歐盟公共運輸規範摘要

第二章文獻回顧

3.2 歐盟公共運輸規範摘要

隨著大環境變遷，歐盟也對公共運輸規範進行必要的修改。執委會考量運輸市場於

世紀後期重大的變化，提出新的公共運輸規範。在接下來的這節將對歐盟自

1969

年至今幾項關鍵的公共運輸規範進行整理，了解其中轉變之處。

5 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on action by Member States concerning public service requirements and the award of public service contracts in passenger transport by rail, road and inland waterway, 2000

6 Draft report on the proposal for a regulation by the European Parliament and the Council on action by member states concerning public service requirements and the award of public service contracts in passenger transport by rail, road and inland waterway, 2001

7 Revised proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on public passenger transport services by rail and by road, 2005

8 Regulation (EC) No 1370/2007 of the European Parliament and of the Council of 23 October 2007 on public passenger transport services by rail and by road and repealing Council Regulations (EEC) Nos 1191/69 and 1107/70, 2007

一、1969 年的規範

Regulation (EEC) No 1191/69

of the Council of 26 June 1969 on action by Member States concerning the obligations inherent in the concept of a public service in transport by rail, road and inland waterway

在歐洲地區，公共服務義務是一項行之有年的制度；服務經營者必須提供會員國政府要求之服務，包括品質方面及數量方面的要求，以滿足社會大眾之需要。由於提供這些服務可能造成業者商業利益之損失，而降低其於市場中之競爭力，因此會員國政府應對這類情況採取適當的措施。

1969

年的這項規範即是當時會員國主管機關對會員國內之軌道、公路及內陸水運等公共運輸服務，

執行公共服務義務之規定。

會員國主管機關有責任評估公共運輸領域之公共服務義務執行之效益，並選擇終止或維持這些義務；但對於那些目的在於確保公共運輸服務供應充足，

及針對老殘孩童等特殊群體之義務，則必須維持其執行無礙。這些義務包括了：

營運、承載，及票價三類。同時，若業者因承擔這些義務而造成其財務上的負擔，會員國主管機關應依據這項規範之規定，適當地補償業者。然而，這項規範也給予業者相對之權利向會員國主管機關提出異議、申請終止義務之執行，

甚至是提出更佳的替代方案。

另一方面，由於公共運輸涉及之範圍及對象可能包含多個會員國及業者，

為維持公平競爭及各自權益，當任何一項公共服務義務之決策或執行對其他人造成影響，他們也有權利向執委會提出上訴，透過共同體程序處理這些爭議。

這項規範內文分為

部分：一般性規定、終止或維持公共服務義務之共同

性原則、對於特定群體之特殊規定、補償之共同性程序、新的公共服務義務之

執行、其他規定，共

項條文。

1969

年版的公共運輸規範主要內容如下：

「公共服務義務」指的是業者在自身商業利益考量下，所不願或無法提供之服務，但這類服務對於「滿足社會大眾之利益與需求」是有必要存在的。依據這項規範，會員國主管機關可以要求業者經營充足且合適的公共運輸服務，並補償其因履行這些義務而產生之財務負擔或經濟利益上的損失。這些義務分為

類：

營運義務

(the obligation to operate)

：業者依其所擁有之權限，採取任何必要之措施以確保他們能夠提供滿足社會大眾及規定所要求之公共運輸服務，諸如班次、載運容量等。同時也包含提供額外的運輸服務、維持路線及設施設備完善之責任；

承載義務

(the obligation to carry)

：業者應依照規定之費率，提供合乎要求之客運或貨物運輸服務；

義務票價

(tariff obligations)

：針對特定乘客或貨物，或是特定路線，

業者應依照會員國主管機關規定或許可之費率訂定服務費用；這樣的費率可能造成業者商業利益之損失。但對於那些策略性的訂價，則不屬於這項義務之範圍；

可能有多種方式能達到「充足的運輸服務」之目標，會員國主管機關應選擇對共同體而言成本最小的方式執行。評估運輸服務充足與否，應該考量其是否滿足公眾利益及運輸需求，且是使用者有能力負擔的服務；

業者因履行義務而產生財務負擔或經濟上的損失，可以選擇向會員國主管機關提出申請終止既有的公共服務義務。但業者也必須提出替代方案以維持運輸服務供應；原先的服務必須在新服務準備妥當後才能解除。或是業者規劃提出新的運輸服務，也可以提出終止公共服務義務之申請；

會員國主管機關應依照這項規範之規定

計算補償業者履行公共服

務義務之合理的數量；

每年檢討並調整執行公共服務義務之相關

措施，及計算補償之參數及規定，但必須事先公告周知；

公告並說明政策決定之理由及考量因素，讓有意投入經營的業者了解公共服務義務相關內容；

若終止義務將造成其他會員國利益之損失，則應將相關議論交由執委會處理裁決，並提出適當的建議；

所有關於執行這項規範的事務都必須由會員國主管機關提交年度報告給執委會，依不同的義務項目分別詳述補償之內容。

二、1970 年的規範

Regulation (EEC) No 1107/70

of the Council of 4 June 1970 on the granting of aids for transport by rail, road and inland waterway

