能的聯邦行政機構(federal
administrative
agencies) 。而這些行政機構在歷史演 進中，逐漸被整合進憲政理論中，儼然成為政府體系的第四權(thefourth branch of
government)的4 。例如，美國的「聯邦能源管制委員會 J(Federal Energy Regulatory Commission
, FERC)及「健康及人群服務部 J(Department of Health
and Human Services
,HHS)
，兩者皆為行政機關，主要負責行政工作。然而，前者每年制編約一千三百多頁的規則(具立法權性質) ，且每年裁定數以千計 的案件(其有司法權性質) ;後者則在國會授權下，每年製作約三千多頁的「立
法性規貝rJ
J(1egislative rules)及裁決三十二萬項爭議(具有司法權性質)。師
上述所謂「第四權」由於兼具行政、立法、司法職能，在分權理論(尤 其是三權分立制)中，究竟應如何定位，以及應如何與原有三權互動(或制衡) ,
成為憲政分權上之難題，值得吾人加以研究。
(二)、三權外獨立權限機構之浮現
註 62 : Belz ，同註 1
'
p.1158.註 63 : r 必需及適當」條款，係依據美國憲法第一條第八項第十八款內容一即國會得
「制定執行以上(十七款)各項權力，及依本憲法授與合泉國政府或政府中任 何機關或官員之一切權力時所需之法律。」一而引伸出的法律適用條款。參考 荊知仁，美國憲法與憲政(台北 三民書局，民國八十二年九月三版) ，頁一
~七二 o
註 64: Belz ，同註 1 ;男參考湯德、宗， r 美國國會與權力分立理論」載同註 41 '頁三 -0 註 65 :湯德、宗，同註 41 '頁二九~三一;男見 Belz ，同註 1 'p.1154
.98. 近代政治分權理論及其在憲法上之引用一以洛克、孟德斯鳩、孫中山分權 理論為例 陳文政
在美國實際的政府運作中，除了前述足以模糊三權分立界限之「第四權」
外，足以影響三權分立構造的是獨立權限機構(the
independent
agencies)的增 加，如文官委員會(TheCivil Service
Commission) 、會計總署 (TheGeneral Accounting
Commission) 、州際商務委員會 (TheInterstate Commerce Commission)...等帥，雖然仍由總統行政權所管轄，但其獨立性漸增，則是
事實。是以，美國耶魯大學法學及政治學教授 Bruce Ackerman甚至明言 r 美 國的(憲政)制度至少包括五大部門:泉議院(House) 、參議院 (Senate) 、總統 (P自sident) 、法院 (Court)及聯邦獨立機構(Independent agencies) ，如聯邦準備局(Federal Reserve
Board)等 J (註66-1)此與美國聯邦憲法之原設計，顯有不同。在法國第五共和憲法(一九五八年公布)的架構中，除了國會、政府、司
尤其是，美國自一九三0年代的「新政 J
(The New
Deal)起，以至於二次 大戰後，一連串的國際危機等，在在需要強勢的行政權來解決。基於現實需要 (例如行政權需涉入經濟及社會生活各層面) ，行政權的擴張順勢而成帥，美國儼然成為一個以行政權(以總統為核心)為重心的憲政體制，立法權與司 法權對行政權的制衡功能，已有相當程度的弱化。而孟德斯鳩制衡原理與機制 乃受到挑戰。
二、權能區分與五權分立之演變
由於「權能區分」與「五權分立」的獨創性(一般認為，此二者皆為孫中 山先生所獨見創獲者) ，在現存憲政規範體系中，僅中華民國憲法有加以引用。
因此，檢證孫中山分權理論之演變，只能從中華民國憲法及其實際連作來考察。
首先，在權能區分方面，前已提及，中華民國憲法乃極其妥協性法典，孫 中山先生「權能區分」之原意在法典中，已有相當成分失真。此其一。
此外，歷史現實對「權能區分」是否能在憲政秩序中連作(或連作的利弊 得失)並沒有給予太多機會。法典頒布後隔年(民國三十七年)即宣佈「動員 戳亂」。民國三十八年，大陸政權易主，中華民國憲法原規範的空間和預設實 施的範圍已然改變。在台灣，由於生存考量、強人政治及威權體制，加上原先 之戒嚴機制，人民的政治力量乃大幅縮減。而代表國家的政府力量則凌駕於 上，於是人民的力量與政府維持秩序的力量(治權)乃告失衡。此其二。
泊自解嚴(民國七十六年)、開放集會遊行、設立政黨...---連串改革措 施後，社會力獲致釋放，禁鋼已久的人民力量獲得正視。然而，未獲積極培養 的政治文化及民主素養，促使人民力量在釋放後，幾乎難得規範。於是，政府 的公權力叉不得伸張。此其三。
在上述情況下，對「權能區分」的權能平衡機制而言，實在難以評估其利弊得 失。
尤有甚者，由於司法院大法官會議於釋字第499號(89.3.24)解釋文中宣告，第 五次修憲(88.9.4)憲法增修條文部分內容失效(包括修憲程序、修憲界限、延長 國代及立法委員任期、國代產生方式等) ，國代乃於第六次修憲(89.4.25)條文 中，將國民大會虛級化，變成所謂之「任務型國民大會」。此一變革遂使現行 憲政規範與孫中山權能區分理論之間，漸行漸遠。
其次，在「五權分立」方面。孫中山先生著重的是其「分工合作，相輔相
註 70 : Encyclopaedia Britannica Inc., ed. The New Encyclopædia Britannica ，的 th ed.
