用雙層社會化模式進行分析。最後，複雜國際社會化 提供的是一種幫助我們檢視問題的途徑，透過這一套國際社會化歷程 我們可以清楚地發現阻礙規範傳遞的主要原因，此即為本文之研究貢 獻。 （收件：2018 年 1 月 12 日；修正：2018 年 7 月 20 日；採用：2018 年 10 月 18 日） 李干杰，〈全面貫徹實施憲法－大力提升新時代生態文明水平〉。

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Two-Level International Socialization and

China’s Environmental Policy: The Nu River

Dam Debate

Chi-ming Wang

(Professor, Department of Political Science, Tunghai University)

Wan-yu Chen

(Ph. D. Candidate, Graduate Institute of International Politics, National Chung Hsing University)

Abstract

This article is a study on China’s environmental policy. First, we try to use two-level international socialization that includes both the international and domestic levels to revise the international socialization model. Then we focus on the transition in China’s environmental policy. Finally in the case study, we examine the gap between central policy and local practice through a two-level international socialization model. International socialization is a western political theory which holds that public opinion has a great influence on a government. In contrast, China is restricted by its one-party dictatorship. The Nu River dam debate is regarded as a model where Chinese NGOs successfully participated in government decision-making. Furthermore, following the Nu River dam debate, Chinese NGOs have gained influence through public awareness and participation. They have also

become a medium that integrates the influence of the international community.

Keywords: International Socialization, Nu River Dam Debate, Climate