為了提供充足的公共運輸服務，會員國主管機關可依照先前規範所採取的公共服務義務制度，著手進行公共運輸之整合。如此可能造成業者一定程度的財務負擔，或是經濟優勢上的差異；基於市場公平競爭之原則，會員國主管機關應給予相關業者進行運輸整合時必要的協助。這項共

項條文的規範，具體說明會員國主管機關給予公共運輸協助之規定及原則。

1970

年的修正案主要內容如下：

由於先前的規範已經針對補償業者履行公共服務義務，建立相關之規定。因此這項規範所規定之補償及協助將針對：

公共運輸整合，包括協助業者消除經營上相較於其他業者額外付出之財務負擔、基礎設施設備之投資、提升共同體經濟發展之相關研發、因應市場改變之組織重整；及

做為履行公共服務義務的補償：包括

1969

年規範中所未提到的

義務優待票，及不適用

1969

年規範之運輸服務及其經營者。對

於無法達成運輸整合的部分將不給予補償及協助；

會員國主管機關必須每年向執委會提出依據這項規範協助公共運輸經營及整合之相關報告；

由執委會設立一諮詢委員會

(advisory committee)

，包括執委會指派之主席一席，及各會員國代表。諮詢委員會將審查會員國主管機關提交之，協助公共運輸經營及整合之報告，並提供適當的建議及必要的指導；

對於那些依據羅馬條約

⁹

及

1969

年規範所給予之補償，將不適用這項規範之規定，以避免重覆規範及給予經費。

三、1991 年的規範

Council Regulation (EEC) No 1893/91 of 20 June 1991 amending Regulation (EEC) No 1191/69

on action by Member States concerning the obligations inherent in the concept of a public service in transport by rail, road and inland waterway

考慮到歐洲地區社經環境經過多年的變化，舊制規範應予以修訂。依據運輸業者商業獨立之原則，會員國主管機關與業者間提供公共運輸服務之協議，

應建立在一個合約之基礎上，也就是這項規範所建立之「公共服務合約」；同時一併終止所有先前所定之公共服務義務。但對於某些特定群體或地區之公共運輸，會員國主管機關仍可採取既有的公共服務義務制度。

1991

年的規範，大幅地修改

1969

年版公共運輸規範第

及第

項條文之內容，並刪除第

10(2)

項、第

11(3)

項及第

項條文。藉由「公共服務合約」的制度，做為主管確保公共運輸服務供應充足的方式，同時將適用對象的範圍擴大為所有於歐盟會員國內經營軌道、公路及水運等公共運輸服務業者。

1991

年的修正案主要內容如下：

「公共服務合約」指的是會員國主管機關與運輸服務經營者之間簽

9 The Treaty establishing the European Economic Community (EEC), 1957

訂之合約，藉此確保公共運輸之供應充足。合約內容應包含：

公共運輸服務應達到之水準；

是否有額外或附加的運輸服務；

對於特定乘客及路線之特殊規定；

依據實際狀況應該進行之調整；

合約範圍所含之服務票價；

因應外部因素影響而須修改合約之規定；

合約之有效期；

違約時之懲處辦法；

對於僅於都會區及郊區經營，或任何地區性的運輸服務，會員國主管機關可以選擇不依照這項規範，而繼續使用公共服務義務制度。

對於同時經營屬於公共服務義務範疇及其他運輸服務之業者，這項修正的規範也規定其

會計帳及相關資產必須分別獨立計算；

營運收益加上主管機關給予之補助款必須與其開銷達損益平衡，不得有交叉補貼之行為；

公共服務合約中所列與運輸服務供應相關的資產屬於運輸服務經營者擁有或使用；

運輸服務經營者必須將終止服務或大幅修改服務的計畫，提前

個月告知會員國主管機關。會員國主管機關也有權決定是否採行或撤回變更計畫，或提出協商要求。在計畫提出後，會員國主管機關可以要求運輸服務經營者維持原本的服務最多

年的時間，並依據這項規範給予補償。

歐洲運輸市場在

世紀後半有大幅的變化，使得舊制規範在處理現今公共運輸議題上略顯不足，有必要予以更新。因此，執委會於

2000

年提出新版公共運輸規範之計畫書。

四、2000 年的計畫書

Proposal for a

REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on action by Member States concerning public service requirements and the award of public

service contracts in passenger transport by rail, road and inland waterway

舊制公共運輸規範之設計架構乃基於業者，無論是公部門或私人，在國內或特定區域內以獨佔之型態存在。不同於以往各自為陣的形式，現今歐洲共同市場之體制使得公共運輸之經營與管理必須有適度的改變。在當時，部分會員國已經實施「受管制的競爭」，也就是定期更新獨佔經營權之制度；這樣的市場開放成功地改善公共運輸之經營及服務。

現行關於公共運輸之規範，歐洲共同體條約

所包含之公共運輸補償必須依據條約之規定辦理；

1969

年的規範允許執行必要的公共服務義務，並給予適當的補償；而

1991

年的規範則將基本架構改為公共服務合約之機制。但這些現行規範並未說明如何簽訂合約，特別是是否應透過競標方式，及市場開放所衍生之爭議

。儘管共同體法規允許業者跨國及非常態性的運輸服務，但繁瑣的程序使得公共運輸規範缺乏一致性。在經濟層面，市場開放讓業者有機會投入各個會員國之公共運輸經營；而「受管制的競爭」制度帶來較高成本效益及較好的服務吸引力。

