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略 略
三、孫中山分權理論之特點與評論
(一)、孫中山分權理論之特點
1.兩層次分權模式
首先 r 權能區分」把人民的政權與政府的治權加以區隔，賦予人民擁有 對政府運作的最高及最終支配權，確定主權在民之理論基礎。
其次，在人民充分授權下，再將中央政府的權力作合理的組合與分配，以利廉 能政府之形成，進而順利推動公共事物，提升生活品質。
2. 強調動態均衡與權力平衡
「權能區分」著重動態均衡， r 五權分立」著重權力平衡與分治。含有「穩 定中求進步」之潛藏意念。
綜合孫中山先生之分權理論，其整體架構擬以下圖表示之。
.94. 近代政治分權理論及其在憲法上之引用一以洛克、孟德斯鳩、孫中山分權 理論為例 陳文政
孫中山先生分權理論架構圖
(二)、孫中山分權理論之評論
在孫中山分權理論架構中，有三項議題值得討論:
第一、代表人民行使政權的國民大會，究竟有多少職權?如何有效監督五權政 府?
第二、屬於政府治權之中央五院制，五院如何運作?
第三、中央五院之運作如何向國民大會負責?
關於國大職權問題，孫中山先生在民國十二年「中國革命史」中主張「各院人 員失職，由監察院向國民大會彈劫之;而監察院人員失職，則國民大會自行彈
劫而罷點之 o 國民大會職權，專司憲法之修改，及制裁公僕之失職」仰而在
民國十三年之「國民政府建國大綱」第二十四條中強調「憲法頒布之後，中央 統治權則歸於國民大會行使之，即國民大會對於中央政府官員有選舉權，有罷 免權;對於中央法律有創制權，有複決權。」的。依此觀之，國民大會既擁有 對中央政府之四項政權，尚且擁有治權中之「彈劫權」與「彈劫審判權 J 此 與其「權能區分」之分權設計原理顯然不符。其次，關於五院之運作問題，-中國革命史」中說，-憲法制定之後，由 各縣人民投票選舉總統，以組織行政院;選舉代議士，以組織立法院;其餘三
註 59 :孫中山， r 中國革命史 J '國父全集，冊三，頁一八四。
註 60 :孫中山， r 國民政府建國大綱 J '國父全集，冊一，頁七五三。
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院之院長得立法院之同意而委任之。但不對總統及立法院負責，而五院皆對於 國民大會負責。...總統議員舉出後，革命政府當歸政於民選之總統。」圳 59 叉在建國大綱中說1"憲法未頒布以前，各院長皆歸總統任免而督率之。」川
註60由以上敘述中，可知孫中山先生在設計五院制時，乃以「行政院」為重心，
其他各院處於協同地位。此外，亦可看出，孫中山先生主張在五院之上尚有「總
統 J 亦即「總統」介於國民大會與五院之間。至於立法院性質為何?孫中山
雖曾表示立法院即國會，但應屬「立法技術專家」為宜，因為若為國會，叉為 何要向國民大會負責?至於'五院如何向國民大會負責問題，除了「建國大綱」第二十四條表明 國民大會對中央政府官員和中央法律得行使四項政權外，中央五院究以何種方 式向國大負責，亦難窺其究竟。
特別一提的是，孫中山的分權理論中，尚有「均權制度 J 係針對中央政 府與地方政府的權限而提出，本文限於篇幅，無法一併論述。
陸、孫中山分權理論在中華民國憲法上之引用
一、中華民國憲法之基本精神
中華民國憲法於民國三十五年制定，是一部具有濃厚妥協色彩的憲法法 血。
綜觀整部憲法內容要義，其基本精神有:
(一)、民主精神:第二條規定「中華民國之主權屬於國民全體。」並於第十二 章明列人民的選舉、罷免、創制、複決四項政權;第二章以列舉方式為 主，詳列人民的權利。皆以體現民主之抽象意理、其體手段及價值目標。
(二)、法治精神:政府於行使權力時，須以法律規範及遵守憲法，並非可以獨
行其是的l 。尤其，政府在限制人民自由須在「為防止妨害他人自由，為