Vo1.9 (Chicago: The University of Chicago, 1982), p.61.; Belz ，同註 1
'
p.1l56.• 100. 近代政治分權理論及其在憲法上之引用一以洛克、孟德斯鳩、孫中山分 權理論為例 陳文政
成 J 進而促成「廉能政府」。
同樣地，由於憲法法典內容與原則者設計不盡相同，五權分立而合作的情 形，不但理論上不可能(如行政院對立法院負責，立法院有質詢權) ，實際運 作上亦有困難。故分立固然存在，彼此間的協同運作則不易達成。
再者，由於本位主義(如立法委員認為應有調查權，監察院認為應收編 懲戒權...等)使然，政府部門間之互動，難以實現「分工而合作」。而就人 性與權力看 r 權力使人腐化，絕對權力造成絕對腐化 J
(Al1 power tends to corrupt,and absolute power corrupts
absolutely)的政治竄言，益使五權分立而合 作的理想，遭受政治現實之嚴峻挑戰。捌、結語
經過以上的討論，本文獲致以下幾點心得:
一、在分權理論方面
第一，洛克、孟德斯鳩及孫中山之分權理論，三者皆具有理想性彼此亦有 其差異性，而前後三者問則有其延續性。
洛克的分權理論的理想，在於促使分權的政府機構能保障社會公益，進而 確保個人權利(財產權) ;孟德斯鳩則企圖以分立而制衡的設計，防止政府暴 力，進而保障人民自由;孫中山先生則以「動態均衡」和「分工合作」手段來 調和人民與政府的權力關係，最終理想則在建立廉能政府，並藉以輸出效能，
達到為民服務，提高生活品質之目的。因此，三者在理想上皆是以人民為主體 的思考模式。
在差異性方面，時間上之差異固不待言(洛克一六九0年「政府論兩篇」、
孟德斯鳩一七四八年「法意」、孫中山一九二四年「民權主義 J ) ，空間上差 異亦頗多。前二者乃以歐洲(特別是英國)為背景，而孫中山先生則以十九世 紀末、二十世紀初的中國和歐美為背景。彼此間之自然與人文環境各不同，思 考路徑與範疇白不相同。
在理論的延續性方面，孟氏受洛克分權理論啟發;而孫中山先生則叉受孟 氏分權理論啟發，彼此連成一貫。
第二，孟德斯鳩及孫中山的分權理論，在爾後之現實政治體系中，有一部 憲法法典供其依附;洛克的分權理論則無。
蓋無論理論建構再完美，若無憲法法典為制度化之安排，理論將成空談。
不過，洛克分權理論雖無法典供其依附，唯經由孟氏理論之制度化，其影響力
依然尪續。
第三，憲法法典在援引分權理論後，尚須檢視其憲政運作情形，方能看出 理論之利弊得失。而憲政運作之輸出效果即為國家發展。國家發展之良就則直 接影響人民之生活品質。然後，人民對於生活品質之感受會造成回饋(feedback) 效果，如圖示。
分權理論與國家發展
國
外
環
境 環
國內環 國內環圍內環
回