因此，面對未來的公共運輸管理，有必要在共同體基礎上重新建立一明確的法規，並將競爭制度納入新的規範中，同時移除不必要的障礙。

新規範之架構應確保經費有效運用，使得公共運輸能有更好的服務，並帶

來更高的價值；公平對待所有業者並維持經營權競爭之程序公正及公開；提高

規範至共同體層級，做為各會員國主管機關處理公共運輸事務一致之準則。但

這項規範並不會限制會員國主管機關應如何定義運輸服務之品質標準，也不會

界定會員國主管機關與業者應扮演之角色與應負擔之責任；會員國主管機關被

賦予足夠的權利及責任選擇最合適的方式處理公共運輸事務。

這份計畫書分為範疇與定義、確保公共運輸之服務品質、公共服務合約、

營運之基本要求、程序上的議題、其他規定等

章，共

項條文。適用對象為國家及跨國經營的軌道、公路及水陸客運服務。

2000

年的計畫書主要內容如下：

為了發展公共運輸，使之盡可能地滿足社會大眾之需求，會員國主管機關可以採取

與業者簽訂公共服務合約；

給予業者獨佔經營權；

設定公共運輸服務之基本要求等方式；

所有的公共運輸服務都應簽訂公共服務合約，內容應包含獨佔經營權及

(

或

)

財務補償之內容；但依然允許會員國主管機關制定共同性原則

(

或所謂的「最低標準」

)

。不經競標，直接與業者簽訂合約的條件是：

考量安全標準難以其他方式滿足之軌道運輸服務及與之相關的整合性服務

(

包括公路客運

)

，但必須提前

年提出報告說明決策考量因素；

平均年產值少於

400,000

歐元

之公共運輸服務；

業者提出之新的公共運輸服務，但僅限於第一次簽約；

由研究及過去經驗看來，競標合約能夠帶來更高的成本效益及更好的服務與創新，並不會對服務供應造成阻礙。因此，這項規範所涵蓋的公共服務合約都必須透過「競標」的方式取得。合約有效期為

年，但對於投資償付期超過

年之基礎建設、技術研發及軌道運輸之設施設備等，其合約有效期得以適度地延長；

會員國主管機關評估「充足的運輸服務」，應以下列準則考量：良好的服務水準、可負擔的票價、是否與其他運輸服務整合、顧及身障者權益、兼顧自然環境保護及地區發展之平衡、偏遠及低密度地區之運輸服務、旅客健康及安全、員工素質、及客服處理之表現；

會員國主管機關透過「品質比較

(quality comparison)

」程序，與能夠提供最佳服務之業者簽訂單一路線之公共服務合約，不須透過競標但也不給予財務補償；

所有依據這項規範簽訂之公共服務合約，都必須遵循「公平公開」

之原則。會員國主管機關必須出版年度報告，說明決策考量因素、

規範執行成果、合約內容及業者之相關資訊等；

任何業者及利益關係人都可以向獨立第三方提出對於會員國主管機關決策之異議；

業者必須每年向會員國主管機關提交經營及財務報告，各路線分別獨立撰寫。路線營運成本與接受補償之數量應達損益平衡，並禁止交叉補貼之行為；

為了維持運輸市場保有合理的競爭，允許運輸服務經營者外包服務供應之工作，但不應超過產值的一半，主管機關也可以拒絕市場佔有超過

1/4

的業者參與其他運輸服務的競標；

10. 1969

年的規範在此予以廢止，並刪除

1970

年規範的第

3(2)

項條文。

執委會提出之計畫書必須送交歐盟議會審議，進入立法程序。議會於討論後提出多項修正建議。

五、2001 年歐盟議會提出之修正報告

Draft report

on the proposal for a regulation by the European Parliament and the Council on action by member states concerning public service requirements and the award of

public service contracts in passenger transport by rail, road and inland waterway

經歐盟議會討論計畫書內容後，於

2001

年提出多項修正建議。整體而言，

他們並不希望新的規範對會員國之既有體制帶來太多的改變；因此，內容多半是針對用字遣詞方面的修飾及政治協商，而非新法規基本架構之完備性。

2001

年歐盟議會提出之修正報告主要內容如下：

放寬「透過競標取得合約」之強制要求，允許會員國主管機關可以

考慮自行提供或外包公共運輸服務；

放寬給予共同性規定補償之最低標準限制；

不希望「整合性的服務」都透過單一集團提供，而是所有的服務由多家業者提供；

定義「轄區內的經營者

(territory-bound operator)