避免緊急危難，為維持社會秩序，為增進公共利益 J (憲法二十三條) 並符合比例原則時，方得依法律行之，要皆顯現法治精神。(三)、三民主義精神:中華民國憲法仍依國父遺教所制定，即在實踐三民主義之 理想。其體而言，憲法內容自第一章至十三章，處處蘊涵民族主義之民族 平等理念，民權主義之憲政民主、保障人民權利，以及民生主義之均富理 想...等。故三民主義精神乃為中華民國憲法之基本精神。
二、孫中山分權理論在五五憲草中之引用
註 61 :荊知仁，中國立憲、史(台北:聯經出版事業，民國八十一年十二月) ，頁四六
.96. 近代政治分權理論及其在憲法上之引用一以洛克、孟德斯鳩、孫中山分權 理論為例 陳文政
中華民國憲法係修正五五憲草而來，而五五憲草在體現孫中山先生權能區 分與五權分立等分權理論，至為明顯。
在權能區分方面，憲法草案中設有國民大會一章(第三章) ，並列舉國民 大會擁有對中央官員行使選舉、罷免權，且有創制法律、複決法律之權。(三 十二條)尤其選舉權與罷免權方面，憲草規定得選舉「總統副總統、立法院長、
副院長，監察院長副院長，立法委員、監察委員。」在罷免權方面則得「罷免 總統、副總統，立法、司法、考試、監察各院院長副院長，立法委員、監察委 員。 J 於治權方面，設有中央政府，包括總統、行政、立法、司法、考試、
監察等，除了行政院對總統負責再由總統向國民大會負責外，其餘四院皆向國 民大會負責(第四章)。上述設計，與孫中山先生權能區分理論至為接近。
在五權分立分權理論方面，前已述及，五五憲草中設有中央政府，內含五 院。五院各司其職，各自獨立，並直接或間接向國民大會負責。是為五權分立 之援引。
三、孫中山分權理論在中華民國憲法上之援引
五五憲草因較能體現孫中山先生的分權設計，然並未獲當時各黨派完全接 納。後經政治協商會議修正，並經制憲國大的議定程序後公布施行。在若干方 面，已與五五憲草顯現落差。雖然如此，孫中山權能區分與五權分立之分權主 張，依然被憲法所採用。
首先，在「權能區分」方面，憲法依然設置國民大會，並定其性質為「代 表全國國民行使政權 J (第二十五條)的政權機關。此外，自第五至第九章分 別設行政、立法、司法、考試、監察，各負其責。而第十二章則明列選舉、罷 免、創制、複決四項人民政權。大致上仍符合「人民有權，政府有能」之權能 區分原理。惟「國民大會」之職權，表面上仍擁有「選舉、罷免、創制、複決」
四項政權，但皆己大幅削弱或設檻限制。如選舉罷免權僅限於總統副總統(民 國八十三年修憲後，只剩下補選副總統) ;創制複決權之行便，則須「俟全國 有半數之縣市曾經行使創制、複決兩項政權時，由國民大會制定辦法並行使之」
(第二十七條)因此，國民大會在代表全民與聞國事上，已大大受到限制。
其次，在五權分立方面，雖設有五院，然其運作關係亦有調整，不完全是 分工合作關係。例如，行政院對立法院負責(第五十七條) ，立法院並得對行 政院進行質詢。此外，立法委員亦由人民直選，並擁有西方國家國會所擁有之
「議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、娟和案、條約案及國家其 他重要事項 J (六十三條)由是，立法院委員已非「立法技術專家 J 立法院
亦非是治權機關，實已其有政權機關之性質;再者，監察委員由省市議會選舉，
亦具民意機關性質。尤有甚者，大法官會議釋字七十六號文， r 認為國民大會、
立法院、監察院共同相當於民主國家之國會。」至此，五院中之立法、監察兩 院已與治權機關漸行漸遠(監察院在民國八十一年二次修憲後，已恢復治權機 關性質)。至於'治權如何向政權負責，政權如何監督治權，更無法在憲法內 容中窺得。
梁、政治分權理論在憲政運作上之演變
一、三權分立與制衡原理之演變
(一)、三權分立之模糊化