」，僅只於所在轄區內提供公共運輸服務，並嚴格地限制其不得參與其他地區之經營競標；

不限制以政府採購做為簽約的方式；

歐盟議會認為有效期較長的合約能要求業者及會員國主管機關做出更好的規劃，且吸引更多的業者參與競標，因此應將合約有效期限延長為

年；軌道運輸則考量投入成本龐大，合約可以視情況最多延長至

年；

保障員工在合約轉移後的權益。

執委會提出之計畫書經過若干年的擱置，於

2005

年再次排入議會議程。

因此，執委會重新向歐盟議會及理事會提出修正的計畫書。

六、2005 年的修正計畫書

Revised proposal for a

Regulation of the European Parliament and of the Council on public passenger transport services by rail and by road

公共運輸非商業性服務及受管制票價之特性，可能造成業者經營虧損，進

而導致服務中斷；因此以財務補償協助公共運輸經營及發展是有必要的。考慮

到公共運輸跨國界的特性，其管理規範有必要提高至共同體層級，做為會員國

處理相對議題之依據。相較於

2000

年版計畫書，

2005

年的版本參考了歐盟議會

之建議，修改部分內容並放寬限制之設定，將內容精簡至

項條文。這份修正

的版本所考量的基礎架構並沒有太大的改變，而是給予會員國主管機關管理公

共運輸更多的彈性及提供更多協助之可能性。而內陸水運部分已經不再包含於修正的規範之中，而改為依據尼斯條約

(Treaty of Nice, 2003)

中之規定加以規範。

2005

年修正計畫書主要之變更內容如下：

對於公共運輸這類「有關公眾利益的服務」可能無法完全依照商業型式經營，會員國政府為了確保這些服務能夠充足地供應，可以採取

給予業者財務上的補償；

給予業者獨佔經營權；

設定所有提供公共運輸服務之業者都應遵守之共同性規定等方式；

針對所有會員國主管機關給予業者之補償或獨佔經營權，做為履行公共服務義務之回饋，其義務之內容、適用範疇、計算補償之方式與參數，及其他相關資訊都必須在公共服務合約中明確規定。會員國主管機關可以自行決定設定票價上限之公共服務義務於公共服務合約中訂定，或歸屬於所有業者都應遵循之共同性規定，並依據這項規範給予合適的補償；

給予公路及軌道運輸之合約有效期分別為

年及

年；若合約中軌道運輸之產值超過總產值一半，則合約有效期為

年。會員國主管機關可依實際需要延長合約有效期，但以最多延長

50%

為限；

業者必須透過競標方式取得合約，但規模較小的公路客運

(

年產值小於

1,000,000

歐元或年服務里程少於

300,000

公里

)

、所有屬於區域性及長途軌道運輸，這類運輸服務之合約可以不須透過競標程序，直接由會員國主管機關與業者簽約；關於招標或直接簽約的任何資訊，

會員國主管機關應提前

年在

Official Journal of the EU

上發佈公告。

或面臨緊急情況，會員國主管機關亦可直接將合約給予業者，但不應超過

年，並應儘速將運輸服務回復至正常狀態；

新增的規定是：會員國主管機關或是其內部業者可以自行提供公共

運輸服務，但僅只於所在轄區內，並嚴格地限制其不得參與其他地

區的經營競標；

為確保資訊透明及避免交叉補貼之行為，合約範疇內之公共運輸服務會計帳必須分別獨立計算。運輸服務之營運成本應與收益及會員國主管機關給予之財務補償達損益平衡；

會員國主管機關必須提出落實公共運輸規範之年報；所有的規定、

資訊及處理方式必須公開呈現，以維持透明公開的原則；

8. 1969

及

1970

年的兩項規範在此皆予以廢止。

執委會經過歐盟議會及理事會討論協商後，於

2007

年正式完成新版公共運輸規範修訂。

七、2007 年新的規範

Regulation¹⁰

(EC) No 1370/2007

of the European Parliament and of the Council of 23 October 2007 on public passenger transport services by rail and by road and repealing Council Regulations (EEC) Nos 1191/69 and 1107/70

公共利益服務

(General-interest services)

，指的是考量滿足社會大眾利益之需求，有必要存在或提供之服務；舉凡運輸、能源，及通訊等經濟性服務，或是義務教育、社會福利，及社會安全等非經濟性之政府義務。以歐盟核心價值來看，會員國政府有責任負擔這類公共利益服務之規劃，並確保其供應充足；除此之外，也應給予提供公共服務之業者

(

無論是公部門或私人

)

必要的協助，諸如財務方面的補助、改善整體經營環境等。

從經濟觀點來看，維持市場適度的競爭能夠促使經營者更有效率地經營並積極地創新，消費者也得以合理的價格獲得品質較佳的服務。對公共運輸市場

而言，

ISOTOPE¹¹

的研究結果與會員國經驗也顯示，適度地管制經營者在市場中

10 規範本文請參閱 8-1 頁附錄。

11 ISOTOPE (Improved Structure and organization for urban transport operations of passenger in Europe) Research Consortium, 1997

的競爭，能夠以相對較低的價格獲得較高的承載率，同時維持經營者合理的利潤。

為達到公共運輸服務供應充足之目標，會員國主管機關可以採取：給予業者財務補償、路線之獨佔經營權，或設定共同性規定等方式；有關這些方式的規定都必須在會員國主管機關與運輸服務業者間所簽訂之「公共服務合約」中詳細定義。透過這項自

1991

年以來建立之「公共服務合約」機制，規範會員國主管機關與運輸服務業者在公共運輸服務供應方面各別應負擔之責任及應盡之義務。

歐盟於

2007

年通過這項新版本的公共運輸規範，共有

項條文，分別是目的與範疇、名詞定義、公共服務合約與共同性規定、公共服務合約與共同性規定之強制性內容、公共服務合約之授予、給予公共服務之補償、出版物、合約轉移、與條約

¹²

之一致性、舊制規範之廢止、提交報告書、法案生效，另加上一則附錄──計算補償之規定。

2007

年規範主要的內容如下：

這項規範的目的在於界定會員國主管機關，在為確保公共運輸服務有供應充足且合適的情況下，可採取之方式，包括：

補償業者因履行公共服務義務所造成之額外的財務負擔；

給予獨佔經營權做為業者履行公共服務義務之回饋。這些方式必須明確定義於會員國主管機關與運輸服務業者簽訂之公共服務合約之中；

這項規範中幾項關鍵用詞，必須給予明確的定義：

公共服務合約

(public service contract)

：指的是會員國主管機關與運輸服務業者間所簽署之一項或多項具有法律約束力的協定，內容應包括雙方應盡之責任義務及應有之權利；

公共服務義務

(public service obligation)

：指的是會員國主管機關所要求之必要的公共運輸服務，但這類服務在商業利益考量下，是

12 Treaty of Nice, European Union, 2003.

運輸服務業者所無法或不願提供的；

給予公共服務之補償

(public service compensation)

：指的是會員國主管機關直接或間接地由公共經費提供給予運輸服務業者之財務利益；

獨佔經營權

(exclusive right)

：獲得獨佔經營權之業者，將是某一特定路線或是路網，唯一的運輸服務經營者；

直接的授予

(direct award)

：指的是會員國主管機關不經競標程序，

便與選定的運輸服務業者簽訂公共服務合約；

主管機關

(competent authority)

：指的是有權力介入公共運輸運作之，一個或多個會員國之任一公部門或聯盟組織，或其他任何被付予這項權力之單位；

內部業者

(internal operator)

：指的是屬於會員國主管機關管轄之法定機構或公部門單位，並負責公共運輸之經營者；

若公共運輸將交由會員國主管機關及其附屬單位以外之第三方經營，

該項服務之公共服務合約必須透過公平公開的「競標」程序取得；

會員國可依據本身考量，自定合約招標之方式；

考量擴充這項規範應用之彈性，會員國主管機關亦可考慮不經競標程序，直接與運輸服務業者簽訂公共服務合約，其限制條件是：

會員國主管機關或是其附屬單位以公部門或公營公司型式，自行提供公共運輸服務。但這類經營單位僅限於所處轄區內提供運輸服務，並嚴格地限制其不得參與其他區的競標；

合約中界定，平均年產值少於

1,000,000

歐元或年服務里程少於

300,000

公里之運輸服務；對於車隊規模不超過

輛車之公司，

前述兩項數值得分別改為

2,000,000

歐元及

600,000

公里；

軌道運輸服務，但不包括地鐵

(metro)

及路面電車

(tramway)

；這類合約期限不應超過

年

¹³

，且必須提前一年於

Official Journal of

13 由於這類合約是直接授予的，並不與第 6 點違背。

the European Union

中提出招商說明公告；

當公共運輸服務面臨中斷或任何立即性危機，會員國主管機關可以採取必要的緊急措施，諸如直接給予合約、延長公共服務合約期限、要求業者履行公共服務義務，但實施時間不應超過

年；

公共服務合約中必須明確規定

公共服務義務之內容、對象及適用之地區範圍、

計算財務補償之方式與考量參數，及獨佔經營權之限度，以避免過度的補償。必須注意的是，補償數量應等同於業者履行公共服務義務之淨財務結果

(net financial effects)

；

經由競標取得之公路及軌道運輸公共服務合約，期限分別為

年及

年；會員國主管機關可依實際需求，在報告執委會之後延長合約期限，但以最多延長

50%

為限；

允許合約外包，但原本的得標業者仍應承擔大部分的工作內容；合約外包之條件也應列於公共服務合約之中。另一方面，在合約轉移的情況下，會員國主管機關亦可要求繼承之業者保障既有員工之權益；

會員國主管機關必須每年出版執行這項規範之報告書，內容應區分公路運輸部分及軌道運輸部分，並包括定義之公共服務義務、給予之補償及獨佔經營權，以及獲選業者之相關資訊；對於合約中界定，

年服務里程少於

50,000

公里之運輸服務，則不須提出相關報告。這份報告書將做為監督及評鑑之依據，並提供其他有意加入之業者參考；

9. 1969

年及

1970

年的規範自這項規範實施起廢止；但這項規範實施起

年內，貨物運輸服務依然適用

1969

年規範中相關部分之規定。

以上由

1969

至

2007

年公共運輸規範之摘要，如表

3.1

所列。

表

3.1

歐盟公共旅客運輸規範簡史及內容摘要

旅客運輸規範舊制公共運輸規範新版公共運輸規範 1969197019912000200120052007 ●公共服務義務包括營運、承載、票價之義務 ●會員國主管機關應給予運輸服務業者財務補償做為履行義務之回饋 ●運輸服務業者可視情況向會員國主管機關申請終止既有的公共服務義務 ●其他業者或權益關係人之權益因服務終止或實施而受影響，可以向執委會提出上訴 ●會員國主管機關應公告並說明政策決定之理由及考量因素

●補充說明1969年規範關於財務補償應遵循的原則及應注意的限制 ●會員國主管機關必須每年向執委會提出給予協助的相關報告 ●由執委會設立一諮詢委員會協助執委會審查報告，並給予業者或會員國主管機關建議與支援

●建立運輸服務之公共服務合約機制，於合約中訂定義務服務之要求及規定 ●各項服務(路線)之會計帳及相關資產必須分別獨立計算 ●運輸服務業者可視情況向會員國主管機關申請終止公共服務合約

●所有的運輸服務都必須藉由競標程序確定經營權歸屬，並簽訂公共服務合約加以規範 ●允許設定共同性規定，及界定不經競標程序直接簽訂合約之條件 ●會員國主管機關有責任及權利定義並評估充足的運輸服務 ●任何業者及利益關係人都可以向獨立第三方提出對於會員國主管機關決策之異議 ●允許運輸服務業者外包服務供應之工作 ●業者必須每年向會員國主管機關提交經營及財務報告，各路線分別獨立撰寫

●放寬限制標準 ●允許會員國主管機關自行提供公共運輸服務 ●延長合約有效期 ●定義轄區內的經營者 ●保障員工在合約轉移後的權益

●透過給予財務補償、獨佔經營權，或設定共同性規定，確保運輸服務之供應 ●內陸水運部分改為依據尼斯條約之規定辦理 ●合約有效期可視情況延長最多50% ●可由會員國主管機關及其附屬單位提供服務，但限制範圍且不可參與其他競標 ●會計帳必須獨立計算 ●會員國主管機關應出版年報，維持資訊公開透明 ●廢止1969及1970 年的規範

●透過給予財務補償或獨佔經營權確保運輸服務之供應，並於合約中詳盡規定；但依然允許會員國主管機關設定共同性規定 ●界定不經競標程序直接簽訂合約之條件 ●合約有效期可視情況延長，並允許部分工作外包 ●會員國主管機關及其附屬單位可自行提供服務，但限制範圍且不得參與其他競標 ●會計帳必須獨立計算，不得有交叉補貼的做法 ●每年必須出版關於規範實施之報告書，做為監督及評鑑之參考 ●廢止1969及1970 年的規範

在文檔中歐盟與台灣公共運輸發展規範之差異性研究 (頁 21-37)

第二章 文獻回顧

3.2 歐盟公共運輸規範摘要

隨著大環境變遷，歐盟也對公共運輸規範進行必要的修改。執委會考量運 輸市場於

世紀後期重大的變化，提出新的公共運輸規範。在接下來的這節將 對歐盟自

年至今幾項關鍵的公共運輸規範進行整理，了解其中轉變之處。

一、1969 年的規範

年的這項規範即 是當時會員國主管機關對會員國內之軌道、公路及內陸水運等公共運輸服務，

執行公共服務義務之規定。

會員國主管機關有責任評估公共運輸領域之公共服務義務執行之效益，並 選擇終止或維持這些義務；但對於那些目的在於確保公共運輸服務供應充足，

及針對老殘孩童等特殊群體之義務，則必須維持其執行無礙。這些義務包括了：

甚至是提出更佳的替代方案。

另一方面，由於公共運輸涉及之範圍及對象可能包含多個會員國及業者，

為維持公平競爭及各自權益，當任何一項公共服務義務之決策或執行對其他人 造成影響，他們也有權利向執委會提出上訴，透過共同體程序處理這些爭議。

這項規範內文分為

部分：一般性規定、終止或維持公共服務義務之共同

性原則、對於特定群體之特殊規定、補償之共同性程序、新的公共服務義務之

執行、其他規定，共

項條文。

年版的公共運輸規範主要內容如下：

類：

營運義務

：業者依其所擁有之權限，採取 任何必要之措施以確保他們能夠提供滿足社會大眾及規定所要求 之公共運輸服務，諸如班次、載運容量等。同時也包含提供額外 的運輸服務、維持路線及設施設備完善之責任；

承載義務

：業者應依照規定之費率，提供合 乎要求之客運或貨物運輸服務；

義務票價

：針對特定乘客或貨物，或是特定路線，

業者應依照會員國主管機關規定或許可之費率訂定服務費用；這 樣的費率可能造成業者商業利益之損失。但對於那些策略性的訂 價，則不屬於這項義務之範圍；

可能有多種方式能達到「充足的運輸服務」之目標，會員國主管機 關應選擇對共同體而言成本最小的方式執行。評估運輸服務充足與 否，應該考量其是否滿足公眾利益及運輸需求，且是使用者有能力 負擔的服務；

會員國主管機關應依照這項規範之規定

計算補償業者履行公共服

務義務之合理的數量；

每年檢討並調整執行公共服務義務之相關

措施，及計算補償之參數及規定，但必須事先公告周知；

公告並 說明政策決定之理由及考量因素，讓有意投入經營的業者了解公共 服務義務相關內容；

若終止義務將造成其他會員國利益之損失，則應將相關議論交由執 委會處理裁決，並提出適當的建議；

所有關於執行這項規範的事務都必須由會員國主管機關提交年度報 告給執委會，依不同的義務項目分別詳述補償之內容。

二、1970 年的規範

項條文的規範，具體說 明會員國主管機關給予公共運輸協助之規定及原則。

年的修正案主要內容 如下：

由於先前的規範已經針對補償業者履行公共服務義務，建立相關之 規定。因此這項規範所規定之補償及協助將針對：

公共運輸整合，包括協助業者消除經營上相較於其他業者額外付 出之財務負擔、基礎設施設備之投資、提升共同體經濟發展之相 關研發、因應市場改變之組織重整； 及

做為履行公共服務義務的補償：包括

年規範中所未提到的

義務優待票，及不適用

年規範之運輸服務及其經營者。對

於無法達成運輸整合的部分將不給予補償及協助；

會員國主管機關必須每年向執委會提出依據這項規範協助公共運輸 經營及整合之相關報告；

由執委會設立一諮詢委員會

，包括執委會指派之 主席一席，及各會員國代表。諮詢委員會將審查會員國主管機關提 交之，協助公共運輸經營及整合之報告，並提供適當的建議及必要 的指導；

對於那些依據羅馬條約

及

年規範所給予之補償，將不適用這 項規範之規定，以避免重覆規範及給予經費。

三、1991 年的規範

考慮到歐洲地區社經環境經過多年的變化，舊制規範應予以修訂。依據運 輸業者商業獨立之原則，會員國主管機關與業者間提供公共運輸服務之協議，

應建立在一個合約之基礎上，也就是這項規範所建立之「公共服務合約」；同 時一併終止所有先前所定之公共服務義務。但對於某些特定群體或地區之公共 運輸，會員國主管機關仍可採取既有的公共服務義務制度。

年的規範，大幅地修改

年版公共運輸規範第

及第

項條文之 內容，並刪除第

項、第

項及第

項條文。藉由「公共服務合約」的制 度，做為主管確保公共運輸服務供應充足的方式，同時將適用對象的範圍擴大 為所有於歐盟會員國內經營軌道、公路及水運等公共運輸服務業者。

年的 修正案主要內容如下：

「公共服務合約」指的是會員國主管機關與運輸服務經營者之間簽

訂之合約，藉此確保公共運輸之供應充足。合約內容應包含：

公 共運輸服務應達到之水準；

是否有額外或附加的運輸服務；

對 於特定乘客及路線之特殊規定；

依據實際狀況應該進行之調整；

合約範圍所含之服務票價；

因應外部因素影響而須修改合約之 規定；

合約之有效期；

違約時之懲處辦法；

對於僅於都會區及郊區經營，或任何地區性的運輸服務，會員國主 管機關可以選擇不依照這項規範，而繼續使用公共服務義務制度。

對於同時經營屬於公共服務義務範疇及其他運輸服務之業者，這項 修正的規範也規定其

會計帳及相關資產必須分別獨立計算；

營 運收益加上主管機關給予之補助款必須與其開銷達損益平衡，不得 有交叉補貼之行為；

公共服務合約中所列與運輸服務供應相關的資產屬於運輸服務經營 者擁有或使用；

運輸服務經營者必須將終止服務或大幅修改服務的計畫，提前

第二章文獻回顧

隨著大環境變遷，歐盟也對公共運輸規範進行必要的修改。執委會考量運輸市場於

世紀後期重大的變化，提出新的公共運輸規範。在接下來的這節將對歐盟自

年的這項規範即是當時會員國主管機關對會員國內之軌道、公路及內陸水運等公共運輸服務，

會員國主管機關有責任評估公共運輸領域之公共服務義務執行之效益，並選擇終止或維持這些義務；但對於那些目的在於確保公共運輸服務供應充足，

為維持公平競爭及各自權益，當任何一項公共服務義務之決策或執行對其他人造成影響，他們也有權利向執委會提出上訴，透過共同體程序處理這些爭議。

：業者依其所擁有之權限，採取任何必要之措施以確保他們能夠提供滿足社會大眾及規定所要求之公共運輸服務，諸如班次、載運容量等。同時也包含提供額外的運輸服務、維持路線及設施設備完善之責任；

：業者應依照規定之費率，提供合乎要求之客運或貨物運輸服務；

業者應依照會員國主管機關規定或許可之費率訂定服務費用；這樣的費率可能造成業者商業利益之損失。但對於那些策略性的訂價，則不屬於這項義務之範圍；

可能有多種方式能達到「充足的運輸服務」之目標，會員國主管機關應選擇對共同體而言成本最小的方式執行。評估運輸服務充足與否，應該考量其是否滿足公眾利益及運輸需求，且是使用者有能力負擔的服務；

公告並說明政策決定之理由及考量因素，讓有意投入經營的業者了解公共服務義務相關內容；

若終止義務將造成其他會員國利益之損失，則應將相關議論交由執委會處理裁決，並提出適當的建議；

所有關於執行這項規範的事務都必須由會員國主管機關提交年度報告給執委會，依不同的義務項目分別詳述補償之內容。

項條文的規範，具體說明會員國主管機關給予公共運輸協助之規定及原則。

年的修正案主要內容如下：

由於先前的規範已經針對補償業者履行公共服務義務，建立相關之規定。因此這項規範所規定之補償及協助將針對：

公共運輸整合，包括協助業者消除經營上相較於其他業者額外付出之財務負擔、基礎設施設備之投資、提升共同體經濟發展之相關研發、因應市場改變之組織重整；及

會員國主管機關必須每年向執委會提出依據這項規範協助公共運輸經營及整合之相關報告；

，包括執委會指派之主席一席，及各會員國代表。諮詢委員會將審查會員國主管機關提交之，協助公共運輸經營及整合之報告，並提供適當的建議及必要的指導；

年規範所給予之補償，將不適用這項規範之規定，以避免重覆規範及給予經費。

考慮到歐洲地區社經環境經過多年的變化，舊制規範應予以修訂。依據運輸業者商業獨立之原則，會員國主管機關與業者間提供公共運輸服務之協議，

應建立在一個合約之基礎上，也就是這項規範所建立之「公共服務合約」；同時一併終止所有先前所定之公共服務義務。但對於某些特定群體或地區之公共運輸，會員國主管機關仍可採取既有的公共服務義務制度。

項條文之內容，並刪除第

項條文。藉由「公共服務合約」的制度，做為主管確保公共運輸服務供應充足的方式，同時將適用對象的範圍擴大為所有於歐盟會員國內經營軌道、公路及水運等公共運輸服務業者。

年的修正案主要內容如下：

公共運輸服務應達到之水準；

對於特定乘客及路線之特殊規定；

因應外部因素影響而須修改合約之規定；

對於僅於都會區及郊區經營，或任何地區性的運輸服務，會員國主管機關可以選擇不依照這項規範，而繼續使用公共服務義務制度。

對於同時經營屬於公共服務義務範疇及其他運輸服務之業者，這項修正的規範也規定其

營運收益加上主管機關給予之補助款必須與其開銷達損益平衡，不得有交叉補貼之行為；

公共服務合約中所列與運輸服務供應相關的資產屬於運輸服務經營者擁有或使用；

個月告知會員國主管機關。會員國主管機關也有權決定是否採行或撤回變更計畫，或提出協商要求。在計畫提出後，會員國主管機關可以要求運輸服務經營者維持原本的服務最多

年的時間，並依據這項規範給予補償。

世紀後半有大幅的變化，使得舊制規範在處理現今公共運輸議題上略顯不足，有必要予以更新。因此，執委會於

年提出新版公共運輸規範之計畫書。

所包含之公共運輸補償必須依據條約之規定辦理；

年的規範允許執行必要的公共服務義務，並給予適當的補償；而

年的規範則將基本架構改為公共服務合約之機制。但這些現行規範並未說明如何簽訂合約，特別是是否應透過競標方式，及市場開放所衍生之爭議

因此，面對未來的公共運輸管理，有必要在共同體基礎上重新建立一明確的法規，並將競爭制度納入新的規範中，同時移除不必要的障礙。

項條文。適用對象為國家及跨國經營的軌道、公路及水陸客運服務。

為了發展公共運輸，使之盡可能地滿足社會大眾之需求，會員國主管機關可以採取

給予業者獨佔經營權；

設定公共運輸服務之基本要求等方式；

所有的公共運輸服務都應簽訂公共服務合約，內容應包含獨佔經營權及

財務補償之內容；但依然允許會員國主管機關制定共同性原則

。不經競標，直接與業者簽訂合約的條件是：

考量安全標準難以其他方式滿足之軌道運輸服務及與之相關的整合性服務

年提出報告說明決策考量因素；

由研究及過去經驗看來，競標合約能夠帶來更高的成本效益及更好的服務與創新，並不會對服務供應造成阻礙。因此，這項規範所涵蓋的公共服務合約都必須透過「競標」的方式取得。合約有效期為

年之基礎建設、技術研發及軌道運輸之設施設備等，其合約有效期得以適度地延長；

」程序，與能夠提供最佳服務之業者簽訂單一路線之公共服務合約，不須透過競標但也不給予財務補償；

任何業者及利益關係人都可以向獨立第三方提出對於會員國主管機關決策之異議；

業者必須每年向會員國主管機關提交經營及財務報告，各路線分別獨立撰寫。路線營運成本與接受補償之數量應達損益平衡，並禁止交叉補貼之行為；

為了維持運輸市場保有合理的競爭，允許運輸服務經營者外包服務供應之工作，但不應超過產值的一半，主管機關也可以拒絕市場佔有超過

執委會提出之計畫書必須送交歐盟議會審議，進入立法程序。議會於討論後提出多項修正建議。

他們並不希望新的規範對會員國之既有體制帶來太多的改變；因此，內容多半是針對用字遣詞方面的修飾及政治協商，而非新法規基本架構之完備性。